PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施供給方面的研究與應(yīng)用

賈幸婕

（安徽財經(jīng)大學(xué)，安徽　蚌埠　233000）

PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施供給方面的研究與應(yīng)用

賈幸婕

（安徽財經(jīng)大學(xué)，安徽蚌埠233000）

中國現(xiàn)階段經(jīng)濟發(fā)展進入了“新常態(tài)”，全面深化改革正在穩(wěn)步推進，經(jīng)濟的發(fā)展帶來了社會對公共基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品的需求不斷增長，而現(xiàn)有供給能力的增長速度無法和需求的增長速度齊頭并進，導(dǎo)致需求不斷大于供給。這意味著我國傳統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施供給基本模式已經(jīng)跟不上社會發(fā)展，必須尋求新的供給模式來滿足社會需求。PPP模式在國外的發(fā)展證明了它的發(fā)展?jié)摿?，公私合營PPP模式將成為改革的重要突破點之一。

PPP；基礎(chǔ)設(shè)施；公共產(chǎn)品

一、研究背景

中國現(xiàn)階段經(jīng)濟發(fā)展迅速，但在基礎(chǔ)建設(shè)方面缺口很大。如交通建設(shè)方面堵塞現(xiàn)象越來越嚴(yán)重，鐵路運輸方面運力有限，制約了經(jīng)濟的進一步發(fā)展；管網(wǎng)建設(shè)方面也存在問題，尤其城鎮(zhèn)供水排水以及防洪防澇等設(shè)施；生態(tài)園林方面，城市公園建設(shè)的公共服務(wù)不夠到位，城市綠地面積有限。

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金主要是財政支出和政府預(yù)算外支出。國家財政收入有限，財政支出范圍廣，很難徹底發(fā)揮基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對經(jīng)濟建設(shè)的促進能力。

二、PPP模式

1、PPP模式內(nèi)涵

PPP（Public Private Partnership）模式是公共私營合作制模式，是指政府與私人組織之間，為了合作建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項目，或是為了提供某種公共物品和服務(wù)，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，彼此之間形成一種伙伴式的合作關(guān)系，并通過簽署合同來明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達到比預(yù)期單獨行動更為有利的結(jié)果。

PPP模式尋求政府部門和民營企業(yè)合作，可以減輕政府財政支出的負擔(dān)。實質(zhì)是政府拿長期特許經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)來換取民營企業(yè)、私營公司的資金投資，以此加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并且提高其日常運營質(zhì)量。

2、PPP模式類型

各國對PPP模式的分類有很多種，在此列舉幾種常見的分類。

（1）BT（英文全稱Build-Transfer，建造—移交）。政府將基礎(chǔ)非經(jīng)營性設(shè)施建設(shè)項目交給民營機構(gòu)進行建設(shè)。民營機構(gòu)與政府方簽約，以階段性業(yè)主身份負責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施的融資、建設(shè)，完工后交還給政府。

（2）BOT（英文全稱Build—Operate—Transfer，建造—運營—移交）。私營部門被授權(quán)在特定的時間內(nèi)融資、設(shè)計、建造和運營，期滿后，轉(zhuǎn)交給公共部門。

（3）BOOT（英文全稱Build—Own—Operate—Transfer，建造—擁有—運營—移交）。私營部門為設(shè)施項目進行融資并負責(zé)建設(shè)、擁有和經(jīng)營基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)項目，期滿后，將項目及其所有權(quán)移交給政府。

（4）BTO（英文全稱Build—Transfer—Operate，建設(shè)—移交—運營）。民營機構(gòu)為設(shè)施融資并負責(zé)其建設(shè)，完工后，所有權(quán)移交給政府，但是實體資產(chǎn)歸民營機構(gòu)所有，雙方簽訂經(jīng)營該設(shè)施的長期合同。

（5）BOO（英文全稱Build—Own—Operate，建造—擁有—運營）。承包商的合作伙伴融資、建立、擁有并永久的經(jīng)營基礎(chǔ)設(shè)施部件，承包商不用將項目移交給政府。

（6）TOT（英文全稱Transfer—Operate—Transfer，移交—運營—移交）。TOT模式是BOT模式的新發(fā)展，政府部門將建設(shè)好的設(shè)施在一定期限內(nèi)的產(chǎn)權(quán)或經(jīng)營權(quán)有償移交給投資人運營，經(jīng)營期間投資人會得到合理回報，合約期滿后再將設(shè)施移交給政府。

3、PPP模式優(yōu)點

（1）PPP模式減輕了政府財政負擔(dān)。PPP模式通過民營機構(gòu)、私營公司來轉(zhuǎn)移建設(shè)資金負擔(dān)，能夠有效減少政府財政支出。政府從過去為基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)的提供者變成一個監(jiān)管的角色，從而保證質(zhì)量，也可以在財政預(yù)算方面減輕政府壓力。

（2）PPP模式分散了風(fēng)險。PPP模式在建設(shè)過程中實現(xiàn)了風(fēng)險分配，政府和民營機構(gòu)都承擔(dān)了一定的風(fēng)險，降低了融資難度，也吸引了更多投資者的資金。

（3）PPP模式降低了建設(shè)費用。PPP模式使投資者與政府共同參與項目，提高了資金使用效率，縮短了建設(shè)周期。有研究表明，與傳統(tǒng)的融資模式相比，PPP項目平均可為政府部門節(jié)約17%的費用，并且都能按時完成建設(shè)工期。

（4）PPP模式提高了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)質(zhì)量。兩方合作可以取長補短，協(xié)調(diào)雙方不同的利益目標(biāo)。

4、PPP模式缺點

（1）法律保障體系不健全。由于法律法規(guī)不斷的修訂、頒布等，導(dǎo)致原有項目的合法性、合同有效性發(fā)生變化，給PPP項目的建設(shè)和運營帶來不利影響，甚至直接導(dǎo)致項目失敗和終止。我國缺少這方面的相關(guān)法律來對原先簽訂的PPP項目進行保護。

（2）審批、決策周期長。政府決策程序不規(guī)范、官僚作風(fēng)等因素造成PPP項目審批程序過于復(fù)雜，決策周期長，成本高。項目批準(zhǔn)后，難以根據(jù)市場的變化對項目的性質(zhì)和規(guī)模進行調(diào)整。

（3）政治影響因素大。PPP項目通常與群眾生活相關(guān)，關(guān)系到公眾利益。在項目運營過程中，可能會因各種因素導(dǎo)致價格變動，遭受公眾的反對。如北京第十水廠由于成本上升需要漲價，但遭到來自公眾的阻力，政府為維持安定也表示反對漲價。

（4）政府信用風(fēng)險高。地方政府為加快當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施建設(shè)，有時會與合作方簽訂一些脫離實際的合同以吸引民間資本投資。項目建成后，政府難以履行合同義務(wù)，直接危害了合作方的利益。由此可見，政府風(fēng)險是最主要的風(fēng)險，主要源于某些地方政府官員為了提升政績，在短期利益的驅(qū)使下，通過過高的固定投資回報率，過高的收費標(biāo)準(zhǔn)，過長的特許經(jīng)營期以吸引民營資本，但最終又因公共機構(gòu)缺乏承受能力，產(chǎn)生信用風(fēng)險。

圖1　政府信用風(fēng)險是PPP模式的主要風(fēng)險圖

（5）配套設(shè)施不完善。一些PPP項目，通常需要相應(yīng)的配套基礎(chǔ)設(shè)施才能運營，如污水處理廠需要配套的管線才能生產(chǎn)。在實際中，有些PPP項目配套設(shè)施不完善，使生產(chǎn)經(jīng)營陷入困境。

（6）項目收益無保障。一些PPP項目建成后，政府或其他投資人新建、改建其他項目，與該項目形成實質(zhì)性競爭，損害其利益。如杭州灣跨海大橋建設(shè)未滿兩年時，相隔僅五十公里左右的紹興杭州灣大橋已準(zhǔn)備開工，與杭州灣跨海大橋形成直接商業(yè)競爭。此外，政府對一些PPP項目承諾特定原因造成的虧損進行補貼，但補貼額度與方法卻無具體規(guī)定。

三、PPP模式的必要性、可行性、風(fēng)險性

1、必要性

推廣運用PPP模式是推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，是推動政府職能轉(zhuǎn)變，能否更好發(fā)揮市場配置資源時起決定性作用，同時是提升公共服務(wù)的供給效率和質(zhì)量的有效措施。

推廣運用PPP模式是建立現(xiàn)代財政制度的內(nèi)在要求；是改進政府公共服務(wù)的重要舉措；是支持新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要手段。

2、可行性

PPP模式在國內(nèi)的應(yīng)用前景非常好，將會成為地方政府在接下來幾十年中的主要融資途徑。

首先，中央政府層面，財政部接連發(fā)文，從《關(guān)于推廣政府與社會資本合作模式的通知》到發(fā)布《操作指南》，最近又剛剛公布了30個PPP示范項目，推動力度十分之大。

其次，當(dāng)前經(jīng)濟增長放緩，政府財政資金相對有限，中央政府又不允許發(fā)城投債，地方政府總需要投資，需要基建，這時候PPP模式就是非常理想的選擇，既可以撬動社會資本，又可以利用其來管理運營。不管是從常識還是經(jīng)濟學(xué)上講，市場經(jīng)濟條件下公司的運營管理會比純政府運營管理效率高很多，PPP模式的需求很大，而且又符合我國市場化改革的大方向。

最后，非常重要的一點是貨幣存量非常大，現(xiàn)在中國M2（廣義貨幣）對于GDP的比應(yīng)該說是世界第一，超過180%。當(dāng)前我國的投資渠道還非常有限，這么多的資本有非常大的保值增值的需求，只要給以合理的收益率，就會有相當(dāng)多資本參與PPP模式。這些收益是有保障的，而且與政府保持密切關(guān)系，可以獲得一定的社會聲譽與地位，這是許多投資者求之不得的。

3、風(fēng)險性

PPP項目國企參與度高，民企觀望多，社會資本普遍對PPP心存疑慮。社會資本顧慮的風(fēng)險主要是政府信用、未來支付能力，缺乏有效風(fēng)險防范“抓手”。在長達10—30年的合同期內(nèi)，社會資本往往處于弱勢地位，法律救濟途徑也不順暢。尤其是在經(jīng)濟下行情況下，社會資本更擔(dān)心地方財政捉襟見肘之時的誠信或支付能力。

對政府而言，推廣PPP不是甩包袱，也存在潛在風(fēng)險。政府是公共服務(wù)的最終責(zé)任人，也是剩余風(fēng)險的承擔(dān)者。PPP項目合同存在各種隱性責(zé)任或債務(wù)，還存在各種推定的、道義上的責(zé)任。一旦風(fēng)險顯性化，就直接轉(zhuǎn)化為政府支出責(zé)任或直接債務(wù)。很多情況下，政府各種非理性擔(dān)?；虺兄Z、過高補貼或定價，或者缺乏有效的監(jiān)管，必然引發(fā)中長期沉重的財政負擔(dān)或社會風(fēng)險。

四、現(xiàn)階段PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的應(yīng)用

1、應(yīng)用現(xiàn)狀

2008年以來，國際舞臺上PPP模式快速發(fā)展，而在中國，由于政府推出大規(guī)模經(jīng)濟刺激計劃，銀行信用快速擴張，社會參與基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)模一直在萎縮。

2014年，PPP模式的推廣顯著加快，無論是項目還是制度建設(shè)均在全國多個省市推進，這一模式主要由各省財政部門推動。繼2013年財政部在全國財政工作會議上專門召開政府和社會資本合作（PPP）專題會議之后，2013年3月，財政部又組織了全國財政系統(tǒng)干部、金融機構(gòu)和大型企業(yè)業(yè)務(wù)骨干人員進行PPP專題培訓(xùn)班。推廣使用PPP模式是支持新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要手段，估計到2020年，城鎮(zhèn)化帶來的投資需求約為42萬億元。

2、應(yīng)用實例

1992年英國最早應(yīng)用PPP模式。英國75%的政府管理者認為PPP模式下的工程達到和超過價格與質(zhì)量關(guān)系的要求，可節(jié)省17%的資金。80%的工程項目按規(guī)定工期完成，常規(guī)招標(biāo)項目按期完成的只有30%；20%未按期完成的、拖延時間最長沒有超過4個月。同時，80%的工程耗資均在預(yù)算之內(nèi)，一般傳統(tǒng)招標(biāo)方式只能達到25%；20%超過預(yù)算的是因為政府提出調(diào)整工程方案。按照英國的經(jīng)驗，適于PPP模式的工程包括：交通（公路、鐵路、機場、港口）、衛(wèi)生（醫(yī)院）、公共安全（監(jiān)獄）、國防、教育（學(xué)校）及公共不動產(chǎn)管理。

智利是國家在平衡基礎(chǔ)設(shè)施投資和公用事業(yè)急需改善的背景下于1994年引進PPP模式的。結(jié)果是提高了基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)代化程度，并獲得充足資金投資到社會發(fā)展計劃中。已完成36個項目，投資額達60億美元。其中，24個交通領(lǐng)域工程、9個機場、2個監(jiān)獄、1個水庫。年投資規(guī)模由模式實施以前的3億美元增加到17億美元。

葡萄牙自1997年啟動PPP模式，首先應(yīng)用在公路網(wǎng)的建設(shè)上。至2006年的10年期間，公路里程比原來增加一倍。除公路以外，正在實施的工程還包括醫(yī)院的建設(shè)和運營、修建鐵路和城市地鐵。

表1　運營失敗案例詳情表

巴西于2004年12月通過“公私合營（PPP）模式”法案，該法案對國家管理部門執(zhí)行PPP模式下的工程招投標(biāo)和簽訂工程合同做出了具體的規(guī)定。據(jù)巴西計劃部稱，已經(jīng)列入2004—2007年四年發(fā)展規(guī)劃中的23項公路、鐵路、港口和灌溉工程將作為PPP模式的首批招標(biāo)項目，總投資達130.67億雷亞爾。

北京地鐵4號線是我國首次運用PPP模式融資的項目。北京地鐵四號線總投資153億元，其中70%（約107億元）由北京市政府出資，另外30%（約46億元）由獲得特許經(jīng)營權(quán)的公司投資。北京市政府負責(zé)軌道的土建工程，特許經(jīng)營方主要負責(zé)車輛、信號等設(shè)備方面的投資及4號線建成后的運營管理，30年特許經(jīng)營期滿后再無償移交給政府。這個對PPP模式進行了創(chuàng)造性的拓展和應(yīng)用的項目取得了初步的成功，并已在2009年全線通車。

3、運營失敗案例

在PPP模式應(yīng)用過程中，也存在運營失敗的案例。其詳情參見表1。

五、引入PPP模式的對策及建議

1、處理好政府與投資者的關(guān)系，完善政府采購相關(guān)配套政策，發(fā)揮市場作用機制

PPP是一種政府與民營機構(gòu)投資者的合作形式，目的是為了實現(xiàn)雙贏。因此，必須處理好政府與民營機構(gòu)投資者的利益關(guān)系。PPP模式實質(zhì)上也是政府采購的一種形式，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮市場作用機制。

2、將PPP法律法規(guī)建立與政府職能轉(zhuǎn)變相結(jié)合

政府應(yīng)從基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)的提供者變成“監(jiān)督者”、“服務(wù)者”，真正地充當(dāng)一個合作者。同時，應(yīng)加強法律規(guī)范對社會資本投入的安全保障和對PPP模式的規(guī)范法制管理，明確對政府采購進行法律性約束。

3、完善政府與投資者的合作流程

提高PPP項目的透明度，加快落實基礎(chǔ)設(shè)施市場價格形成機制改革，實現(xiàn)利益最大化。放寬市場準(zhǔn)入限制，完善招投標(biāo)方式流程，務(wù)必做到公平、公正、公開。

[1]王帥力、單汨源：PPP模式在我國公共事業(yè)項目管理中的應(yīng)用與發(fā)展[J].湖南師范大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報，2006，35（1）.

[2]王灝：加快PPP模式的研究與應(yīng)用，推動軌道交通市場化進程[J].宏觀經(jīng)濟研究，2004（1）.

[3]王海生、何德宏、黃渝祥：城市軌道交通公私合作投資模式的風(fēng)險分析[J].城市軌道交通研究，2005，8（3）.

[4]唐祥來：公共產(chǎn)品供給PPP模式研究[J].中國經(jīng)濟問題，2005（4）.

[5]亓霞、柯永建、王守清：基于案例的中國PPP項目的主要風(fēng)險因素分析[J].中國軟科學(xué)，2009（5）.

（責(zé)任編輯：胡春雨）