許利娟

（東莞理工學(xué)院城市學(xué)院，廣東東莞　523000）

生態(tài)恢復(fù)整治若干法律問題探析

許利娟

（東莞理工學(xué)院城市學(xué)院，廣東東莞523000）

目前，生態(tài)退化已成為全球共同面臨的重大問題，威脅到了我國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的健康發(fā)展。對(duì)己被破壞的生態(tài)環(huán)境進(jìn)行恢復(fù)整治是各個(gè)國(guó)家的現(xiàn)實(shí)做法，也是我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的迫切任務(wù)。在生態(tài)恢復(fù)整治過程中，政府應(yīng)當(dāng)起著主導(dǎo)作用，政府作用發(fā)揮得如何，決定著生態(tài)恢復(fù)整治工作的成??；生態(tài)恢復(fù)整治工作中必須對(duì)生態(tài)利益的犧牲者進(jìn)行補(bǔ)償，這項(xiàng)工作體現(xiàn)了權(quán)利與義務(wù)的對(duì)等要求及法律公平正義價(jià)值的實(shí)現(xiàn)；另外，生態(tài)恢復(fù)目標(biāo)及評(píng)價(jià)體系設(shè)計(jì)也至關(guān)重要，關(guān)系到生態(tài)恢復(fù)整治的效果。這些是本文闡述我國(guó)生態(tài)恢復(fù)整治工作時(shí)著重探討的方面。

生態(tài)恢復(fù)整治；責(zé)任主體；生態(tài)補(bǔ)償；目標(biāo)體系

近幾十年來(lái)，生態(tài)退化已成為全球共同面臨的重大問題。我國(guó)相當(dāng)多地區(qū)自然環(huán)境脆弱，加之近三十年的經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，對(duì)環(huán)境的利用與破壞尤其嚴(yán)重，生態(tài)問題嚴(yán)重，有的地方甚至觸目驚心。這種狀況與黨的十八大報(bào)告中提出“把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位……努力建設(shè)美麗中國(guó)，實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展”的理念和愿景是格格不入的。

我國(guó)現(xiàn)有的法律和政策比較重視生態(tài)破壞的預(yù)防方面。環(huán)境保護(hù)法實(shí)施三十多年來(lái)“預(yù)防為主”的觀念深入人心，“防患于未然”是人類控制事態(tài)發(fā)展的古老智慧。但是，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，面對(duì)生態(tài)破壞的“已然”局面如何解決，更能考驗(yàn)人類的智慧及解決問題的勇氣。我們不能一方面高調(diào)倡導(dǎo)預(yù)防對(duì)生態(tài)環(huán)境破壞，一方面對(duì)已被破壞的生態(tài)環(huán)境坐視不管——必須對(duì)已經(jīng)遭到破壞的生態(tài)環(huán)境進(jìn)行恢復(fù)與整治。

一、生態(tài)恢復(fù)整治的必要性及現(xiàn)實(shí)依據(jù)

（一）生態(tài)恢復(fù)整治的必要性

人是自然環(huán)境的產(chǎn)物，同時(shí)又是自然環(huán)境的改造者。生態(tài)退化是源于人類的改造，如果能夠意識(shí)到這一點(diǎn)，反過來(lái)對(duì)這種“改造”進(jìn)行“改造”也即進(jìn)行生態(tài)恢復(fù)與整治的話，就能夠最大限度地恢復(fù)環(huán)境的生態(tài)功能，同時(shí)也更有利于人類社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

依照生態(tài)學(xué)的理論人類活動(dòng)和生態(tài)環(huán)境存在著互動(dòng)關(guān)系：如圖1所示。

圖1說明經(jīng)濟(jì)活動(dòng)會(huì)給環(huán)境帶來(lái)壓力，環(huán)境壓力加大會(huì)帶來(lái)一系列影響，此時(shí)應(yīng)當(dāng)啟動(dòng)相應(yīng)措施恢復(fù)整治。

依照環(huán)保部及國(guó)家相關(guān)職能部門公布的最新生態(tài)環(huán)境狀況的數(shù)據(jù)顯示，從總體情況來(lái)看，有的領(lǐng)域生態(tài)環(huán)境經(jīng)過恢復(fù)整治以后在逐步好轉(zhuǎn)，有些領(lǐng)域的生態(tài)環(huán)境保護(hù)壓力較大并有惡化風(fēng)險(xiǎn)，需要切實(shí)開展或者加大恢復(fù)整治力度。

圖1　

（二）關(guān)于生態(tài)恢復(fù)整治的法律規(guī)定

十八屆三中全會(huì)決定提出“建設(shè)生態(tài)文明”、“實(shí)行環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)制度”。2015年實(shí)施的新《環(huán)境保護(hù)法》提出“綜合治理”的原則，生態(tài)恢復(fù)整治工作，就是對(duì)這項(xiàng)基本原則的貫徹實(shí)施。除了“綜合治理”這項(xiàng)基本原則之外，本法第三十條規(guī)定：“開發(fā)利用自然資源，應(yīng)當(dāng)合理開發(fā)，保護(hù)生物多樣性，保障生態(tài)安全，依法制定有關(guān)生態(tài)保護(hù)和恢復(fù)治理方案并予以實(shí)施。”此條屬于強(qiáng)制性規(guī)范，要求各主體在開發(fā)利用生態(tài)資源過程中須進(jìn)行生態(tài)恢復(fù)治理。

目前生態(tài)恢復(fù)整治方面的法律規(guī)范更多地散見于《土地管理法》、《土地復(fù)墾條例》等國(guó)家單行性法規(guī)中，規(guī)定的較為原則和簡(jiǎn)單；地方立法中，多為礦山恢復(fù)整治及土地復(fù)墾方面。此外，尚有部分規(guī)定停留在政策層面，沒有上升為法律規(guī)范。

從總體上來(lái)看，我國(guó)現(xiàn)行環(huán)境立法普遍以預(yù)防性立法為主，有關(guān)破壞后的恢復(fù)整治立法比較薄弱。事實(shí)上，通過“預(yù)防”只能盡量減小人類活動(dòng)對(duì)生態(tài)環(huán)境破壞，并不能從根本上解決生態(tài)環(huán)境的破壞和退化問題。此外，有些生態(tài)環(huán)境的破壞是我們無(wú)法預(yù)防的，例如因自然災(zāi)害引發(fā)的生態(tài)環(huán)境破壞只能事后恢復(fù)整治［1］。在環(huán)境保護(hù)基本法層面一語(yǔ)帶過式的規(guī)定不具有針對(duì)性；在單行法層面，目前也沒有以促進(jìn)生態(tài)環(huán)境恢復(fù)為主要目標(biāo)的針對(duì)性立法；在地方性立法中，與生態(tài)環(huán)境恢復(fù)有關(guān)的法律規(guī)范也非常零散。這種立法狀況嚴(yán)重地制約著我國(guó)生態(tài)環(huán)境恢復(fù)整治在環(huán)保實(shí)踐層面的實(shí)施。所以加強(qiáng)此方面的立法是基本的，但卻是強(qiáng)有力的保障。

二、明確環(huán)境恢復(fù)整治工作的責(zé)任主體及其責(zé)任

環(huán)境恢復(fù)整治工作系統(tǒng)龐雜、需要明確各責(zé)任主體，實(shí)現(xiàn)“權(quán)、責(zé)、利”相統(tǒng)一。

（一）各級(jí)政府在環(huán)境恢復(fù)整治中的責(zé)任

1.政府應(yīng)成為生態(tài)恢復(fù)整治的主要責(zé)任主體

談?wù)呢?zé)任時(shí)，我們往往強(qiáng)調(diào)政府的職責(zé)和義務(wù)。政府責(zé)任性質(zhì)上屬于一種角色責(zé)任，應(yīng)當(dāng)按照法律賦予其的地位與職權(quán)實(shí)現(xiàn)行政管理的目標(biāo)和促進(jìn)社會(huì)整體福利的增加。生態(tài)環(huán)境恢復(fù)整治可以促進(jìn)社會(huì)整體福利的增加，依照法律規(guī)定的政府的性質(zhì)、職能，政府應(yīng)當(dāng)成為生態(tài)環(huán)境恢復(fù)整治的主導(dǎo)者和主要責(zé)任的承擔(dān)者。

生態(tài)利益的享有不具有排他性，其享有者不是某個(gè)具體個(gè)人，而是社會(huì)大眾。生態(tài)恢復(fù)治理是一項(xiàng)公益性活動(dòng)。從人性的角度出發(fā)，很少有人會(huì)自己花大力氣投資于某項(xiàng)事物，但是這項(xiàng)事物產(chǎn)生的利益卻是大家來(lái)共享的。雖然可以依照“污染者付費(fèi)、利用者補(bǔ)償、開發(fā)者保護(hù)、破壞者恢復(fù)”這項(xiàng)環(huán)境責(zé)任原則確定環(huán)境恢復(fù)治理的責(zé)任主體，但是現(xiàn)實(shí)中無(wú)法確定恢復(fù)治理的責(zé)任主體的情況也大量存在。比如：因年代久遠(yuǎn)、時(shí)過境遷難以確定責(zé)任人的；因偷排偷用難以發(fā)現(xiàn)責(zé)任人的；因自然原因造成嚴(yán)重的破壞、而根本就沒有責(zé)任人的……由于政府作為社會(huì)公共利益的代表，以及政府所具有的職權(quán)和政府行為的主動(dòng)性［2］，使它成為最合適也最有能力承擔(dān)起環(huán)境恢復(fù)整治的責(zé)任。

2.新環(huán)境保護(hù)法中關(guān)于政府責(zé)任的強(qiáng)調(diào)

新環(huán)境保護(hù)法最大的亮點(diǎn)就是增加了多項(xiàng)政府環(huán)境責(zé)任的規(guī)定：要求縣級(jí)以上政府將環(huán)境保護(hù)工作納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃；加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)測(cè)；規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目必須進(jìn)行環(huán)評(píng)；建立跨區(qū)域、流域污染和破壞防治的協(xié)調(diào)機(jī)制；實(shí)行環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度。環(huán)境恢復(fù)整治工作屬于環(huán)境保護(hù)工作的重要內(nèi)容，同樣應(yīng)該列入政府的發(fā)展規(guī)劃中，納入工作目標(biāo)體系中，并接受考核評(píng)議及將該項(xiàng)工作的進(jìn)展情況向權(quán)力機(jī)關(guān)報(bào)告接受監(jiān)督。

在環(huán)境保護(hù)法修訂案出臺(tái)前，政府環(huán)境責(zé)任不完善主要表現(xiàn)為：環(huán)境立法重政府環(huán)境權(quán)力、輕政府環(huán)境義務(wù)；重政府環(huán)境管理、輕政府環(huán)境服務(wù)；重政府環(huán)境主導(dǎo)、輕公眾環(huán)境參與；重對(duì)行政相對(duì)人的法律責(zé)任追究、輕對(duì)政府的問責(zé)……。中國(guó)環(huán)境問題的主因是“政府失靈”而非“市場(chǎng)失靈”，政府環(huán)境責(zé)任不完善加劇了環(huán)境領(lǐng)域的“政府失靈”，導(dǎo)致政府在環(huán)境領(lǐng)域的公信力降低和執(zhí)行力減弱，從而嚴(yán)重影響了環(huán)境法的實(shí)效性。［3］此次環(huán)境法修訂案中著力強(qiáng)調(diào)政府的環(huán)境責(zé)任，并設(shè)計(jì)了相關(guān)制度，同時(shí)也會(huì)為生態(tài)環(huán)境恢復(fù)整治工作帶來(lái)積極影響。

3.政府理念應(yīng)從環(huán)境管理向環(huán)境治理轉(zhuǎn)變

對(duì)待環(huán)境保護(hù)，理念決定政府的行為，管理理念限制了政府環(huán)境責(zé)任的完善。在環(huán)境管理理念指導(dǎo)之下，政府通過運(yùn)用政治權(quán)威來(lái)發(fā)號(hào)施令，對(duì)社會(huì)公共事務(wù)實(shí)行自上而下一向度的管理；政府享有的是權(quán)力，責(zé)任主要是由行政相對(duì)人來(lái)承擔(dān)的，政府的責(zé)任以管制為主，服務(wù)很少在政府的考慮范圍［3］。治理理論認(rèn)為，辦好事情的能力并不在于政府的權(quán)力、命令、權(quán)威，政府可以動(dòng)用新的工具和技術(shù)來(lái)控制和指引，而政府的能力和責(zé)任均在于此［4］。

在環(huán)境治理理念之下開展生態(tài)環(huán)境恢復(fù)整治工作，應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)從重政府權(quán)力到重政府環(huán)境義務(wù)、從重行政相對(duì)人環(huán)境法律責(zé)任到重政府環(huán)境法律責(zé)任、從重政府對(duì)行政相對(duì)人的管理到重政府對(duì)公眾的服務(wù)、從重政府環(huán)境主導(dǎo)到重公眾環(huán)境參與的綜合轉(zhuǎn)變［3］。政府應(yīng)當(dāng)做好以下方面的工作：恢復(fù)整治項(xiàng)目的政策研究、立項(xiàng)研究、規(guī)劃設(shè)計(jì)、立項(xiàng)審批、和建設(shè)招投標(biāo)、宏觀指導(dǎo)、資金支持、技術(shù)支持、監(jiān)督檢查、跟蹤審計(jì)等工作。這些工作中有管理性的也有服務(wù)性的。

對(duì)于環(huán)境恢復(fù)整治工作中的各種利益沖突，政府應(yīng)該依靠與公眾的公共協(xié)商機(jī)制，通過溝通來(lái)交換各方的意見，依靠公共理性最終形成解決方案。環(huán)境治理理念之下的恢復(fù)整治工作是由政府為主導(dǎo)，整個(gè)社會(huì)協(xié)同發(fā)力。在治理初期公眾參與決策，在治理中由公眾參與監(jiān)督，在治理后由公眾評(píng)價(jià)治理的效果。

總之，環(huán)境恢復(fù)整治是一項(xiàng)長(zhǎng)期而艱巨的任務(wù)，領(lǐng)導(dǎo)干部要樹立正確的政績(jī)觀和科學(xué)的發(fā)展觀。要建立長(zhǎng)效管理機(jī)制來(lái)從根本上規(guī)范和約束政府行為，使各種政策和措施法律化、制度化、規(guī)范化［5］。2015年實(shí)施的新環(huán)境保護(hù)法中規(guī)定的目標(biāo)責(zé)任制、環(huán)境績(jī)效考核機(jī)制和環(huán)境問責(zé)制度要在環(huán)境恢復(fù)整治工作中切實(shí)貫徹執(zhí)行。

（二）政府之外的環(huán)境恢復(fù)整治責(zé)任主體

鑒于環(huán)境的公共物品屬性，在不能明確環(huán)境損害主體時(shí)，應(yīng)當(dāng)由政府充當(dāng)恢復(fù)整治的責(zé)任主體；如果是有損害主體——環(huán)境污染或者破壞的單位或個(gè)人，依照環(huán)境責(zé)任原則，他們當(dāng)然就是環(huán)境恢復(fù)與整治的責(zé)任主體。筆者認(rèn)為，對(duì)于這類主體的管理要充分發(fā)揮環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的作用。

測(cè)評(píng)作為數(shù)學(xué)教育過程中的一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，肩負(fù)著提高數(shù)學(xué)教育質(zhì)量、甄別人才的重要使命．高考作為一種重要的測(cè)評(píng)方式，在其中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，為了改善目前高考中數(shù)學(xué)學(xué)科核心素養(yǎng)考查的現(xiàn)狀，基于上述分析提出以下幾點(diǎn)建議．

《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第二條規(guī)定了“提出預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對(duì)策和措施”；第二十七條規(guī)定了“后評(píng)價(jià)及采取改進(jìn)措施”。該法中提到的這些“對(duì)策和措施”應(yīng)當(dāng)分為兩種：一是預(yù)防不良影響的措施；二是不良影響出現(xiàn)后的恢復(fù)與整治措施。既然有措施的提出，是不是執(zhí)行？效果如何？誰(shuí)來(lái)監(jiān)督？這方面就要依靠政府高度重視環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，而不能將“環(huán)評(píng)”當(dāng)作“花瓶”一樣只是擺出來(lái)看的制度。政府在審批時(shí)應(yīng)當(dāng)科學(xué)論證對(duì)環(huán)境的影響，嚴(yán)格審查環(huán)評(píng)報(bào)告書中所提到的“消除影響和恢復(fù)整治的措施”的可行性及效果，重視后評(píng)價(jià)、后審計(jì)、后監(jiān)督。事實(shí)上，因規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)施而給環(huán)境造成不良影響是不可避免的，如果通過恢復(fù)整治措施可以消除影響的話，可以批準(zhǔn)實(shí)施；如果即使通過恢復(fù)整治措施也不能恢復(fù)的話，就不應(yīng)當(dāng)批準(zhǔn)實(shí)施。這樣就會(huì)促使開發(fā)利用環(huán)境的責(zé)任主體不但重視預(yù)防工作，也會(huì)同樣重視不良影響出現(xiàn)后的恢復(fù)整治工作，真正做到“誰(shuí)污染，誰(shuí)治理；誰(shuí)破壞，誰(shuí)恢復(fù)”。

（三）擴(kuò)大環(huán)境恢復(fù)整治的主體范圍

環(huán)境恢復(fù)整治是對(duì)政府來(lái)說是分內(nèi)的事，而對(duì)于開發(fā)利用者來(lái)說，也是開發(fā)利用之后必須承擔(dān)的責(zé)任。政府和開發(fā)利用者是主要的責(zé)任主體，但是參與環(huán)境恢復(fù)整治工作的應(yīng)當(dāng)不限于這兩種主體，應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)更多的資本進(jìn)入，成立專門從事生態(tài)恢復(fù)整治的主體，可以是盈利性的，這部分資金應(yīng)當(dāng)由政府購(gòu)買。政府可以運(yùn)用行政合同和市場(chǎng)談判的方式推動(dòng)生態(tài)環(huán)境恢復(fù)。政府可以和有資質(zhì)的企業(yè)簽訂“生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理協(xié)議書”，通過該協(xié)議書明確這類主體的生態(tài)環(huán)境恢復(fù)義務(wù)，恢復(fù)之后再由政府組織各相關(guān)職能部門和大眾對(duì)恢復(fù)效果進(jìn)行驗(yàn)收。

三、生態(tài)環(huán)境恢復(fù)整治中的利益補(bǔ)償制度

（一）生態(tài)恢復(fù)中設(shè)立補(bǔ)償制度的理論與現(xiàn)實(shí)必要性

環(huán)境恢復(fù)整治是系統(tǒng)工程，必然牽涉到生態(tài)價(jià)值與經(jīng)濟(jì)價(jià)值、環(huán)境權(quán)與發(fā)展權(quán)的沖突。有的資源型地區(qū)被開發(fā)利用之后，生態(tài)環(huán)境遭到破壞，影響當(dāng)?shù)孛癖姷沫h(huán)境權(quán)、生存權(quán)、發(fā)展權(quán)；還有些地區(qū)屬于那種生態(tài)地位極其重要、根本就不能開發(fā)的，這種地區(qū)在恢復(fù)整治之后一定要限制開發(fā)利用，以維護(hù)其生態(tài)屏障的作用，但是這樣也會(huì)阻礙該地區(qū)的發(fā)展。生態(tài)文明之下，環(huán)境立法將更加重視人們環(huán)境權(quán)利的保護(hù)。環(huán)境的恢復(fù)與再生，不僅是環(huán)境本身的治理與恢復(fù)問題，還包括權(quán)利的恢復(fù)。生態(tài)補(bǔ)償制度的實(shí)質(zhì)就是平衡公眾權(quán)利和個(gè)體權(quán)利、環(huán)境權(quán)利和經(jīng)濟(jì)權(quán)利的沖突，是可持續(xù)發(fā)展“公平性法則”的具體化，應(yīng)由特定自然資源開發(fā)利用或享用主體 （國(guó)家政府、企業(yè)組織或者個(gè)人）對(duì)資源開發(fā)的生態(tài)提供者、生態(tài)權(quán)益犧牲者給予經(jīng)濟(jì) （非經(jīng)濟(jì)形式）的回報(bào)和彌補(bǔ)?！保?］

（二）恢復(fù)整治中的生態(tài)補(bǔ)償關(guān)系辨析

人類社會(huì)要可持續(xù)發(fā)展，第一步就是要還舊賬，使生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)或盡量恢復(fù)到原有的平衡狀態(tài)。從這個(gè)角度講，恢復(fù)整治本身就是補(bǔ)償。

法學(xué)上所講的生態(tài)補(bǔ)償有其特殊性，也有其獨(dú)特的視角。公平與正義延伸到人與人的關(guān)系上就是權(quán)利與義務(wù)，這是我們認(rèn)識(shí)生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊粋€(gè)前提。嚴(yán)格來(lái)講，生態(tài)補(bǔ)償就是“人與人之間的補(bǔ)償”，是權(quán)利與義務(wù)的分配問題。以下幾個(gè)問題需要明晰：補(bǔ)償所依據(jù)的理論基礎(chǔ)是什么？補(bǔ)償關(guān)系的主體是誰(shuí)？補(bǔ)償?shù)男问绞鞘裁矗?/p>

對(duì)于開發(fā)利用生態(tài)資源者，國(guó)家要收取資源費(fèi)、稅。有的學(xué)者認(rèn)為這就是一種生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋憩F(xiàn)。筆者認(rèn)為，國(guó)家對(duì)開發(fā)利用自然資源者收取的費(fèi)用并不是生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)或者并不能直接反映出生態(tài)補(bǔ)償?shù)男再|(zhì)。多數(shù)自然資源是屬于國(guó)家所有，某種意義上講，自然資源的開發(fā)利用關(guān)系更像是民事關(guān)系，國(guó)家作為所有者和使用者是處于平等地位的，采礦權(quán)、取水權(quán)等自然資源使用權(quán)屬于他物權(quán)中的用益物權(quán)，使用了別人享有所有權(quán)的財(cái)產(chǎn)就應(yīng)當(dāng)支付相應(yīng)的對(duì)價(jià)，這些費(fèi)用只是財(cái)產(chǎn)交換的對(duì)價(jià)并不能反映出對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)男再|(zhì)。誠(chéng)如《礦產(chǎn)資源法》規(guī)定“礦產(chǎn)資源屬于國(guó)有所有”，但這并不代表國(guó)家也擁有對(duì)地表附屬物的所有權(quán)，國(guó)家允許別人開采使用資源，就應(yīng)當(dāng)對(duì)這些行為產(chǎn)生的及于地表及周邊環(huán)境的負(fù)面影響承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

四、生態(tài)恢復(fù)整治的目標(biāo)及評(píng)價(jià)體系

目標(biāo)及可操作性的監(jiān)測(cè)、評(píng)價(jià)指標(biāo)會(huì)直接影響恢復(fù)整治效果和管理技術(shù)的選擇。但是這兩項(xiàng)指標(biāo)往往是生態(tài)學(xué)領(lǐng)域研究的對(duì)象，法學(xué)范疇之內(nèi)很難設(shè)計(jì)這些理論性及技術(shù)性極強(qiáng)的問題。但是相關(guān)立法可以原則性地規(guī)定恢復(fù)整治的目標(biāo)，并主要考慮以下幾個(gè)方面：

（一）生態(tài)恢復(fù)目標(biāo)要兼顧生態(tài)效果與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要

從現(xiàn)實(shí)看，生態(tài)環(huán)境恢復(fù)整治要結(jié)合可持續(xù)發(fā)展原則，生態(tài)恢復(fù)整治不能僅僅針對(duì)環(huán)境退化問題開展生態(tài)功能的恢復(fù)，而不考慮區(qū)域脫貧與持續(xù)發(fā)展問題。恢復(fù)后的生態(tài)環(huán)境再好，如果當(dāng)?shù)鼐用裆钏綐O度低下，也是一種不公平，當(dāng)?shù)鼐用竦陌l(fā)展權(quán)受到了剝奪和限制。生態(tài)是可持續(xù)發(fā)展的支撐，可持續(xù)發(fā)展是生態(tài)恢復(fù)的終極目標(biāo)。

因此，生態(tài)恢復(fù)研究的目標(biāo)是通過人工設(shè)計(jì)和恢復(fù)措施，恢復(fù)和重新建立一個(gè)具有自我恢復(fù)能力的健康的生態(tài)系統(tǒng)（包括自然生態(tài)系統(tǒng)、人工生態(tài)系統(tǒng)和半自然半人工生態(tài)系統(tǒng)）；同時(shí)，重建和恢復(fù)的生態(tài)系統(tǒng)在合理的人為調(diào)控下，既能為自然服務(wù)，又能為人類社會(huì)、經(jīng)濟(jì)服務(wù)［7］。

（二）達(dá)到恢復(fù)整治目標(biāo)要兼顧自然恢復(fù)與人工促進(jìn)相結(jié)合原則

過分強(qiáng)調(diào)人在環(huán)境恢復(fù)整治中的主導(dǎo)地位及積極推進(jìn)作用，恢復(fù)目標(biāo)“一刀切”，以人為推進(jìn)的“復(fù)墾率”、“復(fù)植率”、“草地面積”等等來(lái)衡量恢復(fù)整治的效果，這種功利主義做法往往會(huì)導(dǎo)致事與愿違。已有的恢復(fù)案例普遍存在著系統(tǒng)自身維持功能弱，結(jié)構(gòu)不合理，生產(chǎn)力不高，生態(tài)經(jīng)濟(jì)效益差的問題。其實(shí)每種自然資源都有其原有的生態(tài)功能，生態(tài)恢復(fù)整治工作應(yīng)當(dāng)尊重自然的恢復(fù)力。但是，如果按照傳統(tǒng)的生態(tài)學(xué)觀點(diǎn)“生態(tài)恢復(fù)就是依靠自然之力的恢復(fù)，不應(yīng)當(dāng)有人為的介入”的話，同樣不可取。事實(shí)上我國(guó)的生態(tài)破壞速度遠(yuǎn)超過了自然恢復(fù)的能力，有的地方自然生態(tài)系統(tǒng)基本上已不存在或已喪失了自我恢復(fù)能力，此時(shí)仍要強(qiáng)調(diào)“自然恢復(fù)”，就是不符合實(shí)際的教條。因此必須盡可能地人工促進(jìn)生態(tài)重建，不能曠日持久地消極等待自然恢復(fù)。

所以在設(shè)計(jì)恢復(fù)整治目標(biāo)時(shí)一定要科學(xué)考察、論證，能夠靠人力恢復(fù)的地方靠人力恢復(fù)，不適合人力恢復(fù)的靠自然之力恢復(fù)。

（三）自然生態(tài)的恢復(fù)要結(jié)合文化生態(tài)的恢復(fù)

“發(fā)展是硬道理”，資源開發(fā)帶來(lái)的實(shí)惠、快速的城鎮(zhèn)化建設(shè)帶來(lái)的繁榮不但影響了人們的生活方式，也影響了他們對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的態(tài)度?！癎DP至上”、“金錢可以設(shè)計(jì)一切”的觀念取代了原有的生態(tài)文化，人們謀取利益的方式很簡(jiǎn)單，就是粗暴的對(duì)待生態(tài)環(huán)境。為了利益，人們不在乎生態(tài)的破壞，不在乎環(huán)境保護(hù)的法律制度，更不會(huì)在乎子孫后代的生活和生態(tài)破壞產(chǎn)生的后期惡劣影響。當(dāng)這些代替原有的生態(tài)文化，成為新的文化之時(shí)，我們就不難理解當(dāng)今生態(tài)破壞的慘狀以及生態(tài)恢復(fù)整治總是達(dá)不到效果的現(xiàn)實(shí)。其實(shí)環(huán)境保護(hù)同樣是硬道理，人心的荒蕪和生態(tài)環(huán)境破壞都是需要修復(fù)的。但這個(gè)恢復(fù)整治目標(biāo)顯然也不是僅僅靠法學(xué)研究可以達(dá)到的。

［1］王江，黃錫生.我國(guó)生態(tài)環(huán)境立法析要［J］.法律科學(xué)（西北政法大學(xué)學(xué)報(bào)），2011，（3）.

［2］劉曉蕓，王小萍.論政府的環(huán)境保護(hù)責(zé)任——兼談《環(huán)境保護(hù)法》修改中的政府責(zé)任的規(guī)定［DB/DL］.http：//www. doc88.com/p-5029933020493.html.

［3］張建偉.論政府環(huán)境責(zé)任的完善［A］.環(huán)境法治與建設(shè)和諧社會(huì)［C］.蘭州：全國(guó)環(huán)境資源法學(xué)研討會(huì)，2007.

［4］徐曉全.西方國(guó)家治理理論：內(nèi)涵與評(píng)析［J］.檢察風(fēng)云，2014，（3）.

［5］王蓉.政府環(huán)境保護(hù)責(zé)任與《環(huán)境保護(hù)法》的修改［J］.行政與法，2008，（6）.

［6］李愛年.生態(tài)效益補(bǔ)償法律制度研究［M］.北京：中國(guó)法制出版社，2008.53.

［7］任憲友.生態(tài)恢復(fù)研究進(jìn)展與展望［J］.世界科技研究與發(fā)展，2005，（5）.

D922.6

A

1672-4658（2016）01-0078-04

2015-10-13

許利娟（1980-），女，河南開封人，東莞理工學(xué)院城市學(xué)院政法系法學(xué)教研室，講師，主要從事民法、環(huán)境與資源保護(hù)法教學(xué)工作.