步卓卿內(nèi)蒙古土地調(diào)查規(guī)劃院　呼和浩特　010020

土地利用總體規(guī)劃實(shí)施中面臨的問題與對(duì)策研究
——以烏蘭察布市為例

步卓卿
內(nèi)蒙古土地調(diào)查規(guī)劃院呼和浩特010020

本文通過對(duì)烏蘭察布市土地利用總體規(guī)劃（2006年～2020年）實(shí)施7年來(lái)各項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行評(píng)估，結(jié)果顯示：全市耕地保有量、基本農(nóng)田保護(hù)目標(biāo)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)。建設(shè)用地中建設(shè)用地總規(guī)模未突破指標(biāo)，剩余指標(biāo)空間56071.6公頃。城鄉(xiāng)建設(shè)用地與城鎮(zhèn)工礦用地已突破指標(biāo)，尤其城鎮(zhèn)工礦用地已超出規(guī)劃下達(dá)指標(biāo)的22%；交通用地、水利設(shè)施用地和其他建設(shè)用地指標(biāo)剩余空間較大，分別為：8658.33公頃、4244.78公頃、50919.29公頃。新增建設(shè)用地、新增建設(shè)用占用農(nóng)用地、新增建設(shè)占用耕地規(guī)模均未突破規(guī)劃目標(biāo)，指標(biāo)剩余空間分別為4217.94公頃、5624.61公頃、3853公頃。

土地利用；總體規(guī)劃實(shí)施；烏蘭察布市

1.烏蘭察布市概況

1.1自然概況

烏蘭察布市地處自治區(qū)中部，位于東經(jīng)109°16′～114°49′，北緯39°37′～43°28′。東西長(zhǎng)458公里，南北寬442公里，總面積5.4萬(wàn)平方公里，占自治區(qū)土地總面積的4.67%。烏蘭察布市北部與蒙古國(guó)交界，國(guó)境線長(zhǎng)100多公里，東部與河北省接壤，東北部與錫林郭勒盟相鄰，南部與山西省相連，西部與自治區(qū)首府呼和浩特市毗連。

烏蘭察布市地處黃土高原、晉北山地和內(nèi)蒙古高原交錯(cuò)地帶，地形自北向南由蒙古高原、烏蘭察布丘陵、陰山山脈、黃土丘陵四部分組成。烏蘭察布市地處中溫帶，屬大陸性季風(fēng)氣候，四季特征明顯。烏蘭察布市境內(nèi)各河流分屬黃河、永定河和內(nèi)陸河三大水系。

烏蘭察布市區(qū)位優(yōu)勢(shì)明顯，地處呼、包、銀經(jīng)濟(jì)隆起帶和京津唐經(jīng)濟(jì)圈的結(jié)合部。110國(guó)道、208國(guó)道和京藏高速公路交匯于集寧，是國(guó)家“五縱七橫”重點(diǎn)規(guī)劃的十二條公路主干骨架中的兩條重要公路，與省際大通道等10條省際通道及集寧通往各旗縣市的公路網(wǎng)，共同相成了以集寧為中心貫通東、西、南、北快捷公路交通格局。烏蘭察布市地質(zhì)構(gòu)造復(fù)雜，地質(zhì)礦產(chǎn)資源比較豐富。目前普查已發(fā)現(xiàn)的礦種80余種，已探明儲(chǔ)量的有37個(gè)礦種，已開發(fā)利用的有29個(gè)礦種，產(chǎn)地75處。

1.2社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件

烏蘭察布市現(xiàn)轄察右前旗、察右后旗、察右中旗、四子王旗、卓資縣、興和縣、涼城縣、商都縣、化德縣、豐鎮(zhèn)市、集寧區(qū)十一個(gè)旗縣市區(qū)。

烏蘭察布市是一個(gè)以蒙古族為主體的多民族聚居區(qū)，共同生活著蒙、漢、回等23個(gè)民族?？?cè)丝跒?86.97萬(wàn)人，其中主體民族蒙古族8.69萬(wàn)人，占總?cè)丝诘?.03%，漢族居多數(shù)，其它有回族、壯族、達(dá)翰爾族、朝鮮族、鄂溫克族、苗族、藏族、維吾爾族等20多個(gè)少數(shù)民族。

據(jù)2012年統(tǒng)計(jì)，全市地區(qū)生產(chǎn)總值達(dá)781.17億元，全年財(cái)政收入完成66.1億元，同比增長(zhǎng)28.9%。全年規(guī)模以上固定資產(chǎn)投資完成650.5億元，增長(zhǎng)40.8%。全年農(nóng)作物種植面積達(dá)到61.97萬(wàn)公頃，增長(zhǎng)2.8%。主要農(nóng)作物產(chǎn)量穩(wěn)定增長(zhǎng)；全年糧食總產(chǎn)量達(dá)到88.5萬(wàn)噸，同比增長(zhǎng)4.1%。全市城鎮(zhèn)居民人均可支配收入和農(nóng)牧民人均純收入分別達(dá)到18609元和5853元。

1.3土地利用現(xiàn)狀

根據(jù)2012年土地利用現(xiàn)狀變更調(diào)查，經(jīng)規(guī)劃基數(shù)轉(zhuǎn)換，烏蘭察布市土地總面積5445589.22公頃。其中農(nóng)用地4756733.63公頃，占土地總面積的87.35%；建設(shè)用地116095.37公頃，占土地總面積的2.13%；其他土地572760.22公頃，占土地總面積的10.52%。

農(nóng)用地中耕地909788.05公頃，占土地總面積的16.71%；園地1216.37公頃，占土地總面積的0.02%；林地738714.58公頃，占土地總面積13.57%；牧草地3046302.63公頃，占土地總面積55.94%；其它農(nóng)用地60712.00公頃，占土地總面積1.11%。

建設(shè)用地中城鄉(xiāng)建設(shè)用地95413.84公頃，占土地總面積的1.75%，其中，城鎮(zhèn)用地22398.29公頃，占土地總面積的0.41%；工礦用地10688.89公頃，占土地總面積的0.20%；農(nóng)村居民點(diǎn)62326.66公頃，占土地總面積的1.14%。交通運(yùn)輸用地15064.10公頃，占土地總面積的0.28%。水利設(shè)施用地1637.41公頃，占土地總面積的0.03%。其它建設(shè)用地3980.02公頃，占土地總面積的0.07%。

其他土地中水域面積80735.23公頃，占土地總面積的1.48%；自然保留地492024.99公頃，占土地總面積的9.04%。

2.規(guī)劃執(zhí)行情況評(píng)估

2.1規(guī)劃實(shí)施評(píng)估方法

本文采用直接比較法對(duì)《烏蘭察布市土地利用總體規(guī)劃（2006年～2020年）》中的主要控制指標(biāo)執(zhí)行7年的情況進(jìn)行評(píng)估。通過對(duì)比全市2005年、規(guī)劃目標(biāo)年（2020年）和2012年各項(xiàng)指標(biāo)的數(shù)據(jù)，來(lái)反映全市規(guī)劃實(shí)施7年來(lái)各項(xiàng)指標(biāo)的落實(shí)情況。

2.2評(píng)估結(jié)果

表1　2006年～2012年烏蘭察布市土地利用總體規(guī)劃主要指標(biāo)評(píng)估情況表單位：公頃

農(nóng)用地中耕地保有量、基本農(nóng)田保護(hù)目標(biāo)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)。

建設(shè)用地中建設(shè)用地總規(guī)模未突破指標(biāo)，規(guī)劃指標(biāo)剩余空間56071.6公頃。城鄉(xiāng)建設(shè)用地與城鎮(zhèn)工礦用地突破指標(biāo)，尤其城鎮(zhèn)工礦用地已超出規(guī)劃下達(dá)指標(biāo)的22%；交通用地、水利設(shè)施用地和其他建設(shè)用地指標(biāo)剩余空間較大，分別為：8658.33公頃、4244.78公頃、50919.29公頃。

新增建設(shè)用地、新增建設(shè)用占用農(nóng)用地、新增建設(shè)占用耕地規(guī)模都未突破規(guī)劃目標(biāo)，指標(biāo)剩余空間分別為4217.94公頃、5624.61公頃、3853公頃。

規(guī)劃期內(nèi)通過耕地儲(chǔ)備補(bǔ)充耕地4036.33公頃，雖然完成了規(guī)劃實(shí)施期間的占補(bǔ)平衡，但距離規(guī)劃目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)還需補(bǔ)充2522.67公頃。

規(guī)劃實(shí)施期間人均城鎮(zhèn)工礦用地指標(biāo)未降反升，實(shí)現(xiàn)程度低。

規(guī)劃實(shí)施期間，中心城區(qū)建設(shè)速度較快，中心城區(qū)建設(shè)用地規(guī)模尚未突破目標(biāo)，還有1334.81指標(biāo)剩余，但中心城區(qū)城市建設(shè)用地規(guī)模超出規(guī)劃目標(biāo)423.71公頃。

3.現(xiàn)行規(guī)劃實(shí)施成效與存在的問題分析

3.1現(xiàn)行規(guī)劃實(shí)施成效分析

3.1.1強(qiáng)化了對(duì)耕地特別是基本農(nóng)田的保護(hù)

土地利用總體規(guī)劃劃定的一般農(nóng)地區(qū)和基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，明確了耕地和基本農(nóng)田保護(hù)范圍，在規(guī)劃實(shí)施過程中，通過建立農(nóng)地轉(zhuǎn)用審批制度、耕地占補(bǔ)平衡制度和基本農(nóng)田保護(hù)制度，有效地實(shí)施了對(duì)耕地特別是基本農(nóng)田的保護(hù)。嚴(yán)格執(zhí)行先補(bǔ)后占，實(shí)現(xiàn)了建設(shè)占用耕地占補(bǔ)平衡政策。規(guī)劃2020年耕地保有量為880849.33公頃。2012年耕地面積909788.07公頃，比2020年規(guī)劃目標(biāo)多28938.73公頃。規(guī)劃基本農(nóng)田保護(hù)目標(biāo)為785000公頃，2012年基本農(nóng)田面積793185.80公頃，比規(guī)劃目標(biāo)多8185.80公頃。規(guī)劃實(shí)施7年間，全市新增建設(shè)占耕面積2705.87公頃，通過耕地儲(chǔ)備增加耕地面積為4036.33公頃，實(shí)現(xiàn)了規(guī)劃期內(nèi)的占補(bǔ)平衡目標(biāo)。

3.1.2保障了建設(shè)用地的合理需求

劃實(shí)施期間，嚴(yán)格落實(shí)“四區(qū)三界”和土地用途管制，通過加強(qiáng)規(guī)劃實(shí)施管理，基本保障了國(guó)家、自治區(qū)、市級(jí)及旗縣級(jí)的各類重點(diǎn)項(xiàng)目和城鎮(zhèn)化的用地需求。規(guī)劃實(shí)施七年，烏蘭察布市新增建設(shè)用地10575.64公頃。規(guī)劃實(shí)施期間，城鄉(xiāng)建設(shè)用地凈增13092.80公頃，城鎮(zhèn)工礦用地凈增16019.20公頃，交通用地凈增1487.42公頃，中心城區(qū)建設(shè)用地凈增4945.76公頃，其中中心城區(qū)城市用地凈增4237.5公頃。

3.1.3增強(qiáng)了按規(guī)劃用途使用土地和管理土地的意識(shí)

國(guó)土資源管理部門在日常管理中依據(jù)規(guī)劃審批土地，嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)劃用途管制制度，保證了規(guī)劃的強(qiáng)制性和嚴(yán)肅性。通過各級(jí)政府的高度重視，加上長(zhǎng)期的宣傳教育，使全社會(huì)特別是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部逐步形成了土地利用必須符合土地利用總體規(guī)劃的觀念，進(jìn)一步增強(qiáng)了按規(guī)劃用途依法使用土地的意識(shí)。

3.1.4指導(dǎo)了造林種草，促進(jìn)了生態(tài)環(huán)境的改善

規(guī)劃貫徹了“在開發(fā)中保護(hù)、在保護(hù)中開發(fā)”的基本方針，確定了切實(shí)可行的生態(tài)環(huán)境建設(shè)用地布局和范圍，有效地指導(dǎo)了造林種草，城鄉(xiāng)生產(chǎn)、生活及生存環(huán)境得到進(jìn)一步改善，規(guī)劃實(shí)施期間，全市林地面積增加233705.68公頃，促進(jìn)了生態(tài)環(huán)境的改善。

3.2現(xiàn)行規(guī)劃實(shí)施存在的主要問題

3.2.1耕地?cái)?shù)量變化旗縣間差異大，基本農(nóng)田布局不盡合理

烏蘭察布市耕地從數(shù)量上來(lái)看，規(guī)劃實(shí)施期間總體上呈現(xiàn)增加的趨勢(shì)，規(guī)劃確定的耕地保有量和基本農(nóng)田目標(biāo)完全可以保證。但從全市11個(gè)旗縣區(qū)來(lái)看，各旗縣耕地面積變化差異較大。由于受水資源條件的約束，烏蘭察布市大部分旱作耕地開發(fā)利用難度大。然而政府為建設(shè)陰山北麓優(yōu)質(zhì)雜糧馬鈴薯基地、察右中旗胡蘿卜基地、察右前旗甜菜基地和商都西芹基地，大力發(fā)展該地區(qū)設(shè)施農(nóng)業(yè)，擴(kuò)大微灌、滴灌面積，造成有基地項(xiàng)目計(jì)劃的旗縣耕地增加明顯，無(wú)計(jì)劃地區(qū)則耕地增加很少，甚至減少，比如集寧區(qū)，在經(jīng)濟(jì)建設(shè)過程中只能依靠“異地補(bǔ)耕”來(lái)實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡。

2012年，烏蘭察布市基本農(nóng)田面積比規(guī)劃目標(biāo)多8185.80公頃，實(shí)現(xiàn)了基本農(nóng)田保護(hù)目標(biāo)。但由于自然災(zāi)害等原因造成的耕地和基本農(nóng)田災(zāi)毀；同時(shí)，規(guī)劃期間不可避免的會(huì)出現(xiàn)一些交通、水利等重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目選址繞不開基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，因此，需要對(duì)局部地區(qū)的基本農(nóng)田布局進(jìn)行調(diào)整，同時(shí)需要將規(guī)劃實(shí)施期間通過土地整治、高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)等工程增加的優(yōu)質(zhì)耕地盡快劃入基本農(nóng)田保護(hù)范圍。

3.2.2建設(shè)用地空間布局和內(nèi)部各項(xiàng)指標(biāo)與實(shí)際需求不匹配

規(guī)劃期內(nèi)，烏蘭察布市城鎮(zhèn)化速度加快，能源、交通建設(shè)迅速發(fā)展，許多項(xiàng)目的不確定性，總會(huì)造成規(guī)劃建設(shè)用地與實(shí)際落地位置有所偏差，致使規(guī)劃建設(shè)用地空間布局不能很好地適應(yīng)建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)施。

根據(jù)規(guī)劃實(shí)施評(píng)估結(jié)果，烏蘭察布市建設(shè)用地內(nèi)各項(xiàng)指標(biāo)的結(jié)構(gòu)分配不合理。目前，烏蘭察布市建設(shè)用地總規(guī)模有56071.6公頃剩余空間。主要為其他建設(shè)用地、交通水利用地，然而城鄉(xiāng)建設(shè)用地在規(guī)劃實(shí)施期間已經(jīng)超出規(guī)模的22%，剩余的其他建設(shè)用地、交通水利用地指標(biāo)無(wú)法調(diào)整到城鄉(xiāng)建設(shè)用地或城鎮(zhèn)工礦用地中使用，從而造成有計(jì)劃而無(wú)規(guī)模用地的尷尬局面。

3.2.3規(guī)劃新增建設(shè)占用耕地地區(qū)間不平衡，建設(shè)項(xiàng)目落地困難

從全市的角度來(lái)看，烏蘭察布市新增建設(shè)用地占用耕地指標(biāo)尚有剩余，然而，由于自然資源條件制約和規(guī)劃期內(nèi)烏蘭察布市打造區(qū)域性中心城市的規(guī)劃影響，集寧區(qū)、察右前旗目前已經(jīng)沒有建設(shè)占用耕地指標(biāo)可用。因此，在擴(kuò)大城市規(guī)模建設(shè)過程中，為了避讓耕地，各類城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、工業(yè)園區(qū)建設(shè)項(xiàng)目無(wú)法科學(xué)的安排到規(guī)劃圖上，導(dǎo)致建設(shè)項(xiàng)目不符合規(guī)劃，難以落地。

3.2.4建設(shè)用地集約利用程度有待進(jìn)一步提高

規(guī)劃實(shí)施以來(lái)，烏蘭察布市建設(shè)用地集約程度有所提高，但仍存在許多問題，諸如城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)和布局不盡合理，集約利用水平低。農(nóng)村居民點(diǎn)用地內(nèi)涵復(fù)雜，居住、生產(chǎn)、畜牧養(yǎng)殖等用地類型混合其中，數(shù)量大，布局分散，居住環(huán)境差，人均用地超標(biāo)；城鎮(zhèn)用地內(nèi)部結(jié)構(gòu)和布局不盡合理，土地利用效率低；獨(dú)立工礦用地中，有一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)規(guī)模偏小，布局松散，容積率低，土地產(chǎn)出效益較差。應(yīng)該進(jìn)一步對(duì)全市的建設(shè)用地進(jìn)行潛力挖潛。

4.對(duì)策與建議

4.1建立常態(tài)化土地利用總體規(guī)劃評(píng)估修改機(jī)制

為解決規(guī)劃實(shí)施過程中旗縣區(qū)間耕地保護(hù)任務(wù)不平衡，規(guī)劃基本農(nóng)田布局區(qū)域間不盡合理，規(guī)劃城鄉(xiāng)建設(shè)用地和城鎮(zhèn)工礦明顯不足，規(guī)劃新增建設(shè)占用耕地區(qū)域間不平衡，建設(shè)用地內(nèi)部規(guī)劃指標(biāo)結(jié)構(gòu)不合理等問題應(yīng)建立一年一評(píng)估，兩年一修改的常態(tài)化規(guī)劃評(píng)估修改制度。同時(shí)完善規(guī)劃實(shí)施辦法，在建設(shè)用地總規(guī)模不突破的前提下，適時(shí)出臺(tái)相應(yīng)規(guī)劃指標(biāo)使用政策，允許交通用地、水利用地、其他建設(shè)用地指標(biāo)與城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)之間的調(diào)整平衡，彈性引導(dǎo)和剛性控制相結(jié)合，提高《規(guī)劃》對(duì)烏蘭察布市社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的用地保障能力。

4.2強(qiáng)化耕地質(zhì)量建設(shè)，推進(jìn)耕地特別是基本農(nóng)田布局調(diào)整

2012年，烏蘭察布市耕地面積912171.02公頃，其中水澆地僅為115294.19公頃，占耕地總面積的12.64%，旱地面積795233.96公頃，占耕地總面積的87.36%。全市耕地質(zhì)量較低，基本上為低等地。因此，需要加大整治力度，提高耕地質(zhì)量和產(chǎn)能。

2006年～2012年，全市各旗縣區(qū)所建立的耕地儲(chǔ)備庫(kù)差異較大，規(guī)劃實(shí)施期間涼城縣、興和縣、察右中旗、察右前旗、化德縣進(jìn)行了儲(chǔ)備庫(kù)建設(shè)。因此，要結(jié)合現(xiàn)狀耕地?cái)?shù)量和分布情況，以及規(guī)劃實(shí)施期間的土地整治情況，建立“優(yōu)近劣退”機(jī)制，實(shí)施“異地補(bǔ)耕”，通過規(guī)劃修改合理確定各地區(qū)規(guī)劃耕地保有量和基本農(nóng)田保護(hù)面積和布局。

4.3出臺(tái)建設(shè)用地內(nèi)部指標(biāo)靈活運(yùn)用政策

根據(jù)《規(guī)劃》確定各項(xiàng)建設(shè)用地指標(biāo)靈活運(yùn)用政策，全市尚有大量的其他建設(shè)用地、交通運(yùn)輸和水利用地指標(biāo)，但根據(jù)全市實(shí)際情況和《規(guī)劃》實(shí)施以幾年來(lái)各項(xiàng)建設(shè)用地使用情況，其他建設(shè)用地、交通運(yùn)輸和水利用地指標(biāo)使用量較少，尤其是其他建設(shè)用地指標(biāo)剩余高達(dá)50919.29公頃，但城鄉(xiāng)建設(shè)用地已經(jīng)嚴(yán)重缺乏，甚至突破。因此，建議在總建設(shè)用地指標(biāo)不突破的前提下，適時(shí)出臺(tái)相關(guān)政策，鼓勵(lì)其他建設(shè)用地、交通運(yùn)輸和水利用地指標(biāo)用于城鄉(xiāng)建設(shè)用地，支持城鎮(zhèn)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)。

4.4增加城鄉(xiāng)建設(shè)用地、新增建設(shè)用地和新增建設(shè)占耕指標(biāo)

通過對(duì)本輪規(guī)劃各指標(biāo)的評(píng)估分析，烏蘭察布市目前尚有56071.6公頃的建設(shè)用地指標(biāo)可用，這些指標(biāo)中只有其他建設(shè)用地、交通水利用地，城鄉(xiāng)建設(shè)用地不僅無(wú)指標(biāo)剩余空間，規(guī)劃實(shí)施七年超出目標(biāo)7750.80公頃。隨著規(guī)劃的深入實(shí)施，“三個(gè)基地”、“三個(gè)中心”、“五個(gè)區(qū)”的戰(zhàn)略逐步落實(shí)，城鄉(xiāng)建設(shè)用地需求量將大規(guī)模增加，同時(shí)新增建設(shè)用地量、新增建設(shè)占耕量會(huì)隨同適當(dāng)增加。因此，在沒有出臺(tái)建設(shè)用地內(nèi)部指標(biāo)靈活運(yùn)用政策之前，增加城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模、新增建設(shè)用地規(guī)模、新增建設(shè)占耕規(guī)模是解決未來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地需要的主要措施。如果近期出臺(tái)建設(shè)用地內(nèi)部指標(biāo)靈活運(yùn)用政策，將其他建設(shè)用地指標(biāo)分出45000公頃用于城鄉(xiāng)建設(shè)用地，一方面可以彌補(bǔ)城鄉(xiāng)建設(shè)用地歷史欠賬，另一方面還可以補(bǔ)充未來(lái)城鄉(xiāng)建設(shè)用地的需求。同時(shí)，在其他建設(shè)用地指標(biāo)可以靈活動(dòng)用時(shí)，盡管在努力提高建設(shè)用地集約利用程度情況下，僅剩的4217.94公頃新增建設(shè)用地指標(biāo)和3853公頃新增建設(shè)占耕指標(biāo)也滿足不了45000公頃指標(biāo)的使用，到時(shí)，新增建設(shè)用地指標(biāo)、新增建設(shè)占耕指標(biāo)又將成為重點(diǎn)項(xiàng)目落地的限制因素。

所以不管通過直接增加還是采用政策調(diào)整增加城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)，都將需要同時(shí)匹配增加一定規(guī)模的新增建設(shè)用地指標(biāo)、新增建設(shè)占耕指標(biāo)，來(lái)保障烏蘭察布市社會(huì)經(jīng)濟(jì)的又快又好發(fā)展。

4.5提高土地集約節(jié)約水平

首先通過堅(jiān)持規(guī)劃引導(dǎo)，提高土地的集約節(jié)約水平。規(guī)劃關(guān)系到當(dāng)?shù)氐拇缶掷婧烷L(zhǎng)遠(yuǎn)利益。在規(guī)劃實(shí)施過程中，不論是工業(yè)企業(yè)發(fā)展用地，還是招商引資項(xiàng)目用地，盡量引導(dǎo)項(xiàng)目向園區(qū)、向規(guī)劃區(qū)集中，適度提高園區(qū)準(zhǔn)入門檻，同時(shí)注重項(xiàng)目的時(shí)序安排，敢于和善于核減與區(qū)域發(fā)展功能不相符的用地項(xiàng)目，盡量克服土地利用的粗放現(xiàn)象。

其次，通過發(fā)揮土地市場(chǎng)引導(dǎo)作用，挖掘土地潛力。不斷規(guī)范土地市場(chǎng)，工業(yè)和經(jīng)營(yíng)性用地百分之百實(shí)行招拍掛出讓，資源配置真正科學(xué)化、市場(chǎng)化。采取清理閑置土地，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤等措施，積極盤活土地資源。

4.6探索建立未利用地開發(fā)利用試驗(yàn)區(qū)

隨著西部大開發(fā)的深入實(shí)施，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程加快，烏蘭察布市日益面臨土地需求急速上升，而資源供給有限的兩難局面。為拓展用地新空間，廣袤的未利用地已成為投資開發(fā)熱點(diǎn)。嘗試探索建立未利用地開發(fā)利用試驗(yàn)區(qū)，將一定面積的區(qū)位條件好、適宜開發(fā)建設(shè)的未利用土地進(jìn)行綜合開發(fā)利用，通過修改規(guī)劃將適合開發(fā)為建設(shè)用地的未利用地規(guī)劃為有條件建設(shè)區(qū)，極探索不占或少占耕地，拓展建設(shè)用地空間的用地新路徑。在管理上，支持試驗(yàn)區(qū)在產(chǎn)權(quán)等抵押融資方面先行先試，在審批、資金、項(xiàng)目等方面給予支持。

［1］邢曉芹，烏海市新一輪土地利用總體規(guī)劃用地平衡分析［M］.內(nèi)蒙古師范大學(xué)碩士論文.2011，4.

［2］娜仁圖雅.邱淑，巴彥淖爾市土地利用總體規(guī)劃實(shí)施中期評(píng)估研究［M］.內(nèi)蒙古科技與經(jīng)濟(jì).2014.12.

［3］史利霞.集寧區(qū)土地利用總體規(guī)劃實(shí)施管理中存在的問題及解決措施［M］.西部資源.2013，10.

步卓卿（1985年～），男，蒙古族，助理工程師。畢業(yè)于北京林業(yè)大學(xué)，目前從事土地價(jià)格規(guī)劃相關(guān)工作。