鄭功成

經(jīng)過漫長的試驗性改革階段后，我國的社會保障迫切需要理性地走向成熟、定型，“十三五”是異常關(guān)鍵的時期。

東北、長三角、珠三角，誰對社保貢獻(xiàn)更大

記得有一次我到德國考察社會保障制度，進(jìn)入慕尼黑附近一戶德國老農(nóng)民家中走訪，在聽他介紹與其相關(guān)的各項社會保障待遇后，我問那位老人是否有不滿意的地方？他說德國的農(nóng)民養(yǎng)老保險制度不公平，因為他是德國西部地區(qū)的退休農(nóng)民，足額繳納了幾十年的養(yǎng)老保險費。而東部地區(qū)的德國老農(nóng)民繳納養(yǎng)老保險費很少，卻與他拿一樣多的養(yǎng)老金，他認(rèn)為這不公平。

客觀說，目前不少中國人也有與這位德國老農(nóng)民相似的看法。近期，我在黑龍江調(diào)研時，發(fā)現(xiàn)東北地區(qū)社會保險基金存在巨大缺口，在現(xiàn)行規(guī)則下，完全無法依靠自身力量解決，因為東北地區(qū)的歷史負(fù)擔(dān)極為沉重。在我國社會保障制度轉(zhuǎn)軌過程中，包括黑龍江在內(nèi)的整個東北地區(qū)其實不僅不是全國的負(fù)擔(dān)，而且應(yīng)當(dāng)是做出了比長三角、珠三角等地區(qū)更大的貢獻(xiàn)，因為東北地區(qū)原來的國有企業(yè)是為國家做貢獻(xiàn)，留下的中老年職工的歷史負(fù)擔(dān)卻需要其承擔(dān)并消化。而長三角、珠三角地區(qū)卻可以輕裝上陣，以低廉的法定勞工成本贏得招商引資與產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢。

我國社會保障制度雖然目前在體系框架相對統(tǒng)一，但具體政策卻在地區(qū)之間、群體之間存在很大差異，它帶來的是基本社會保障制度碎片化，導(dǎo)致了國民社會保障權(quán)益不公，地區(qū)之間的發(fā)展進(jìn)一步失衡，也破壞了全國勞動力市場的統(tǒng)一性，直接造成地區(qū)間競爭的不公平。

對這一問題，如果不從國家全局與歷史視角來考量，就不可能找到合理的解決方案。東北振興受到拖累，影響的是中國經(jīng)濟社會發(fā)展的全局。從東北地區(qū)陷入的困境出發(fā)，也能夠證明社會保障不是地區(qū)利益而是國家利益，其影響或者決定的不是短期利益而是長遠(yuǎn)的利益格局。

當(dāng)前，我們特別需要警惕將社會保障矮化成為一般民生工程，甚至只視為給老百姓做點好事；特別要警惕在研究社會保障理論與制定社會保障政策時，只重地方或個人利益而不講國家利益、集體利益，以及只重所謂經(jīng)濟效率而忘記建制初衷。因為對社會保障進(jìn)行矮化的、短視的、利己主義的定位，只會使這一制度從本來維護(hù)國家長治久安的重大制度安排,淪為頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的應(yīng)急性或短期工具，或者淪為可以任意打扮的政績與形象工程。

社會保障制度是能夠給老百姓帶來實惠的民生工程，在當(dāng)代社會更是增進(jìn)人民福祉的基本途徑與制度保證，許多事實已經(jīng)表明，它絕對不是一般民生工程與為老百姓做點好事，而是國家治理與國家發(fā)展的需要。

一說全國統(tǒng)籌，一些人就認(rèn)為是劫富濟貧在深化社會保障改革中，知識精英與政治精英其實負(fù)有重大責(zé)任，知識精英需要有良知與正義感，政治精英需要牢固樹立國家觀念與全局意識。

令我印象深刻的是，陪同我走訪德國老農(nóng)民的一位德國議員與一位馬普學(xué)會的教授并不認(rèn)同那位老農(nóng)民的看法。議員說這位農(nóng)民沒有國家意識，他看不到讓東部地區(qū)農(nóng)民享有同樣的社會保障權(quán)益對促進(jìn)兩個曾經(jīng)敵對的地區(qū)走向統(tǒng)一與融合，以及統(tǒng)一后對德國經(jīng)濟社會發(fā)展所起的巨大作用。這位議員明確告訴我，德國重新統(tǒng)一后的經(jīng)濟繁榮與社會團結(jié)事實上已經(jīng)給這位西部地區(qū)退休農(nóng)民帶來了收益，這其實可以視為對他的另一種形式的補償。

同行的德國教授則認(rèn)為，老農(nóng)民所理解的公平正義只是表層的，只是基于自身利益出發(fā)的，而社會保障所追求的應(yīng)當(dāng)是在國家認(rèn)同、社會團結(jié)基礎(chǔ)之上的結(jié)果平等。東部地區(qū)農(nóng)民當(dāng)年沒有繳納社會養(yǎng)老保險費不是其自身不愿意盡義務(wù)，而是發(fā)展不足與制度設(shè)計不同造成的結(jié)果，責(zé)任不在個人。這次考察經(jīng)歷，讓我看到了德國的政治精英、知識精英觀察問題的角度與解決問題的主張。

因此，雖然西德地區(qū)付出了高昂的社會保障代價，但統(tǒng)一后卻贏得了東德地區(qū)人民的歸心，并通過東德地區(qū)提供的統(tǒng)一市場與豐富的勞動力資源，實現(xiàn)了近20多年來的持續(xù)發(fā)展，并繼續(xù)保持著強盛大國的地位。假如沒有德國西部地區(qū)與東部地區(qū)社會保障制度特別是養(yǎng)老金制度的統(tǒng)一，可以肯定的是即使國家統(tǒng)一了，地區(qū)之間的矛盾也會隨著國家發(fā)展而不斷惡化，必定埋下影響國家認(rèn)同與社會團結(jié)的重大隱患。因此，德國在追求國家統(tǒng)一與和諧發(fā)展進(jìn)程中的政治智慧與政治魄力確實值得高度評價。

聯(lián)系到我國，基本養(yǎng)老保險制度全國統(tǒng)籌至今仍未付諸行動，在討論這一問題時，一些人通常不是從國家利益、制度公平與權(quán)益平等出發(fā)，而是以地區(qū)利益先入為主，將全國統(tǒng)籌看成是劫富濟貧，看成是長三角、珠三角等地區(qū)在做貢獻(xiàn)而不是應(yīng)盡責(zé)任。不認(rèn)可東北地區(qū)等老工業(yè)基地承擔(dān)超過了自身責(zé)任與負(fù)荷的貢獻(xiàn)，更不認(rèn)為老工業(yè)基地對這一制度變革所做出的巨大貢獻(xiàn)，這種思維定勢與地區(qū)分割的制度實踐深刻地揭示了地方利益在一些人那里已經(jīng)超越了國家利益，其維護(hù)的實際上是地區(qū)發(fā)展失衡的差距，對國家認(rèn)同與地區(qū)協(xié)同發(fā)展造成的是負(fù)面影響。

是時候從國家層面確立社保制度了

因此，有必要正本清源，將社會保障制度提升到國家治理現(xiàn)代化的高度來加以認(rèn)識、加以建設(shè)。只有這樣，才可能設(shè)計出科學(xué)的頂層設(shè)計方案，才能真正為這項“關(guān)乎國運、惠及子孫”的重大制度安排奠定牢固的基石。

回顧以往的改革歷程，社會保障一直服從并服務(wù)于中國整個改革事業(yè)特別是經(jīng)濟體制改革的需要，采取的是自下而上、試點先行的漸進(jìn)改革策略，改革確實取得了巨大的成就，也是人類社會保障史上空前絕后的偉大改革實踐。但要清醒地認(rèn)識到，社會保障漸進(jìn)改革的一個基本特點，就是讓各地通過層出不窮的、五花八門的“模式創(chuàng)新”來探索，長期處于試驗性改革狀態(tài)下的社會保障不可能真正理性地走向成熟、定型。實踐中甚至出現(xiàn)過不少留下不良后遺癥的改革失誤，一些最基本的法定社會保障項目則打上“地方承包責(zé)任制”的烙印。還有一些社會保障項目長期處于莫衷一是或爭論不休、反復(fù)折騰的境地，這對于必須以確切的制度安排才能提供穩(wěn)定安全預(yù)期的社會保障制度而言，長達(dá)30年的變革還未真正完成建制使命，顯然是太過漫長了，它正在損害著這一制度應(yīng)有的公信力與可持續(xù)發(fā)展，也必然波及到與之相關(guān)的社會、經(jīng)濟乃至文化、政治層面。

現(xiàn)在應(yīng)當(dāng)是到了需要從國家層面理性地確立中國式社會保障制度的時候了，因為全面建成小康社會不可能沒有一套成熟、定型的社會保障制度安排來支持，共享發(fā)展的理念需要完整的社會保障體系來支撐，城鄉(xiāng)居民更是日益離不開社會保障制度應(yīng)當(dāng)提供的穩(wěn)定安全預(yù)期。

習(xí)近平總書記自黨的十八大以來多次強調(diào)，要讓國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化。筆者認(rèn)為，社會保障自古以來就應(yīng)當(dāng)是國家治理的重要構(gòu)成部分，現(xiàn)代社會保障制度更是國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的支柱性制度安排，在深化社會保障改革并確立中國式社會保障制度時，必須將其納入到國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的高度來加以認(rèn)識、加以建設(shè)，同時還要始終不忘其維護(hù)國家長治久安與促進(jìn)人民世代福祉的初衷。

必須由中央政府來主導(dǎo)

在中國歷史上，自古以來就有政府承擔(dān)社會保障責(zé)任的深厚傳統(tǒng)。經(jīng)歷新中國成立之初的建設(shè)期后，自改革開放以來，在1998年和2008年二個關(guān)鍵的時間節(jié)點上都可以發(fā)現(xiàn)社會保障在國家治理中的巨大作用。

以1998年為例，當(dāng)時面臨的局面是國民經(jīng)濟陷入了危機，城市新貧困人口劇增，社會矛盾非常尖銳，社會經(jīng)濟形勢十分嚴(yán)峻，國際上不少人說中國經(jīng)濟要“硬著陸”，其中有一個十分重要的原因就是社會保障制度出了問題。當(dāng)時數(shù)以百萬計的退休人員不能按時足額領(lǐng)到養(yǎng)老金，許多職工報銷不了醫(yī)療費用。在這樣的背景下要想擺脫危機、實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展軟著陸，就必須重整社會保障制度。當(dāng)時中央將社會保障改革與制度建設(shè)擺到各級政府的頭等重要位置上，強力落實“‘兩個確保、三條保障線”，嚴(yán)格執(zhí)行社會保險基金收支兩條線，整合社會保險管理體制改革，建立最低生活保障制度、下崗職工基本生活保障制度，建立社會保障戰(zhàn)略儲備基金等等。這些重大的社會保障措施，不僅扭轉(zhuǎn)了社會保障改革的航向，也重振了人們對社會保障制度的信心，進(jìn)而為其他重大改革與經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造了條件。這應(yīng)當(dāng)是1998年后全面推進(jìn)各項重大改革并實現(xiàn)國民經(jīng)濟持續(xù)高速增長的一個奧秘。

筆者認(rèn)為，既然是國家治理體系與治理現(xiàn)代化的支柱性制度安排，就必須由中央政府來主導(dǎo)。在深化改革中不僅不能屈從地區(qū)差距、放任地區(qū)分割，而且應(yīng)當(dāng)盡可能地通過社會保障制度的統(tǒng)一來促使公共資源得到更為公正的配置，讓社會保障成為縮小地區(qū)差距、實現(xiàn)地區(qū)之間公正與協(xié)同發(fā)展的重要手段。

必須要盡快從改革以來的地方創(chuàng)新為主，提升到國家層面統(tǒng)籌考慮，真正由中央政府主導(dǎo)，其優(yōu)化完善還需要國家層面統(tǒng)一的財稅體制改革、勞動就業(yè)體制改革、戶籍制度改革、收入分配改革、社會管理體制改革、醫(yī)療衛(wèi)生體制改革等為之配套。在這方面，地方政府可以與中央政府博弈責(zé)任分擔(dān)方式與比重，但不可能享有自行創(chuàng)制或者按照“承包制”思維來獨立運行制度的權(quán)力。在地區(qū)發(fā)展失衡的條件下，可以允許一定時期內(nèi)存在差距，但任何時候都不能動搖統(tǒng)一制度的目標(biāo)和扭曲通向目標(biāo)的路徑?！?/p>

（作者是全國人大常委會委員、中國社會保障學(xué)會會長、中國人民大學(xué)教授）