劉俊紅

摘要：延安時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨在根據(jù)地與解放區(qū)進(jìn)行土地革命和社會(huì)改革時(shí)，因時(shí)因地制宜，圍繞社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)優(yōu)撫、社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)福利四個(gè)方面實(shí)施了大量的社會(huì)保障項(xiàng)目與措施，建立起了內(nèi)嵌于社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策的社會(huì)保障體系。延安時(shí)期的社會(huì)保障工作具有一切服從抗戰(zhàn)，多主體、多途徑、低水平、廣覆蓋等特點(diǎn)。

關(guān)鍵詞：延安時(shí)期；陜甘寧邊區(qū)；社會(huì)保障

中圖分類(lèi)號(hào)：D6321文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1002-7408（2016）09-0113-04

延安時(shí)期，陜甘寧邊區(qū)由于自然條件惡劣，自然災(zāi)害頻發(fā)，加上嚴(yán)酷的戰(zhàn)爭(zhēng)環(huán)境，社會(huì)保障工作成為維護(hù)邊區(qū)穩(wěn)定與發(fā)展的重要工作。邊區(qū)人民政府立足土地改革和抗戰(zhàn)發(fā)展需要，深挖根據(jù)地社會(huì)保障的潛力，圍繞社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)優(yōu)撫、社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)福利四個(gè)方面建立起獨(dú)具特色的社會(huì)保障體系。

一、延安時(shí)期社會(huì)保障政策的演進(jìn)

早在中央蘇區(qū)時(shí)，工農(nóng)紅軍的社會(huì)保障工作就已經(jīng)開(kāi)展。中央紅軍長(zhǎng)征到達(dá)陜北后，原在中央蘇區(qū)實(shí)施社會(huì)保障的政策和經(jīng)驗(yàn)也隨之帶到陜北。在此后13年間，社會(huì)保障政策經(jīng)歷了四個(gè)時(shí)期。

1初創(chuàng)時(shí)期（1935年10月至1937年7月）。1935年10月中央紅軍到達(dá)陜北，11月在陜甘晉蘇區(qū)設(shè)立了蘇維埃中央政府駐西北辦事處，下設(shè)七部一局（糧食、財(cái)政、土地、國(guó)民經(jīng)濟(jì)、教育、司法內(nèi)務(wù)、勞動(dòng)部和工農(nóng)檢查局），社會(huì)保障主要由內(nèi)務(wù)部和勞動(dòng)部負(fù)責(zé)。

勞動(dòng)部的主要工作是恢復(fù)和發(fā)展工會(huì)組織，設(shè)立勞動(dòng)保護(hù)機(jī)構(gòu)。1935年11月，成立了以劉少奇為負(fù)責(zé)人的全國(guó)總工會(huì)西北執(zhí)行局，設(shè)有社會(huì)福利部、女工部、國(guó)家企業(yè)部等機(jī)構(gòu)，同時(shí)組建黃河水手工會(huì)委員會(huì)。這些組織和機(jī)構(gòu)的建立，是邊區(qū)社會(huì)保障事業(yè)的起步。內(nèi)務(wù)部工作著重在優(yōu)待紅軍及紅軍家屬。1935年11月24日公布的《蘇維埃政府中各級(jí)內(nèi)務(wù)部組織綱要》規(guī)定：“中央內(nèi)務(wù)部隸屬于中央政府西北辦事處。省、縣、市內(nèi)務(wù)部及區(qū)的內(nèi)務(wù)科，鄉(xiāng)的內(nèi)務(wù)優(yōu)紅委員會(huì)均隸屬于同級(jí)政府執(zhí)委會(huì)?！卑凑赵摻M織綱要規(guī)定進(jìn)行了建制，中央及省縣市的內(nèi)務(wù)部暫設(shè)優(yōu)紅科和內(nèi)務(wù)科等科室。

實(shí)際上，由于戰(zhàn)爭(zhēng)環(huán)境惡劣，當(dāng)時(shí)的科室并未健全，機(jī)構(gòu)均比較簡(jiǎn)單。這一時(shí)期的社會(huì)保障的機(jī)構(gòu)和工作基本處于起步階段。

2發(fā)展時(shí)期（1937年7月至1940年10月）。全國(guó)抗戰(zhàn)爆發(fā)后，國(guó)共攜手抗日，根據(jù)地相對(duì)穩(wěn)定，邊區(qū)政府對(duì)社會(huì)保障工作非常重視，通過(guò)立法尤其是憲法性文件規(guī)定了保障人民基本生活的有關(guān)問(wèn)題。1937年8月，洛川會(huì)議通過(guò)的《抗日救國(guó)十大綱領(lǐng)》，對(duì)保障各階層人民基本生活作了規(guī)定。主要內(nèi)容包括：要改良工人、農(nóng)民、職員、教員及抗日軍人的生活；優(yōu)待抗日軍人家屬；廢除苛捐雜稅；減租減息；救濟(jì)失業(yè)；調(diào)節(jié)糧食；賑濟(jì)災(zāi)荒。在這一綱領(lǐng)指導(dǎo)下，陜甘寧邊區(qū)開(kāi)展大規(guī)模優(yōu)待抗日軍人家屬，救濟(jì)、安置難民和失業(yè)工人等工作。1939年2月，陜甘寧邊區(qū)第一屆參議會(huì)通過(guò)了《陜甘寧邊區(qū)抗戰(zhàn)時(shí)期施政綱領(lǐng)》，其中民生主義部分11條內(nèi)容中就有5條說(shuō)明社會(huì)保障問(wèn)題，即“確定八小時(shí)工作制度，改善勞動(dòng)待遇，保護(hù)工人利益；優(yōu)待抗日軍人與工作人員之家屬；廢止高利貸，政府舉辦低利借貸，獎(jiǎng)勵(lì)合作社之發(fā)展；保育兒童，禁止對(duì)于兒童的虐待；撫恤老弱孤寡，救濟(jì)難民災(zāi)民。

邊區(qū)政府根據(jù)綱領(lǐng)文件，頒布了一系列的法律法規(guī)。如針對(duì)優(yōu)撫工作，1937年12月頒布了《抗日軍人優(yōu)待條例》；1940年出臺(tái)《陜甘寧邊區(qū)撫恤暫行辦法》，詳細(xì)規(guī)定抗日將士犧牲后的撫恤事宜及將士傷殘等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)、撫恤標(biāo)準(zhǔn)；1940年邊區(qū)發(fā)布了《陜甘寧邊區(qū)政府優(yōu)待外來(lái)難民和貧民之決定》，規(guī)定了對(duì)外來(lái)難民、貧民的優(yōu)待辦法；1940年3月30日，邊區(qū)政府與黨委聯(lián)合做出《關(guān)于賑濟(jì)工作的決定》，解決賑濟(jì)工作中的具體問(wèn)題。這一系列具體的法律法規(guī)，對(duì)各方面的社會(huì)保障作了具體明確的規(guī)定。邊區(qū)政府進(jìn)一步調(diào)整有關(guān)組織機(jī)構(gòu)。1937年10月，西北辦事處司法內(nèi)務(wù)部改組成民政廳， 1939年4月公布的《陜甘寧邊區(qū)政府組織條例》中，規(guī)定了民政廳所掌管的社會(huì)保障有關(guān)事務(wù)，其職權(quán)包括擁軍優(yōu)抗、安置撫恤及掌理民事調(diào)節(jié)、賑災(zāi)備荒、社會(huì)救濟(jì)、兒童保育、疾病防疫等社會(huì)保證事項(xiàng)。社會(huì)保障工作成為民政事業(yè)的重要組成部分。

這一階段的社會(huì)保障工作取得很大進(jìn)步，但仍存在一些不足，主要有兩點(diǎn)：一是比較籠統(tǒng)，不詳細(xì)。如《陜甘寧特區(qū)抗日軍人優(yōu)待條例》對(duì)抗屬的優(yōu)待標(biāo)準(zhǔn)，沒(méi)有具體的說(shuō)明。二是不統(tǒng)一，同一內(nèi)容的規(guī)定往往散見(jiàn)于多項(xiàng)條例、辦法中。如陜甘寧邊區(qū)關(guān)于優(yōu)待抗屬的方面，先后于1938年2月和1939年2月兩次發(fā)布《優(yōu)待抗日軍人家屬訓(xùn)令》，1938年又頒布《義務(wù)耕田隊(duì)組織條例》，這就為軍事社會(huì)保障工作增加了如何選擇適應(yīng)條例的難度，出現(xiàn)了一些“由于對(duì)抗日軍人家屬的困難，沒(méi)有切實(shí)實(shí)行政府新頒布的優(yōu)待辦法，給以最低限度的解決，使前線(xiàn)戰(zhàn)士不能夠拋開(kāi)家庭的顧慮而安心作戰(zhàn)”的情況。[1]

3鞏固并逐步完善時(shí)期（1940年11月至1946年6月）。自1940年起，國(guó)際國(guó)內(nèi)形勢(shì)發(fā)生重要大變化，國(guó)共摩擦加劇，為應(yīng)對(duì)日軍和國(guó)民黨的雙重軍事包圍和經(jīng)濟(jì)封鎖，中共中央發(fā)起大生產(chǎn)運(yùn)動(dòng)的同時(shí)，更加重視社會(huì)保障工作，從立法到具體措施的實(shí)行都進(jìn)行了改進(jìn)和完善。

1941年5月1日，邊區(qū)政府公布了著名的《陜甘寧邊區(qū)施政綱領(lǐng)》，規(guī)定了邊區(qū)各項(xiàng)工作的基本原則，它是陜甘寧邊區(qū)史上重要的憲法性文件之一。其中將“增進(jìn)人民的福利”作為社會(huì)保障的基本內(nèi)容，重申救濟(jì)外來(lái)災(zāi)民難民，保護(hù)留亡學(xué)生和失學(xué)青年，并對(duì)軍隊(duì)、公務(wù)人員、工人、農(nóng)民、商人、婦女、學(xué)生、兒童、友軍家屬及難民等各階層的社會(huì)優(yōu)撫作了具體規(guī)定。1946年4月，邊區(qū)第三屆參議會(huì)通過(guò)了《陜甘寧邊區(qū)憲法原則》，將“經(jīng)營(yíng)上免于偏枯與貧困”“免于愚昧及不健康”作為人民兩條基本權(quán)利。上述綱領(lǐng)和原則的制定頒布，為這一階段有關(guān)社會(huì)保障政策的出臺(tái)和實(shí)施，確立了指導(dǎo)性法律依據(jù)。

為渡過(guò)難關(guān)，有效保證各項(xiàng)政策的順利實(shí)施，邊區(qū)政府對(duì)保障機(jī)構(gòu)進(jìn)行精簡(jiǎn)和調(diào)整。1940年，民政廳第二科主管的工作又增加養(yǎng)老院、抗敵互濟(jì)委員會(huì)、撫恤委員會(huì)。1941年底民政廳精簡(jiǎn)為四個(gè)科。1943年初，民政廳精簡(jiǎn)為兩個(gè)科，各分區(qū)專(zhuān)員公署、鄉(xiāng)市政府所設(shè)民政科被裁撤。另設(shè)邊區(qū)撫恤委員會(huì)兼殘廢招待所。1945年民政廳內(nèi)設(shè)三個(gè)科，附設(shè)撫恤委員會(huì)、選舉委員會(huì)。

這一時(shí)期邊區(qū)政府不僅對(duì)各項(xiàng)條例進(jìn)行修改完善，而且又制定了多項(xiàng)新條例，增強(qiáng)了制度的系統(tǒng)性、可操作性。與前兩階段相比，這些條例不僅系統(tǒng)性強(qiáng)，內(nèi)容完善，而且具有較好的可操作性。

4不穩(wěn)定時(shí)期（1946年6月至1948年3月）。正當(dāng)邊區(qū)社會(huì)保障事業(yè)進(jìn)一步發(fā)展之際，1946年6月蔣介石發(fā)動(dòng)全面內(nèi)戰(zhàn)，胡宗南等部包圍進(jìn)攻陜甘寧邊區(qū)。從此，邊區(qū)的社會(huì)保障政策進(jìn)入一個(gè)新的、不穩(wěn)定的階段。

二、延安時(shí)期社會(huì)保障工作的主要內(nèi)容

延安時(shí)期的社會(huì)保障工作主要圍繞社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)優(yōu)撫、社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)福利這四個(gè)方面開(kāi)展。

1社會(huì)救濟(jì)。陜甘寧邊區(qū)由于自然條件惡劣，加上嚴(yán)酷的戰(zhàn)爭(zhēng)環(huán)境，社會(huì)救濟(jì)工作成為關(guān)系邊區(qū)穩(wěn)定與發(fā)展的重要內(nèi)容。邊區(qū)政府把“災(zāi)荒救濟(jì)”作為各級(jí)政權(quán)施政綱領(lǐng)中的一項(xiàng)重要內(nèi)容，制定救濟(jì)的政策，采取各種措施。

首先，政府直接賑濟(jì)。撥糧撥款，發(fā)放急賑。這是在遇到突發(fā)災(zāi)害、災(zāi)情嚴(yán)重的情況下，經(jīng)常采用的主要方法之一，具體數(shù)目見(jiàn)表1。除此之外，邊區(qū)政府還對(duì)災(zāi)民實(shí)行無(wú)利借貸，更多時(shí)候采取的還是以工代賑。以工代賑是一種最積極的賑濟(jì)辦法，其具體項(xiàng)目有開(kāi)辦工廠(chǎng)、修筑道路、興修水利和開(kāi)墾荒地等，興辦難民工廠(chǎng)。

其次，政府積極組織發(fā)動(dòng)群眾互助互濟(jì)。1940年后互助互濟(jì)成為救濟(jì)災(zāi)荒的主要力量。方法有：鼓勵(lì)變工隊(duì)、扎工隊(duì)等群眾互助組織在災(zāi)荒中種旱田、修水利、開(kāi)荒地以及進(jìn)行搶種、補(bǔ)種等工作，通過(guò)增加生產(chǎn)解決災(zāi)荒；組織借糧借貸，動(dòng)員存糧富戶(hù)，在災(zāi)情緊急嚴(yán)重時(shí)，把所存的剩余糧食，由政府出面作保借予災(zāi)民，允許適當(dāng)收取利息，此法有周濟(jì)與調(diào)劑的作用；災(zāi)情嚴(yán)重時(shí)還采用募捐的方式救濟(jì)災(zāi)民。值得一提的是新正三區(qū)模范黨員張清益在本村雷莊首創(chuàng)建立義倉(cāng)以救濟(jì)貧民。其方法是通過(guò)村民開(kāi)荒種義田，收獲歸義倉(cāng)，或者在夏收之后自愿募捐收集公糧，由專(zhuān)門(mén)組織保管，在災(zāi)年或每年青黃不接之際借出，秋收后還本付息，歉收之年利息緩交。后來(lái)邊區(qū)政府普遍推廣建立義倉(cāng)。群眾間的互相調(diào)劑在救災(zāi)中發(fā)揮了很大作用。特別是在1946年春荒救濟(jì)中，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，互濟(jì)糧數(shù)大約是政府撥的救濟(jì)糧數(shù)4倍之多，成為了災(zāi)荒救濟(jì)的絕對(duì)主導(dǎo)力量。

各邊區(qū)在救災(zāi)救濟(jì)實(shí)際工作中積極總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)造了實(shí)行政府救濟(jì)安置與群眾互幫互濟(jì)相結(jié)合，政府發(fā)放救災(zāi)救濟(jì)物款與災(zāi)民生產(chǎn)自救相結(jié)合等的方法，取得了很大的成效。

2社會(huì)優(yōu)撫。社會(huì)優(yōu)撫是指政府部門(mén)依照法律規(guī)定，對(duì)特定對(duì)象通過(guò)優(yōu)待、撫恤和安置，確保他們生活不低于當(dāng)?shù)厝罕娚钏?，并帶有褒揚(yáng)性質(zhì)的特殊社會(huì)保障制度。延安時(shí)期對(duì)優(yōu)待和撫恤革命軍人及其家屬的工作是極為重視的。各根據(jù)地繼承土地革命時(shí)期擁軍優(yōu)屬的優(yōu)良傳統(tǒng)，制定了許多優(yōu)撫的政策與法規(guī)，其主要內(nèi)容包括以下幾個(gè)方面。

首先，撫恤殘廢犧牲老病的工作。對(duì)于抗日軍人在戰(zhàn)斗中犧牲或在服務(wù)中病故、致殘廢者，享受邊區(qū)政府撫恤。1938年5月，邊區(qū)政府重新頒布了《關(guān)于殘廢犧牲老病等撫恤的規(guī)定》，1940年的《陜甘寧邊區(qū)撫恤暫行辦法》作了更為詳細(xì)的規(guī)定，明確規(guī)定殘廢撫恤等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)。犧牲將士由其主管部門(mén)首長(zhǎng)填具詳細(xì)證明表，對(duì)其家屬一次發(fā)給撫恤金大洋20元，其家屬依照優(yōu)待規(guī)定繼續(xù)辦理。對(duì)于致殘廢者，規(guī)定不同殘廢標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)給殘廢證書(shū)和撫恤金，其中一等殘廢每年發(fā)撫恤費(fèi)大洋30元，二等殘廢每年20元，三等殘廢每年12元，四等殘廢（即臨時(shí)殘廢）一次性發(fā)給撫恤金大洋10元。機(jī)關(guān)工作人員的殘廢標(biāo)準(zhǔn)照此執(zhí)行，傷痛后須休養(yǎng)者，斟酌情形給休養(yǎng)費(fèi)2元至5元。服務(wù)五年以上，年滿(mǎn)45歲而退伍者，每年優(yōu)待費(fèi)5元，繼續(xù)在紅軍中工作者每年給優(yōu)待費(fèi)10元。同時(shí)，頒發(fā)《各級(jí)撫恤委員會(huì)暫行組織章程》，明確規(guī)定各級(jí)撫恤委員會(huì)的組織機(jī)構(gòu)、職權(quán)和編制等。

1942年邊區(qū)政府又根據(jù)物價(jià)上漲幅度，對(duì)殘疾金發(fā)放額度進(jìn)行了調(diào)整，犧牲金增至每年每人200元，一等殘廢金增至每年每人100元。1944年9月，為避免邊幣貶值影響，又對(duì)撫恤金發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)作了調(diào)整。1947年，邊區(qū)遇到嚴(yán)重災(zāi)荒，財(cái)政困難，邊區(qū)政府決定將貧苦烈屬的撫恤金改為發(fā)放小米，一等傷殘可以發(fā)放5斗小米。

其次，優(yōu)待抗日軍人和抗屬。延安時(shí)期，各邊區(qū)政府為鼓勵(lì)官兵英勇殺敵，保家衛(wèi)國(guó)，對(duì)軍隊(duì)官兵及其家屬提供了各種優(yōu)待，并制定了一系列條例、制度。優(yōu)待抗日軍人方面主要有：軍人享受公家商店百分之一減價(jià)的優(yōu)待；當(dāng)必需品缺乏時(shí)有優(yōu)先購(gòu)買(mǎi)權(quán)；乘坐輪船、火車(chē)、汽車(chē)的費(fèi)用由公家發(fā)給；因病需休養(yǎng)時(shí)，費(fèi)用由公家供給。同時(shí)，政府還通過(guò)宣傳抗日官兵保家衛(wèi)國(guó)的英雄事跡，來(lái)提高抗日軍人的社會(huì)地位。此外，保護(hù)抗日軍人婚姻；建紀(jì)念碑、革命公墓紀(jì)念烈士。

優(yōu)待抗屬和遺族方面主要包括：一是改善抗屬生活，提高抗屬社會(huì)地位。陜甘寧邊區(qū)按照先貧后富、先抗屬后工屬、公平合理的原則，從物質(zhì)上的保障和精神上的安慰?jī)煞矫娼o予優(yōu)待。公有土地房屋、場(chǎng)所器具物品售賣(mài)時(shí)抗屬有優(yōu)先權(quán)；公營(yíng)事業(yè)、公共機(jī)關(guān)雇傭招收員工時(shí)，抗屬優(yōu)先參加；公營(yíng)商店及合作社之貨物，抗屬持優(yōu)待證享受折價(jià)優(yōu)惠等。開(kāi)群眾大會(huì)、看戲請(qǐng)抗屬坐前排；重要節(jié)假日舉行訪(fǎng)問(wèn)抗屬活動(dòng)，注意提高抗屬社會(huì)地位。二是組織代耕隊(duì)，幫助或代替抗日軍人家屬種地。代耕隊(duì)的組織以鄉(xiāng)為單位，鄉(xiāng)設(shè)總隊(duì)、行政村設(shè)分隊(duì)、村設(shè)小組。農(nóng)村的壯年男子均參加代耕隊(duì)組織。代耕的實(shí)施， 確?？箤偕钏讲坏陀诋?dāng)?shù)匾话闳嗣竦纳钏健＿@對(duì)改善抗工屬及退伍軍人的生活，穩(wěn)定軍心，激勵(lì)士氣乃至抗戰(zhàn)的勝利起到了重要作用。

3社會(huì)保險(xiǎn)。陜甘寧邊區(qū)的社會(huì)保險(xiǎn)保障對(duì)象主要是邊區(qū)的工人，涉及工傷、失業(yè)、醫(yī)療、生育等內(nèi)容。

保證工人充分就業(yè)。這是保障工人最低生活水平的基本途徑。邊區(qū)在強(qiáng)調(diào)保障工人生活、反對(duì)資方過(guò)分剝削的同時(shí)，允許資方盈利，要求工人遵守勞資契約和勞動(dòng)紀(jì)律，通過(guò)嚴(yán)格解雇工人條件和興辦工業(yè)生產(chǎn)合作社、安置失業(yè)工人等實(shí)現(xiàn)工人就業(yè)保障。

工傷、醫(yī)療保險(xiǎn)方面。 1940年邊區(qū)政府對(duì)于工廠(chǎng)集體合同工人工傷醫(yī)療問(wèn)題做出較為具體的規(guī)定：工人或?qū)W徒因病醫(yī)治或住院者，醫(yī)藥費(fèi)概由廠(chǎng)方負(fù)責(zé)，工資視病假長(zhǎng)短按比例發(fā)給或停發(fā)，職工病愈時(shí)必須保存其工作地位；如其因病死亡，其家屬無(wú)力埋葬者，應(yīng)由廠(chǎng)方負(fù)責(zé)埋葬之，并據(jù)遺屬情況酌量給予撫恤金；工人或?qū)W徒因公受重傷而不能工作，廠(chǎng)方除負(fù)責(zé)醫(yī)藥外，應(yīng)發(fā)給其原有工資至病愈時(shí)為止，并由廠(chǎng)方酌給一定之保養(yǎng)費(fèi)；工人因公受傷而致殘廢失去其一部分工作能力者，應(yīng)分配其適當(dāng)之輕便工作，保持其原有工資；失去全部工作能力者，除發(fā)給其半年之平均工資外，可享受撫恤；工人因公死亡者，廠(chǎng)方除負(fù)責(zé)埋葬外，要給予撫恤金。[2]

關(guān)于女工和生育保險(xiǎn)。邊區(qū)政府規(guī)定，婦女勞動(dòng)者在生育子女期間應(yīng)獲得必要的休養(yǎng)和物質(zhì)幫助，平時(shí)工作中應(yīng)適當(dāng)照顧。1940年底至1941年初，邊區(qū)政府規(guī)定：凡邊區(qū)工作人員中之孕婦，在產(chǎn)前一個(gè)月發(fā)產(chǎn)費(fèi)35元，小產(chǎn)者發(fā)休養(yǎng)費(fèi)15元；產(chǎn)婦可在產(chǎn)前休息一個(gè)月，產(chǎn)后休息一個(gè)半月，孕婦小產(chǎn)后休息一個(gè)月，身體有病者經(jīng)醫(yī)生批準(zhǔn)酌量增加。休息期間發(fā)給產(chǎn)婦休養(yǎng)費(fèi)10元；各級(jí)黨政軍的衛(wèi)生治療機(jī)關(guān)，均免費(fèi)給孕母、產(chǎn)婦治??；女公務(wù)人員在經(jīng)期中，給生理假3天、衛(wèi)生費(fèi)5角；各機(jī)關(guān)、團(tuán)體、學(xué)校不得推卻懷孕或攜有嬰兒的女工作人員，并得免除其參加重體力生產(chǎn)，對(duì)其工作效率也不能要求過(guò)高，其工作時(shí)間每日只能有4至6小時(shí)，且不妨礙其喂乳時(shí)間（每天上下午各2次，每次15分鐘，計(jì)入工作時(shí)間）。[3]1942年、1943年又根據(jù)實(shí)際情況對(duì)規(guī)定作了調(diào)整。1942年4月頒布的《陜甘寧邊區(qū)民政廳規(guī)定兒童婦女待遇辦法》規(guī)定，孕婦生產(chǎn)時(shí)發(fā)給生產(chǎn)費(fèi)50元，小產(chǎn)35元，生產(chǎn)前后休養(yǎng)兩個(gè)月，休養(yǎng)期發(fā)休養(yǎng)費(fèi)20元， 本單位并酌發(fā)大米、白面等營(yíng)養(yǎng)品；根據(jù)實(shí)際需要，將孕婦每日工作時(shí)間延長(zhǎng)至8小時(shí)，產(chǎn)婦分娩前后的休息時(shí)間縮短為2個(gè)月，女工給嬰兒喂乳的時(shí)間改為每3小時(shí)1次，每次不得超過(guò)半小時(shí)。1943年，又增加了產(chǎn)婦休養(yǎng)期的2個(gè)月內(nèi)，按小灶標(biāo)準(zhǔn)供給。這些規(guī)定，有效保障了婦幼階層的權(quán)益。

4社會(huì)福利。陜甘寧邊區(qū)的社會(huì)福利，主要包括兒童保育、興辦福利設(shè)施等。

1941年1月，陜甘寧邊區(qū)政府做出了“關(guān)于保育兒童的決定”，對(duì)邊區(qū)的兒童保育事項(xiàng)作了具體的規(guī)定：凡滿(mǎn)周歲兒童經(jīng)檢查認(rèn)為健康強(qiáng)壯者，發(fā)給獎(jiǎng)勵(lì)金2元；各黨政軍的衛(wèi)生醫(yī)療機(jī)關(guān)，均應(yīng)免費(fèi)給兒童治病；對(duì)社會(huì)上貧窮無(wú)依靠之孤兒，得送附近托兒所撫養(yǎng)；對(duì)脫產(chǎn)工作人員子女，邊區(qū)實(shí)行公家供給、撫養(yǎng)、教育制度，以解除他們的家庭顧慮；各機(jī)關(guān)、團(tuán)體、學(xué)校，有嬰兒五人以上者應(yīng)設(shè)立托兒所，五人以下者可聯(lián)合數(shù)單位共設(shè)托兒所；學(xué)齡兒童進(jìn)保育小學(xué)、中學(xué)以及其它各類(lèi)學(xué)校，1942年時(shí)收受少兒達(dá)345人。同時(shí)，邊區(qū)政府根據(jù)年齡差別發(fā)給相應(yīng)的保育費(fèi)。1942年4月，邊府民政廳制定了具體的“兒童婦女優(yōu)待辦法”，對(duì)兒童待遇規(guī)定得更詳細(xì)。[4]

陜甘寧邊區(qū)積極興辦公共福利設(shè)施，除建立托兒所、幼兒院外，還設(shè)立職業(yè)介紹所、學(xué)生療養(yǎng)院、養(yǎng)老院、工人俱樂(lè)部、圖書(shū)館等適合不同年齡、不同人士需要的公共福利設(shè)施。此外，還向邊區(qū)民眾提供防疫和醫(yī)療服務(wù)。

三、延安時(shí)期社會(huì)保障的特點(diǎn)

邊區(qū)政府從戰(zhàn)時(shí)實(shí)際出發(fā)，依據(jù)財(cái)政狀況，建立起獨(dú)具特色的社會(huì)保障體系，具有十分鮮明的“戰(zhàn)時(shí)社會(huì)保障”的特點(diǎn)。

1內(nèi)嵌于社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策的“戰(zhàn)時(shí)社會(huì)保障”。若以現(xiàn)代社會(huì)保障的基本原則和標(biāo)準(zhǔn)考察，邊區(qū)的社會(huì)保障稱(chēng)不上獨(dú)立的、完全意義上的社會(huì)保障，它只是邊區(qū)特殊政權(quán)在特定時(shí)期所采取的特別的社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策的一個(gè)組成部分。首先，它是內(nèi)嵌于經(jīng)濟(jì)政策之中的。從履行主要社會(huì)保障職能的政府機(jī)構(gòu)——民政廳來(lái)看，它實(shí)際上是一個(gè)職能繁雜的綜合性部門(mén)，掌理選舉、干部任免、土地、警察、禁煙禁毒等多項(xiàng)事務(wù)，賑災(zāi)、撫恤、保育及其他社會(huì)救助事務(wù)只是其眾多職能之一。其次，從有關(guān)社會(huì)保障的政策、法令來(lái)看，只有一部分條例可算得上是專(zhuān)門(mén)的社會(huì)保障法規(guī)，有相當(dāng)部分關(guān)于社會(huì)保障的內(nèi)容包含在有關(guān)的大政方針、部門(mén)條例、訓(xùn)令指示及會(huì)議文件之中。除此之外，還有一部分社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策也屬于社會(huì)保障，如簡(jiǎn)政節(jié)約政策、生產(chǎn)自救政策、保障人權(quán)政策等，這些政策和法令事實(shí)上是對(duì)社會(huì)保障制度的替代性安排。

2體現(xiàn)了一切服從抗戰(zhàn)的原則。一方面，在抗戰(zhàn)的特殊形勢(shì)下，社會(huì)優(yōu)撫這種特殊的社會(huì)保障制度被提升到了極為重要的位置。邊區(qū)《施政綱領(lǐng)》將“優(yōu)抗”作為重要的內(nèi)容，先后頒布的條例、規(guī)定的數(shù)目之多遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了其他方面的保障。抗戰(zhàn)時(shí)期的社會(huì)優(yōu)撫不僅僅對(duì)軍人及其家屬進(jìn)行優(yōu)待、撫恤，而且關(guān)涉抗日兵員補(bǔ)充和部隊(duì)?wèi)?zhàn)斗力提高。另一方面，抗戰(zhàn)時(shí)期的社會(huì)保障時(shí)時(shí)貫穿著中國(guó)共產(chǎn)黨的抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)精神?！妒┱V領(lǐng)》明確指出要保證一切抗日人民——“地主、農(nóng)民、資本家、知識(shí)分子、商人等”之“人權(quán)財(cái)權(quán)政權(quán)地權(quán)”及其他各項(xiàng)權(quán)利。社會(huì)救濟(jì)并不限于貧民，規(guī)定“若個(gè)別地主因交出上項(xiàng)土地而無(wú)法生活者，得由政府酌予救濟(jì)”；社會(huì)優(yōu)撫對(duì)象除了八路軍、新四軍官兵之外，尚包括一切抗日軍隊(duì)及一切不愿參加新四軍之地方武裝與反正偽軍及其家屬，對(duì)這些軍隊(duì)“只要堅(jiān)決抗戰(zhàn)并不破壞團(tuán)結(jié)者，應(yīng)一律予以最誠(chéng)懇的幫助”；“對(duì)在戰(zhàn)爭(zhēng)中被俘之?dāng)硞诬姽俦藛T，不問(wèn)情況如何，一律施以?xún)?yōu)待”；加強(qiáng)優(yōu)待抗日軍人家屬的工作，“務(wù)使一切友軍在邊區(qū)的家庭得到物質(zhì)上的保障與精神上的安慰”。在改善工人待遇的運(yùn)動(dòng)中， 既實(shí)行10小時(shí)工作制、提高工人工資等，又要考慮企業(yè)的承受能力；在強(qiáng)調(diào)保障工人生活的同時(shí)，又提倡“合理負(fù)擔(dān)”的原則。在社會(huì)福利方面，提出了“黨外人士在政權(quán)中的薪水、公糧、津貼與制度，亦容許有特殊的規(guī)定”的原則。[5]

3多主體、多途徑、低水平、廣覆蓋的社會(huì)保障。所謂多主體，指的是當(dāng)時(shí)社會(huì)保障全部由政府包下來(lái)是不現(xiàn)實(shí)的，主要靠全民的互助。如社會(huì)救濟(jì)中群眾互濟(jì)是非常重要的；社會(huì)優(yōu)撫中的代耕，群眾的作用更突出。所謂多途徑是指資金多源性。中央蘇區(qū)時(shí)，社會(huì)保障基金主要是由蘇維埃政府撥款和企業(yè)繳納的基金組成，僅有少量蘇區(qū)內(nèi)部的捐款。而陜甘寧邊區(qū)在1937年7月至1940年10月外部環(huán)境寬松的情況下，社會(huì)保障基金中除邊區(qū)政府的撥款、企業(yè)繳納的資金外，還有國(guó)民政府的救濟(jì)等專(zhuān)項(xiàng)劃撥資金，海外華僑、國(guó)統(tǒng)區(qū)進(jìn)步人士的捐助等。社會(huì)保障基金的籌集更加靈活，籌資方式呈多樣化趨勢(shì)。1940年底以后邊區(qū)社會(huì)保障的基金外源斷絕，主要靠自力更生。所謂低水平，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：其一，撫恤也好、救濟(jì)也好，絕對(duì)量都不大；其二，不是政府全包下來(lái)，而是更多地強(qiáng)調(diào)社會(huì)互助和個(gè)人生產(chǎn)自助從而保證達(dá)到普通人的生活水平。動(dòng)員社會(huì)力量提供保障，是邊區(qū)社會(huì)保障中最出色之舉，而其中又以組織代耕隊(duì)幫助抗屬耕耘收獲最為突出，然而即使代耕也是以普通生活標(biāo)準(zhǔn)為限的。所謂廣覆蓋，主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：其一，社會(huì)保障的內(nèi)容上，一般社會(huì)保障所包括的社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)優(yōu)撫、社會(huì)福利等基本內(nèi)容，邊區(qū)的社會(huì)保障都已涵括。其二，從保障范圍來(lái)看，中央蘇區(qū)主要強(qiáng)調(diào)物質(zhì)保障，而陜甘寧邊區(qū)在此基礎(chǔ)上，提出從精神上給予安慰的要求，并建立部分必要的服務(wù)設(shè)施，保障范圍進(jìn)一步擴(kuò)大。其三，在社會(huì)保障的對(duì)象上，社會(huì)保險(xiǎn)的對(duì)象主要為邊區(qū)的工人；社會(huì)救濟(jì)的對(duì)象主要是災(zāi)難民；社會(huì)優(yōu)撫的對(duì)象主要是抗日軍烈屬、殘廢退役軍人等；社會(huì)福利的主要受益者是兒童、老人和公職人員中的知識(shí)分子，基本覆蓋了各個(gè)方面的人員。

延安時(shí)期，中共中央制定頒布的一系列關(guān)于社會(huì)保障的政策、條例和法規(guī)，建立起了獨(dú)具特色的革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期社會(huì)保障體系。這些社會(huì)保障措施的貫徹實(shí)施，贏得了民心，形成和諧的軍民關(guān)系，奠定了抗日戰(zhàn)爭(zhēng)和解放戰(zhàn)爭(zhēng)勝利的基石。

參考文獻(xiàn)：

[1]鄧小平文選（第1卷）[M].人民出版社，1994∶2.

[2]中華全國(guó)總工會(huì)中國(guó)職工運(yùn)動(dòng)史研究室.中國(guó)工會(huì)歷史文獻(xiàn)（1937.7-1945.8）[G].北京：工人出版社，1958∶167-168.

[3]陜西省檔案館，陜西省社會(huì)科學(xué)院 .陜甘寧邊區(qū)政府文件選編（第3輯）[G].檔案出版社，1991∶35.

[4]兒童婦女待遇辦法[N].解放日?qǐng)?bào)，1942-04-25.

[5]華中局關(guān)于改造鄂豫邊區(qū)根據(jù)地內(nèi)政權(quán)機(jī)構(gòu)的指示[Z]//鄂豫邊區(qū)革命史資料編輯部.鄂豫邊區(qū)抗日根據(jù)地歷史資料（第三輯）.1984.

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