重大事項(xiàng)決定權(quán)再思考

紀(jì)榮榮

今后地方人大常委會(huì)在決定權(quán)方面最需要努力的就是嚴(yán)格依法履行憲法法律所明確賦予的職權(quán)，敢于并善于運(yùn)用這些權(quán)力。

長期以來，地方人大及其常委會(huì)重大事項(xiàng)決定權(quán)的行使受到各方面廣泛關(guān)注，針對(duì)社會(huì)上一些同志認(rèn)為這項(xiàng)重要職權(quán)行使不夠到位問題，許多專家學(xué)者和人大工作者進(jìn)行了廣泛而深入地研究探討，提出不少有價(jià)值的意見和建議，這對(duì)于推動(dòng)人大重大事項(xiàng)決定權(quán)行使具有重要價(jià)值。筆者通過近年來參與地方重大事項(xiàng)決定權(quán)相關(guān)立法工作，對(duì)這方面問題有一些思考，現(xiàn)就有關(guān)問題提出一點(diǎn)看法，以期進(jìn)一步推動(dòng)重大事項(xiàng)決定權(quán)行使取得新進(jìn)展。

一、什么是重大事項(xiàng)決定權(quán)

在人大及其常委會(huì)各項(xiàng)職權(quán)中，各方面對(duì)重大事項(xiàng)決定權(quán)的行使極為關(guān)注，從不同層面進(jìn)行討論研究，推動(dòng)了人大相關(guān)立法和工作實(shí)踐。但這方面的實(shí)踐似乎并不能令人滿意，形成人們期望與實(shí)踐的巨大反差。我認(rèn)為在對(duì)重大事項(xiàng)決定權(quán)的認(rèn)識(shí)上有些同志尚存在一些誤區(qū)，一方面，從法理上、從國家憲政體制設(shè)計(jì)上認(rèn)為，憲法明確規(guī)定，國家一切權(quán)力屬于人民，人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)。縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)討論、決定本行政區(qū)域各方面工作的重大事項(xiàng)。地方組織法進(jìn)一步規(guī)定，縣級(jí)以上的地方各級(jí)人大常委會(huì)“討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護(hù)、民政、民族等工作的重大事項(xiàng)”。另一方面，基于憲法法律的規(guī)定，認(rèn)為地方人大及其常委會(huì)行使決定權(quán)，是代表人民、代表國家的，是地方國家意志的體現(xiàn)，因此這就決定了地方人大及其常委會(huì)的決定權(quán)，是不可讓渡、不可放棄的，必須認(rèn)真行使。大家深感實(shí)踐中地方人大常委會(huì)行使討論決定重大事項(xiàng)決定權(quán)不夠，許多應(yīng)當(dāng)由人大常委會(huì)討論決定的重大事項(xiàng)沒有經(jīng)人大常委會(huì)討論決定。故對(duì)地方人大常委會(huì)行使重大事項(xiàng)決定權(quán)提出一些批評(píng)和意見，而且不少意見是取得共識(shí)的。這些討論無疑加深了對(duì)有關(guān)問題的認(rèn)識(shí)，有的認(rèn)識(shí)放在二十年前是對(duì)的，現(xiàn)在再談就不夠妥當(dāng)了；還有的認(rèn)識(shí)把決定權(quán)與重大事項(xiàng)決定權(quán)混為一談，這樣就很難討論出一致的意見。

如何看待這個(gè)問題，從現(xiàn)階段法治建設(shè)進(jìn)程看，從憲法法律規(guī)定看，首先各方面必須在什么是重大事項(xiàng)決定權(quán)上取得共識(shí)，只有這個(gè)問題解決了，其他問題才有討論研究的可能。一般認(rèn)為，地方人大及其常委會(huì)的重大事項(xiàng)決定權(quán)，是指地方各級(jí)人大及常委會(huì)依照法律法規(guī)規(guī)定的權(quán)限和程序，對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)各方面工作的重大事項(xiàng)作出決定或決議，并依靠國家強(qiáng)制力保證貫徹實(shí)施的一種重要職權(quán)。之所以明確提出重大事項(xiàng)決定權(quán)是地方各級(jí)人大及其常委會(huì)的重要職權(quán)，是從我國國體政體性質(zhì)，以經(jīng)典作家理論為指導(dǎo)得出的結(jié)論。首先，我國是人民民主專政的社會(huì)主義國家，國家的一切權(quán)力屬于人民，實(shí)質(zhì)是人民決定國家的一切重大事項(xiàng)。其次，這一職權(quán)最早是毛澤東同志提出來的，他指出：“人民政府的一切重要工作都應(yīng)交人民代表會(huì)議討論，并作出決定?！盵1]但明確把這項(xiàng)職權(quán)稱為“決定權(quán)”的是彭真同志。1980年4月18日，時(shí)任全國人大常委會(huì)委員長的彭真同志在各省、自治區(qū)、直轄市人大常委會(huì)負(fù)責(zé)同志第一次座談會(huì)上提出，地方人大常委會(huì)的職權(quán)主要有四條：“第一，制定、頒布地方性法規(guī)。第二，討論、決定本地區(qū)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育、衛(wèi)生、民政、民族工作的重大事項(xiàng)。還有權(quán)批準(zhǔn)本地區(qū)‘國民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃和預(yù)算的部分變更（至于整個(gè)計(jì)劃、預(yù)算，決定權(quán)屬于人民代表大會(huì)）。第三，人事任免。第四，監(jiān)督本級(jí)政府和法院、檢察院的工作?！盵2]這也是地方組織法規(guī)定地方人大常委會(huì)行使職權(quán)的幾個(gè)主要方面。通常人們把地方人大及其常委會(huì)職權(quán)歸納為四大類：即立法權(quán)、決定權(quán)、任免權(quán)和監(jiān)督權(quán)，出處也就在這里。

這里要分析20世紀(jì)80年代各方面廣泛討論重大事項(xiàng)決定權(quán)并開展相關(guān)地方立法的時(shí)代背景。此前，1979年7月1日五屆全國人大二次會(huì)議通過關(guān)于修正憲法若干規(guī)定的決議和地方組織法，規(guī)定縣和縣以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)設(shè)立常務(wù)委員會(huì)。根據(jù)地方組織法規(guī)定的要求，縣級(jí)以上的地方人大設(shè)立常委會(huì)，但對(duì)于人大常委會(huì)如何開展工作各地沒有經(jīng)驗(yàn)，故1980年召開各省、自治區(qū)、直轄市人大常委會(huì)負(fù)責(zé)同志座談會(huì)進(jìn)行部署很有必要，這對(duì)于指導(dǎo)地方人大常委會(huì)工作開展很有益處。會(huì)議將地方組織法第二十八條列舉的人大常委會(huì)的11項(xiàng)職權(quán)作了歸納，主要是四項(xiàng)，以突出重點(diǎn)。從四權(quán)劃分來看，這里決定權(quán)所涉及的重大事項(xiàng)僅指人大常委會(huì)職權(quán)中除立法、監(jiān)督、人事任免事項(xiàng)以外的其他重大事項(xiàng)。這應(yīng)當(dāng)是指狹義上的重大事項(xiàng)。但在長期人大實(shí)踐中，我們不少同志說到重大事項(xiàng)決定權(quán)，往往是從廣義的范圍上討論重大事項(xiàng)的。各地的地方立法中一般也是從廣義上來定義重大事項(xiàng)的。規(guī)定重大事項(xiàng)為本行政區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明建設(shè)中帶有根本性、全局性，關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定大局和群眾切身利益、社會(huì)普遍關(guān)注的重大事項(xiàng)。這其實(shí)就是現(xiàn)行地方組織法第四十四條相關(guān)規(guī)定的另一種表述。這種定性表述中的重大事項(xiàng)，包括了人大常委會(huì)所決定的各方面的重大事項(xiàng)，這不是從四權(quán)劃分方面來規(guī)定的，而是從履行職權(quán)方面歸納的，因此，廣義的重大事項(xiàng)既包括立法方面的事項(xiàng)，也包括監(jiān)督方面的事項(xiàng)，還包括人事任免方面的事項(xiàng)，當(dāng)然更包括重大事項(xiàng)決定權(quán)行使方面的事項(xiàng)。無論是從當(dāng)時(shí)地方組織法第二十八條規(guī)定上看，還是從語義上分析，重大事項(xiàng)決定權(quán)的事項(xiàng)范圍確實(shí)是很大的，內(nèi)容也是很豐富的，給人以無限遐想的空間，引眾多有識(shí)之士在這方面研究討論。特別是在20世紀(jì)80年代，甚至90年代，國家法制很不健全，不少方面尚無法律規(guī)范的情況下，本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育、衛(wèi)生、民政、民族等工作的重大事項(xiàng)，確有很多是可以由本級(jí)人大常委會(huì)討論決定的。但隨著社會(huì)主義法制的不斷健全，這種狀況有了一定變化。

嚴(yán)格地說，在人大工作實(shí)踐中，沒有哪個(gè)概念比重大事項(xiàng)這個(gè)概念更復(fù)雜、更混亂，重大事項(xiàng)的內(nèi)涵也隨著時(shí)代的變化在變化。正因?yàn)榇?，我們有必要基本統(tǒng)一對(duì)重大事項(xiàng)概念的認(rèn)識(shí)，我們所要討論研究的重大事項(xiàng)，是指地方人大常委會(huì)職權(quán)中除立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)、人事任免權(quán)以外的依法應(yīng)由人大常委會(huì)決定的重大事項(xiàng)。當(dāng)然，也有的專家學(xué)者并不認(rèn)同這種觀點(diǎn)，認(rèn)為人大常委會(huì)四權(quán)之間的關(guān)系，“不是對(duì)等和孤立的關(guān)系，而是你中有我、我中有你、相互聯(lián)系、配合行使的關(guān)系。保證憲法和法律的有效實(shí)施，計(jì)劃、預(yù)算的變更、調(diào)整，撤銷不適當(dāng)?shù)囊?guī)范性文件，都是地方政治、經(jīng)濟(jì)生活中的重大事項(xiàng)，人大常委會(huì)就這些重大事項(xiàng)作出決定，既是行使決定權(quán)，也是進(jìn)行經(jīng)濟(jì)監(jiān)督和法律監(jiān)督，是兩權(quán)的配合行使”[3]。這種認(rèn)識(shí)是值得商榷的，從地方組織法的立法原意看，對(duì)地方人大常委會(huì)職權(quán)進(jìn)行列舉式規(guī)定，各項(xiàng)職權(quán)是相對(duì)獨(dú)立的，不應(yīng)當(dāng)存在交叉和重疊，各種職權(quán)的邊界是清楚的。從立法技術(shù)上要求，也應(yīng)當(dāng)這么考慮。因此，根據(jù)地方組織法相關(guān)規(guī)定，人大常委會(huì)重大事項(xiàng)決定權(quán)所涉及的重大事項(xiàng)是指立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)、人事任免權(quán)以外的重大事項(xiàng)。

二、重大事項(xiàng)決定權(quán)行使到底有多大的空間

實(shí)踐中，不少同志常常會(huì)說，人大及其常委會(huì)重大事項(xiàng)決定權(quán)行使不到位，甚至還舉出一些事項(xiàng)，認(rèn)為這些事項(xiàng)應(yīng)屬于重大事項(xiàng)范疇。我認(rèn)為這些認(rèn)識(shí)有些偏頗，因?yàn)檫@大多是在廣義的范圍內(nèi)討論研究重大事項(xiàng)這個(gè)概念的，在很大程度上反映了不少地方人大常委會(huì)整體職權(quán)行使還不夠到位，所涉及的基本不屬于狹義上的人大常委會(huì)討論決定的重大事項(xiàng)。這些問題不是研究推進(jìn)人大常委會(huì)重大事項(xiàng)決定權(quán)行使所能解決的，而是研究進(jìn)一步堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度所要考慮的。在此，我認(rèn)為研究重大事項(xiàng)決定權(quán)，首先要明確具體的重大事項(xiàng)，而且這些重大事項(xiàng)確實(shí)又屬于地方組織法所規(guī)范的重大事項(xiàng)范疇內(nèi)的事項(xiàng)，根據(jù)現(xiàn)行的地方組織法，第四十三條規(guī)定省、自治區(qū)、直轄市，設(shè)區(qū)的市的人大常委會(huì)立法權(quán)；第四十四條規(guī)定縣級(jí)以上的地方各級(jí)人大常委會(huì)職權(quán)，共14項(xiàng)，其中第四項(xiàng)是重大事項(xiàng)決定權(quán)。從地方組織法規(guī)定來說，我們討論的重大事項(xiàng)決定權(quán)就應(yīng)當(dāng)是除地方組織法第四十三條立法權(quán)、第四十四條其他13項(xiàng)職權(quán)以外的重大事項(xiàng)決定權(quán)。也就是要對(duì)重大事項(xiàng)的范圍有一個(gè)大的界定，大家在同一個(gè)概念下進(jìn)行討論研究。而不宜泛泛而談，將重大事項(xiàng)決定權(quán)與其他職權(quán)混為一談。要具體提出有針對(duì)性的、可操作的思路，進(jìn)行一些實(shí)證研究。從一些專家學(xué)者的認(rèn)識(shí)看，涉及的問題大多是法律實(shí)踐問題，比如大家關(guān)注的財(cái)政預(yù)算安排、資金使用，重大建設(shè)項(xiàng)目的立項(xiàng)和建設(shè)，行政區(qū)劃調(diào)整的方案等事項(xiàng)，這都有專門的法律作出明確規(guī)定，如預(yù)算法、監(jiān)督法、城鄉(xiāng)規(guī)劃法等。從人大及其常委會(huì)四項(xiàng)權(quán)能來看，這些也是不屬于重大事項(xiàng)決定權(quán)范疇的重大事項(xiàng)。比如早年廣為引用的人大常委會(huì)行使重大事項(xiàng)決定權(quán)的成功事例，即武漢市七屆人大常委會(huì)第四十次會(huì)議通過《關(guān)于批準(zhǔn)追加1987年能源交通基金支出預(yù)算的決定》[4]?，F(xiàn)在看來，這也不能算是典型的重大事項(xiàng)決定權(quán)范疇的事項(xiàng)。

如果我們想就重大事項(xiàng)決定權(quán)達(dá)成一些共識(shí)，只能從狹義的角度來研究重大事項(xiàng)。

我個(gè)人認(rèn)為，隨著社會(huì)主義民主法治不斷走向深入，地方各級(jí)人大常委會(huì)職權(quán)法治化、制度化水平不斷提高，狹義的重大事項(xiàng)決定權(quán)行使的空間會(huì)越來越明確，越來越法定化。早年一些權(quán)力主體不甚明確的重大事項(xiàng)，隨著法治的完善，這些重大事項(xiàng)逐步成為行政權(quán)、司法權(quán)決定的事項(xiàng)。我大體梳理了一下全國28個(gè)省、市、自治區(qū)人大常委會(huì)制定的討論決定重大事項(xiàng)的地方性法規(guī)，這些法規(guī)大多把人大常委會(huì)討論決定的重大事項(xiàng)分為兩類：一類是決定的事項(xiàng)，一類是討論的事項(xiàng)。我重點(diǎn)分析有實(shí)質(zhì)意義的前一類決定的事項(xiàng)，在現(xiàn)有地方立法中一般將這一類事項(xiàng)規(guī)定為15項(xiàng)左右，大體包括：（1）保證憲法、法律、行政法規(guī)和全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)、省人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的決議、決定遵守和執(zhí)行的重大措施。（2）設(shè)區(qū)的市、縣（市、區(qū)）人民代表大會(huì)代表名額和常務(wù)委員會(huì)組成人員名額的確定。（3）推進(jìn)依法治省，加強(qiáng)社會(huì)主義民主法治建設(shè)的重大決策和部署。（4）維護(hù)公共安全和社會(huì)穩(wěn)定的重大措施。（5）本行政區(qū)域內(nèi)教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、人口、環(huán)境和資源、民政、民族等方面的重大改革方案和措施。（6）國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃調(diào)整方案，國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算的部分調(diào)整方案，以及上一年度決算。（7）重大民生工程的安排。（8）省人民檢察院檢察長因不同意檢察委員會(huì)多數(shù)人的意見而報(bào)請(qǐng)決定的重大案件或者其他重大問題。（9）在本級(jí)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間對(duì)省人民代表大會(huì)代表進(jìn)行逮捕或者刑事審判以及采取法律規(guī)定的其他限制人身自由的措施。（10）授予或者撤銷地方榮譽(yù)稱號(hào)。（11）省人民政府依法行政、建設(shè)法治政府的有關(guān)重大事項(xiàng)。（12）省高級(jí)人民法院、省人民檢察院公正司法的有關(guān)重大事項(xiàng)。（13）“一府兩院”認(rèn)為需要報(bào)告的其他重大事項(xiàng)。（14）組織特定問題調(diào)查委員會(huì)。（15）法律、法規(guī)規(guī)定或者省人大常委會(huì)認(rèn)為需要討論、決定的其他重大事項(xiàng)。其中最后一項(xiàng)為兜底性條款。這是地方相關(guān)立法中對(duì)重大事項(xiàng)羅列算是比較周全的。但認(rèn)真研究這些事項(xiàng)，有幾個(gè)屬于嚴(yán)格意義上的重大事項(xiàng)，或狹義上的重大事項(xiàng)呢？我個(gè)人認(rèn)為，地方性法規(guī)關(guān)于重大事項(xiàng)的列舉基本上是現(xiàn)行地方組織法第四十四條列舉的人大常委會(huì)職權(quán)的照抄或文字?jǐn)U展后的同義反復(fù)，同時(shí)增加了有關(guān)法律的規(guī)定，如第二項(xiàng)是選舉法第十一條、地方組織法第四十一條規(guī)定的；第八項(xiàng)是檢察院組織法第三條第二款規(guī)定的；第九項(xiàng)是代表法第三十二條規(guī)定的；第十四項(xiàng)是地方組織法第五十二條規(guī)定的。因此，相關(guān)立法針對(duì)性、可操作不強(qiáng)，地方人大常委會(huì)行使重大事項(xiàng)決定權(quán)難以取得突破性進(jìn)展。

長期以來，各方面都非常關(guān)注人民代表大會(huì)制度建設(shè)，對(duì)人大常委會(huì)重大事項(xiàng)決定權(quán)的行使尤為關(guān)注，因?yàn)樵谌舜蟪Ｎ瘯?huì)的四權(quán)中，決定權(quán)是內(nèi)容最豐富的，相比立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)和人事任免權(quán)，似乎決定權(quán)能夠作為的空間還很大。大家感覺在目前體制下，立法、監(jiān)督、人事任免方面難有作為，更多地想在決定權(quán)方面探索出一條新路來。已有的渠道暢通難實(shí)現(xiàn)，就另辟蹊徑，走出新的路子。這種努力是否可取，還需要進(jìn)一步研究探索。通過長期人大工作實(shí)踐，我想，推進(jìn)人大常委會(huì)重大事項(xiàng)決定權(quán)的行使，進(jìn)而推進(jìn)人民代表大會(huì)制度的健全和完善，現(xiàn)階段需要重點(diǎn)在以下幾個(gè)方面作出艱苦的努力。

一是進(jìn)一步研究探索重大事項(xiàng)決定權(quán)行使的實(shí)現(xiàn)形式。地方組織法第四十四條第四項(xiàng)規(guī)定了重大事項(xiàng)由人大常委會(huì)討論、決定。這里有討論的重大事項(xiàng)，有決定的重大事項(xiàng)，如何把握，還是應(yīng)當(dāng)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)開展活動(dòng)。憲法明確規(guī)定，人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)。人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)。根據(jù)憲法規(guī)定，人大常委會(huì)討論決定重大事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)依照法律規(guī)定進(jìn)行。從代議制民主和我國憲法對(duì)國家權(quán)力劃分一般規(guī)律看，國家一切權(quán)力屬于人民，人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人大和地方各級(jí)人大。我國實(shí)行的是人民代表大會(huì)制度，雖然不是西方國家的三權(quán)分立制度，但國家權(quán)力中的行政權(quán)、司法權(quán)又是依法由專門的國家機(jī)關(guān)行使。正如習(xí)近平總書記指出：“我們要按照憲法確立的民主集中制原則、國家政權(quán)體制和活動(dòng)原則，實(shí)行人民代表大會(huì)統(tǒng)一行使國家權(quán)力，實(shí)行決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既有合理分工又有相互協(xié)調(diào)，保證國家機(jī)關(guān)有效組織各項(xiàng)事業(yè)?！盵5]隨著社會(huì)主義法治進(jìn)程的推進(jìn)，法律體系日臻健全，行政、司法等各方面立法不斷完善，國家各項(xiàng)權(quán)力的行使越來越規(guī)范，行使權(quán)力的主體越來越明確。如1989年制定的城市規(guī)劃法第二十一條中規(guī)定：“城市人民政府和縣級(jí)人民政府在向上級(jí)人民政府報(bào)請(qǐng)審批城市總體規(guī)劃前，須經(jīng)同級(jí)人民代表大會(huì)或者常務(wù)委員會(huì)審查同意?！?007年制定的取代城市規(guī)劃法的城鄉(xiāng)規(guī)劃法第十六條規(guī)定：“省、自治區(qū)人民政府組織編制的省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，城市、縣人民政府組織編制的總體規(guī)劃，在報(bào)上一級(jí)人民政府審批前，應(yīng)當(dāng)先經(jīng)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)審議，常務(wù)委員會(huì)組成人員的審議意見交由本級(jí)人民政府研究處理?！庇稍瓉淼臎Q定權(quán)改為提出意見權(quán)。在這種大背景下，人大常委會(huì)如何行使討論決定重大事項(xiàng)決定權(quán)，一是根據(jù)憲法法律明確規(guī)定行使，將法定的重大事項(xiàng)決定權(quán)行使好、行使到位；二是根據(jù)憲法法律規(guī)定精神以及法理，對(duì)應(yīng)當(dāng)由人大常委會(huì)行使的重大事項(xiàng)進(jìn)行積極研究探索，這方面的工作還需要進(jìn)行創(chuàng)新，體現(xiàn)出各級(jí)人大的智慧。如有的地方規(guī)定與國外建立友好關(guān)系作為重大事項(xiàng)，按照國家有關(guān)規(guī)定，與國外建立友好關(guān)系由政府提出意見，報(bào)國家有關(guān)部門批準(zhǔn)決定。但是，盡管是這種管理模式，在國家有關(guān)部門批準(zhǔn)后，由人大常委會(huì)作一個(gè)正式?jīng)Q定再予以明確也是可行的，反映出地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)此事的重視和關(guān)注，也有利于與國外友好關(guān)系的開展。還有如關(guān)于主體功能區(qū)規(guī)劃、區(qū)域發(fā)展總體規(guī)劃、新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃實(shí)施的重大措施；全局性重大民生工程的安排；創(chuàng)新社會(huì)治理體系、提高社會(huì)治理能力建設(shè)、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定的重大措施等。這方面拓展討論決定重大事項(xiàng)范圍還是有一定空間的。

二是根據(jù)現(xiàn)行憲法法律規(guī)定，依法履行各項(xiàng)職責(zé)。現(xiàn)行憲法法律涉及人大常委會(huì)職權(quán)行使的規(guī)范是很多的，如專門規(guī)范人大工作的地方組織法、立法法、選舉法、代表法、監(jiān)督法等，也有相關(guān)法律涉及人大職權(quán)的預(yù)算法、審計(jì)法、行政處罰法、城鄉(xiāng)規(guī)劃法、環(huán)保法等。當(dāng)然，這更多涉及的是廣義的重大事項(xiàng)，而各方面比較關(guān)注、討論的也大多是這些重大事項(xiàng)。如憲法、地方組織法明確規(guī)定：縣級(jí)以上的地方各級(jí)人大審查和批準(zhǔn)本行政區(qū)域內(nèi)的國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算以及它們的執(zhí)行情況的報(bào)告。地方組織法、監(jiān)督法規(guī)定：縣級(jí)以上的地方人大常委會(huì)根據(jù)本級(jí)人民政府的建議，決定對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算的部分變更。監(jiān)督法還對(duì)計(jì)劃、預(yù)算調(diào)整的程序作了進(jìn)一步規(guī)定。在實(shí)踐中，人們對(duì)財(cái)政資金使用、國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展重大建設(shè)項(xiàng)目非常關(guān)注，認(rèn)為這應(yīng)當(dāng)作為重大事項(xiàng)決定范疇，從法律上說這確實(shí)是由人大決定的重大事項(xiàng)，但具體如何決定法律已有明確規(guī)定。

實(shí)踐中大家意見較多的是有的地方財(cái)政資金使用不嚴(yán)格依照預(yù)算，資金調(diào)整有些隨意，該報(bào)告的不報(bào)告，該經(jīng)過人大常委會(huì)批準(zhǔn)的未經(jīng)過批準(zhǔn)，這方面工作確實(shí)需要改進(jìn)。從宏觀角度看，這屬于人大監(jiān)督權(quán)范圍的事項(xiàng)。憲法、法律規(guī)定的人大及其常委會(huì)的權(quán)力是很大的，但大家深感人大及其常委會(huì)真正做到依法履職還有一段艱苦的路要走。比如大家關(guān)注的不少重大事項(xiàng)，有的屬于人大常委會(huì)監(jiān)督權(quán)行使的事項(xiàng)，監(jiān)督法規(guī)定的七種監(jiān)督方式，普遍運(yùn)用的只有三種，其他的監(jiān)督方式很少用。不僅如此，不少地方還置監(jiān)督法明確規(guī)定的“詢問和質(zhì)詢”監(jiān)督方式于不用，創(chuàng)新運(yùn)用所謂“專題詢問”這種監(jiān)督法未曾規(guī)定的監(jiān)督方式。法定的監(jiān)督方式不積極實(shí)踐，尚運(yùn)用很不到位，探索新的且監(jiān)督力度更弱的監(jiān)督形式，其效果也就可想而知了。我深感，現(xiàn)在的主要問題是憲法法律實(shí)施很不夠的問題，能夠?qū)椃ǚ擅鞔_規(guī)定的人大常委會(huì)重大事項(xiàng)決定權(quán)行使好就很不容易了。今后地方人大常委會(huì)在決定權(quán)方面最需要努力的就是嚴(yán)格依法履行憲法法律所明確賦予的職權(quán)，敢于并善于運(yùn)用這些權(quán)力。

三是充分發(fā)揮人民代表大會(huì)職能作用，切實(shí)履行好法定職權(quán)。在實(shí)踐中，不少同志討論關(guān)注比較多的是一些重大建設(shè)項(xiàng)目和一些大額財(cái)政資金支出方面的問題，有的認(rèn)為一些重大建設(shè)項(xiàng)目和一些大額財(cái)政資金支出難以知曉，也有的認(rèn)為項(xiàng)目和資金支出變動(dòng)沒有章法，比較隨意。我們認(rèn)為，對(duì)這些問題的規(guī)范，法律是有嚴(yán)格規(guī)定的，相關(guān)法律要求還是比較嚴(yán)的。如監(jiān)督法第十七條規(guī)定，國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算經(jīng)人大會(huì)議批準(zhǔn)后，在執(zhí)行過程中需要作部分調(diào)整的，政府應(yīng)當(dāng)將調(diào)整方案提請(qǐng)本級(jí)人大常委會(huì)審查和批準(zhǔn)。嚴(yán)格控制不同預(yù)算科目之間的資金調(diào)整。預(yù)算安排的農(nóng)業(yè)、教育、科技、文化、衛(wèi)生、社會(huì)保障等資金需要調(diào)減的，政府應(yīng)當(dāng)報(bào)請(qǐng)本級(jí)人大常委會(huì)審查和批準(zhǔn)。第二十一條規(guī)定，國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃經(jīng)人大會(huì)議批準(zhǔn)后，在實(shí)施的中期階段，政府應(yīng)當(dāng)將規(guī)劃實(shí)施情況的中期評(píng)估報(bào)告提請(qǐng)本級(jí)人大常委會(huì)審議。規(guī)劃經(jīng)中期評(píng)估需要調(diào)整的，政府應(yīng)當(dāng)將調(diào)整方案提請(qǐng)本級(jí)人大常委會(huì)審查和批準(zhǔn)。調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)不少地方反映的重大項(xiàng)目和資金支出的問題，進(jìn)一步深究后發(fā)現(xiàn)，這些項(xiàng)目和財(cái)政資金支出在年初本級(jí)人大會(huì)議批準(zhǔn)的國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算中都有具體或原則涉及，問題是代表大會(huì)期間會(huì)期短、任務(wù)重，對(duì)計(jì)劃、預(yù)算來不及進(jìn)行深入細(xì)致審議就批準(zhǔn)了相關(guān)報(bào)告，在以后的計(jì)劃、預(yù)算實(shí)施中，社會(huì)上可能會(huì)出現(xiàn)對(duì)有的項(xiàng)目、財(cái)政資金支出提出問題。根據(jù)憲法法律規(guī)定，縣級(jí)以上的地方人大常委會(huì)是本級(jí)人民代表大會(huì)的常設(shè)機(jī)關(guān)，對(duì)本級(jí)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。人民代表大會(huì)批準(zhǔn)的各項(xiàng)報(bào)告等具有更高的法律效力，本級(jí)人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)遵守和執(zhí)行。為了解決這方面問題，以及更好地行使好人大決定權(quán)，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)人大代表在人民代表大會(huì)會(huì)議上對(duì)各類報(bào)告的審議力度，代表大會(huì)會(huì)期作適當(dāng)延長，對(duì)提請(qǐng)會(huì)議審議的國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃草案要盡可能細(xì)化、具體化，對(duì)預(yù)算草案要細(xì)化具體到項(xiàng)、目，并力爭做到在會(huì)議召開前盡可能早些將有關(guān)材料送代表研究熟悉，提高人大代表履職能力，克服對(duì)計(jì)劃、預(yù)算草案“內(nèi)行看不明白，外行看不懂”的傾向，使人民代表大會(huì)的決定權(quán)行使更加到位，這樣就可以大大減少閉會(huì)期間出現(xiàn)對(duì)批準(zhǔn)的計(jì)劃、預(yù)算中涉及的項(xiàng)目，提出由人大常委會(huì)行使重大事項(xiàng)決定權(quán)問題。從實(shí)踐中看，預(yù)算法規(guī)定比較嚴(yán)格、明確，人大會(huì)議批準(zhǔn)的預(yù)算，非經(jīng)法定程序，不得調(diào)整?，F(xiàn)在涉及預(yù)算方面問題日益減少。但對(duì)于國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃，尚無專門的法律去規(guī)范，這方面存在的問題可能多些。人大常委會(huì)討論決定重大事項(xiàng)會(huì)涉及這方面的事項(xiàng)，各地可根據(jù)實(shí)際進(jìn)行探索研究。

注釋：

[1]毛澤東：《為爭取國家財(cái)政經(jīng)濟(jì)狀況的基本好轉(zhuǎn)而斗爭》，載《毛澤東選集》第5卷，第19頁。

[2]彭真：《關(guān)于地方人大常委會(huì)的工作》，載《中華人民共和國人民代表大會(huì)文獻(xiàn)資料匯編》（1949～1990），第581頁。

[3]劉政、程湘清著：《人民代表大會(huì)制度的理論和實(shí)踐》，中國民主法制出版社2003年版，第250～251頁。

[4]全國人大常委會(huì)辦公廳研究室編：《人民代表大會(huì)制度建設(shè)四十年》，中國民主法制出版社1991年版，第219頁。

[5]習(xí)近平：《在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會(huì)上的講話》，載《人民日?qǐng)?bào)》2013年12月5日。

（作者系安徽省人大常委會(huì)法工委副主任）