人大代表資格審查的立法完善及職能行使

王曉 滕修福

2015年8月29日，十二屆全國人大常委會第十六次會議通過了對選舉法的第六次修正，進一步明確了“代表資格審查委員會審查代表的選舉是否符合法律規(guī)定”的具體情形，進一步完善了代表資格審查制度，對新一輪各級人大代表換屆選舉中代表資格審查的職能行使提出了新要求。

代表資格審查制度的立法完善

代表資格審查制度，我國早在二十世紀三十年代初的中華蘇維埃全國工農兵代表大會時期，就已實行。1954年9月21日，一屆全國人大一次會議制定通過的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民委員會組織法》（簡稱“1954年地方組織法”）第十二條規(guī)定：“地方各級人民代表大會舉行會議的時候，可以設立代表資格審查委員會、議案審查委員會和其他需要設立的委員會，在主席團領導下進行工作?！睆纳鲜鲞@一條款不難看出，當時的代表資格審查委員會還只是人代會期間的一個臨時性機構，再說1954年地方組織法也沒有規(guī)定地方各級人大設立常委會這樣的常設機關。1979年7月1日，五屆全國人大二次會議重新制定通過的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（簡稱“地方組織法”）雖然規(guī)定縣級以上地方各級人大設立常委會作為常設機關，但是關于代表資格審查委員會的規(guī)定仍沿襲1954年地方組織法的規(guī)定，即代表資格審查委員會是在地方人大舉行會議時設立的在主席團領導下進行工作的臨時性機構（1979年地方組織法第十三條之規(guī)定）。由于代表資格審查委員會只是人大的臨時性機構，只在人代會期間活動，所以實踐中矛盾和缺陷凸顯。主要表現在，一是每逢換屆第一次人代會，新選出的代表資格審查委員會成員自己的代表資格還沒有確認，就來行使審查包括自己在內的新當選代表資格的職權，這種既自己審查自己的代表資格，又在自己的代表資格沒有確認前審查別人的代表資格，顯然不合法理；二是在屆中人大代表補選，沒有進行代表資格審查的機構，顯然存在立法缺陷。

1982年12月10日，五屆全國人大五次會議制定通過的《中華人民共和國全國人民代表大會組織法》（簡稱“全國人大組織法”），將全國人大的代表資格審查委員會立法設定為常委會的代表資格審查委員會（全國人大組織法第三條之規(guī)定）。然而，同時進行第一次修正的地方組織法，卻依然沒有對地方各級人大代表資格審查委員會的隸屬關系同步進行必要的立法修正。

直到1986年12月2日，六屆全國人大常委會第十八次會議對地方組織法進行第二次修正時，才將原地方組織法第十三條進行調整，增加了第四十五條規(guī)定：“縣級以上的地方各級人民代表大會常務委員會設立代表資格審查委員會?！薄按碣Y格審查委員會的主任委員、副主任委員和委員的人選，由常務委員會主任會議在常務委員會組成人員中提名，常務委員會會議通過?！被卩l(xiāng)鎮(zhèn)人大仍沒有常設機關或機構，1986年地方組織法還增加了第二十七條之規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的每屆人民代表大會第一次會議通過的代表資格審查委員會，行使職權至本屆人民代表大會任期屆滿為止?！边@一規(guī)定明確，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級代表資格審查委員會雖然仍由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大設立，但屬于常設機構，與本屆人大任期一致。立法解決了新一屆代表資格審查委員會成員自己審查自己代表資格的法理沖突，新一屆人大代表的資格應由上一屆人大的代表資格審查委員會進行審查確認。

關于代表資格審查委員會職能的明確，最早見于《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》（簡稱“代表法”）條款。1992年4月3日，七屆全國人大五次會議制定通過的代表法第四十二條規(guī)定：“縣級以上的各級人民代表大會代表資格的終止，由代表資格審查委員會報本級人民代表大會常務委員會，由本級人民代表大會常務委員會予以公告?！薄班l(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會代表資格的終止，由代表資格審查委員會報本級人民代表大會，由本級人民代表大會予以公告?！边@一法律條款，明確了代表資格審查委員會對代表資格終止的報告職能。2010年代表法進行第二次修正時，又明確了代表資格審查委員會的另一項報告職能。2010年10月28日，十一屆全國人大常委會第十七次會議對代表法進行第二次修正時，將依法暫時停止執(zhí)行代表職務的報告職能，又明確賦予了代表資格審查委員會（2010年代表法第四十八條之規(guī)定）。

關于代表資格審查委員會對新當選代表資格的審查職權，直到1995年地方組織法進行第三次修正時才有原則規(guī)定。1995年2月28日，八屆全國人大常委會第十二次會議對地方組織法進行第三次修正時，增加第五十一條規(guī)定：“代表資格審查委員會審查代表的選舉是否符合法律規(guī)定?！边@一法律條款對代表資格審查委員會的職權規(guī)定也只是原則性的，至于審查哪些情形，當時相關法律還沒有明確。

直到2015年選舉法進行第六次修正，才對代表資格審查委員會的職權有了進一步明確。2015年8月29日，十二屆全國人大常委會第十六次會議對選舉法進行第六次修正時，新增第四十六條規(guī)定。這一新增法律條款，進一步明確了“代表資格審查委員會審查代表的選舉是否符合法律規(guī)定”的具體情形。同時，選舉法第六次修正，還新增第三十四條規(guī)定：“公民參加各級人民代表大會代表的選舉，不得直接或者間接接受境外機構、組織、個人提供的與選舉有關的任何形式的資助?！薄斑`反前款規(guī)定的，不列入代表候選人名單；已經列入代表候選人名單的，從名單中除名；已經當選的，其當選無效?！泵鞔_了特殊法定情形下的當選無效。同時，選舉法第六次修正，還對屆中補選代表的資格審查進行了明確。

隨著上述代表資格審查制度相關法律條款的不斷完善，代表資格審查委員會的機構性質和法定權限也更加明了。代表資格審查委員會是地方各級人大常委會（或鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級人大）常設的特定工作機構，其特定性質有以下幾個法定層面：（一）從組織依據上來看，代表資格審查委員會是特別要依法設立的各級人大常委會的專門審查代表資格的工作機構（鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級則為人大專門審查代表資格的工作機構）；（二）從人員構成上來看，代表資格審查委員會的人選依法應為本級人大常委會組成人員（鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級為代表即可），由主任委員、副主任委員和委員組成；（三）從法定權限上來看，代表資格審查委員會是“審查代表的選舉是否符合法律規(guī)定”的專門工作機構。關于代表資格審查委員會的法定權限，無外乎圍繞“代表資格審查”的相關問題依法行使職能。

代表資格審查委員會的職能行使

隨著立法對代表資格審查制度的不斷完善，代表資格審查委員會的一些代表資格審查的具體職能也被明確法定。下面，依據新修正的選舉法、代表法等相關法律條款，結合代表資格審查工作的具體實踐，現就代表資格審查委員會應履行的職能和行使的職權，新解歸納如下：

（一）依法行使對新當選代表資格是否有效的審查權。依據地方組織法第五十一條和本次選舉法修正新增第四十六條之規(guī)定的情形，代表資格審查委員會應“依法對當選代表是否符合憲法、法律規(guī)定的代表的基本條件，選舉是否符合法律規(guī)定的程序，以及是否存在破壞選舉和其他當選無效的違法行為進行審查，提出代表當選是否有效的意見”。本次選舉法修正還特別在第五十六條新增第五款，明確屆中補選代表也應依法定情形進行資格審查；本次選舉法修正還特別新增第三十四條規(guī)定接受境外資助為“其他當選無效的違法行為”。

筆者認為，為了更好地依法行使對新當選代表資格的審查權，代表資格審查委員會應參與本級人大代表換屆選舉的全過程，包括屆中補選代表的全過程，依法提前介入同步進行合法性審查。如在縣鄉(xiāng)兩級人大代表直接選舉時，從人大代表換屆選舉（或補選）實施方案的制訂，到人大代表總名額的確定和分配、選民登記和張榜公布、選區(qū)劃分和應選代表數的確定、提名推薦初步代表候選人的基本條件和張榜公布、正式代表候選人的醞釀確定和張榜公布、代表候選人與選民見面和互動，以及選舉日的投票選舉和選舉結果統(tǒng)計公布等一系列與代表選舉有關的程序和活動，代表資格審查委員會都有必要參與其中，依法及時審查從而發(fā)現和糾正不合法行為，盡可能地避免當選無效。

代表資格審查委員會關于新當選代表資格是否有效的報告也應盡可能依法逐一詳細報告。如選舉實施方案是否有悖法律，選舉日及相關法定日期的確定是否合法，選區(qū)劃分、選民登記、代表名額分配、代表候選人的確定、選舉程序等是否合法，是否存在賄選等破壞選舉和其他當選無效的違法行為（如重復當選、接受境外資助等），都應一一向本級人大常委會報告清楚，并提出當選代表資格是否有效的意見，清楚明了地供本級人大常委會審查確認。如果有涉及個別代表的當選無效，應明確指出不符合哪一條款的法律規(guī)定，并提供相關證據材料以佐證。

（二）依法行使對代表暫時停止或恢復執(zhí)行職務的報告權。這一法定職能是2010年代表法進行第二次修正時予以明確的。依據代表法第四十八條之規(guī)定，代表出現“因刑事案件被羈押正在受偵查、起訴、審判的”或“被依法判處管制、拘役或者有期徒刑而沒有附加剝奪政治權利，正在服刑的”這兩類法定情形之一的，依法“暫時停止執(zhí)行代表職務，由代表資格審查委員會向本級人民代表大會常務委員會或者鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會報告”。一旦暫時停止執(zhí)行代表職務的情形，依法“在代表任期內消失后，恢復其執(zhí)行代表職務”。

筆者認為，代表資格審查委員會對代表暫時停止執(zhí)行職務，不僅僅只是報告而已。應對出現法定暫停執(zhí)行代表職務的相關法律文書的合法性和程序性進行審查，如代表被刑事羈押或刑事審判，是否得到了本級人大主席團或其常委會的許可，相關程序是否到位等。

一旦暫時停止執(zhí)行代表職務的情形在代表任期內消失，如被解除羈押或被判無罪、免予刑事處罰，只要沒有依法被終止其代表資格，代表資格審查委員會應及時行使報告權，向本級人大常委會報告恢復其執(zhí)行代表職務。

此外，與暫時停止執(zhí)行代表職務相關聯(lián)的人大及其常委會許可權的行使，代表資格審查委員會也有必要履行審查報告之責。憲法第七十四條和地方組織法第三十五條、代表法第三十二條分別賦予了縣級以上各級人大及其常委會的許可權，即：非經本級人大主席團或其常委會許可，縣級以上（不含鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級只要事后報告即可）各級人大代表“不受逮捕或者刑事審判”，如果“采取法律規(guī)定的其他限制人身自由的措施”，也應當得到許可。依據代表法第三十二條第三款之規(guī)定，人代會期間的大會主席團或閉會期間的人大常委會受理公檢法等有關機關提出的關于許可逮捕或刑事審判代表以及其他限制代表人身自由措施的申請，“應當審查是否存在對代表在人民代表大會各種會議上的發(fā)言和表決進行法律追究，或者對代表提出建議、批評和意見等其他執(zhí)行職務行為打擊報復的情形，并據此作出決定”。

筆者認為，許可逮捕或審判代表以及限制代表人身自由的后果情形，即是暫時停止執(zhí)行代表職務的法定情形，二者屬于前因后果關聯(lián)。因此，將是否決定許可的相關情形審查權交給代表資格審查委員會進行把關審查并向常委會進行報告，不僅有助于提升大會主席團或其常委會據此作出決定的準確性，也有助于代表資格審查委員會依法行使對代表暫時停止或恢復執(zhí)行職務報告權的連貫性。

（三）依法行使對代表資格終止的報告權。依據代表法第四十九條之規(guī)定，各級人大代表有下列七種情形之一的，即：“（一）地方各級人民代表大會代表遷出或者調離本行政區(qū)域的；（二）辭職被接受的；（三）未經批準兩次不出席本級人民代表大會會議的；（四）被罷免的；（五）喪失中華人民共和國國籍的；（六）依照法律被剝奪政治權利的；（七）喪失行為能力的?！逼浯碣Y格終止。依據代表法第五十條之規(guī)定，代表資格終止由代表資格審查委員會報本級人大常委會（鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級報人大）予以公告。

筆者認為，代表資格終止的七種情形，無論是哪一種情形，代表資格審查委員會都要審查確認后方可向本級人大常委會進行報告，不能想當然。如：對“地方各級人民代表大會代表遷出或者調離本行政區(qū)域的”，要有戶口遷移證明或調令、職務變動文件等相關證明文書；對“辭職被接受的”，應有本級人大或其常委會接受辭職的決定文書；對“未經批準兩次不出席本級人民代表大會會議的”，這一情形要注意“未經批準”和人代會的法律限制規(guī)定，相關會議報到和簽到材料等要準確且有說服力，只有未經批準兩次不出席本級人代會的代表，才依法終止其代表資格，如果經過批準或只是缺席其他視察、調研活動，則不能隨便終止其代表資格；對“被罷免的”，要有原選區(qū)選民或選舉單位（下一級人大或其常委會）合法有效的罷免表決結果材料；對“喪失中華人民共和國國籍的”，要有代表注銷國籍的文書或取得他國國籍的相關文書和證明材料；對“依照法律被剝奪政治權利的”，要有法院判決生效且明確附加剝奪政治權利的文書；對“喪失行為能力的”更要慎重，除非有醫(yī)療等權威機構證明，否則一般不宜對傷殘代表適用這一情形來終止其代表資格。

除此之外，代表資格審查委員會還有向本級人大常委會報告代表總數之責。屆中代表總數出現變動是難免的，因此屆中每次人代會召開之前，都需要重新統(tǒng)計確認一下代表總數。這一任務理所當然應該由代表資格審查委員會來進行權威報告，因此在每一次人代會召開之前的人大常委會會議上，代表資格審查委員會都要例行作諸如《代表出缺和補選代表情況的報告》，說明代表變動情況，為人代會召開確認代表的總數。

（王曉系安徽省蕪湖市三山區(qū)人大常委會主任、黨組書記；滕修福系安徽省蕪湖市三山區(qū)人大常委會工作人員）