淺談我國環(huán)境影響評價制度的不足及其完善建議

李巧霞

河南可人科技有限公司（450000）

淺談我國環(huán)境影響評價制度的不足及其完善建議

李巧霞

河南可人科技有限公司（450000）

環(huán)境影響評價制度是環(huán)境保護的重要手段和措施，健全環(huán)境影響評價制度對于開展環(huán)境影響評價活動，促進我國經(jīng)濟和社會的可持續(xù)發(fā)展具有法律保障作用。在實施環(huán)境影響評價實際工作中也出現(xiàn)了一些問題，存在一些不足之處。這些問題主要是：環(huán)境影響評價的范圍過窄，缺乏替代方案，環(huán)境法規(guī)不完善，管理體制不健全。針對這些問題提出了相應(yīng)的對策和建議。

環(huán)境影響評價；法律制度；存在問題；建議

1　環(huán)境影響評價制度在我國的發(fā)展

我國的環(huán)境影響評價制度是在借鑒國外經(jīng)驗，結(jié)合我國的具體國情的模式下逐步發(fā)展起來的。環(huán)境影響評價制度作為一項正式的法律制度首創(chuàng)于美國。

繼美國之后，瑞典、澳大利亞分別在1969年的《環(huán)境保護法》和1974年的《聯(lián)邦環(huán)境保護法》中效仿美國規(guī)定了環(huán)境影響評價制度，隨后西方各國陸續(xù)將這項制度推廣開來［1］。

我國在1979年的《環(huán)境保護法（試行）》中吸取了國外的先進經(jīng)驗和有益做法，原則規(guī)定了擴、改、新建工程時，必須要提出環(huán)境影響報告書，這標志著環(huán)境影響評價制度的正式確立。1980年的《基本建設(shè)項目環(huán)境保護管理辦法》規(guī)定了環(huán)境影響評價的程序、范圍和內(nèi)容。

1981年和1986年又兩度對該辦法進行了修訂，使之更加完善。進入20世紀90年代，我國的環(huán)境影響評價進入快速發(fā)展階段，從1992年到1994年的3年間，執(zhí)行的環(huán)境影響評價項目數(shù)分別為36366、34276和31476，分別占當年建設(shè)項目數(shù)的61%、57%和63%。1998年11月，國務(wù)院第10次常務(wù)會議通過了《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》，并發(fā)布實施。該條例對環(huán)境影響評價的分類、適用范圍、程序、環(huán)境影響報告書的內(nèi)容以及相應(yīng)的法律責任等都作了明確規(guī)定。

2003年9月1日，《中華人民共和國環(huán)境評價法》正式出臺，作為國家對環(huán)境影響評價制度的最高立法，對環(huán)境影響評價制度作出了更加系統(tǒng)、完整和明確的規(guī)定，最終從國家法律的高度肯定了這項制度。

2015年3月6日，環(huán)境保護部環(huán)境工程評估中心發(fā)布 《建設(shè)項目環(huán)境影響評價資質(zhì)管理辦法》（修訂征求意見稿），征求對新修訂資質(zhì)管理辦法的意見。

其中有較大變動的部分：限制事業(yè)單位以及與審批部門相關(guān)機構(gòu)不得申請資質(zhì)；提高申請機構(gòu)環(huán)評工程師數(shù)量要求；報告所有章節(jié)均需環(huán)評工程師主持編制；報告要符合合同復(fù)印件；調(diào)整為按照環(huán)評工作復(fù)雜程度進行劃分，制定了須由具備甲級評價范圍機構(gòu)編制環(huán)境影響報告書的建設(shè)項目目錄；增設(shè)地方環(huán)保部門對環(huán)評機構(gòu)及從業(yè)人員予以通報批評、限期整改的行政處理權(quán)限。

2　環(huán)境影響評價制度的建議

2.1增加對政策、法規(guī)等宏觀性、戰(zhàn)略性行為的環(huán)評活動

隨著可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的提出和實施，世界各國越來越多地把立法政策、替代方案等戰(zhàn)略環(huán)評作為完善環(huán)評的重要內(nèi)容，政策、法規(guī)等環(huán)評對決策科學(xué)化有重要意義。

政策、法規(guī)的環(huán)評可以超越少數(shù)政策制定者的認識局限，全面地對環(huán)境進行影響評價。在此基礎(chǔ)上，可以及時對某項政策、法規(guī)進行修改、補充甚至終止，以防止在政策上產(chǎn)生失誤和誤導(dǎo)。把立法、政策納入環(huán)評之內(nèi)是經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護相協(xié)調(diào)的最好方法。

2.2環(huán)評內(nèi)容應(yīng)引進替代方案機制

在進行戰(zhàn)略環(huán)境影響評價時，立法中應(yīng)規(guī)定替代方案的環(huán)境影響評價的內(nèi)容，這樣才能體現(xiàn)環(huán)境與發(fā)展綜合決策和預(yù)防為主的思想。

國際趨勢及國外的經(jīng)驗也表明，環(huán)境影響評價的核心是替代方案的分析。環(huán)境影響評價所尋求的不是那些沒有環(huán)境影響的發(fā)展項目，而是找出任何情況下在環(huán)境和社會經(jīng)濟方面都是最佳的項目方案。

這就意味著所有可能的項目替代方案必須在對一個具體項目作出承諾之前，對它的費用和效益進行審議，包括方案、選址、技術(shù)、工藝和原材料等均需予以考慮。因此，根據(jù)環(huán)境影響評價制度的實質(zhì)內(nèi)涵，在立法中應(yīng)加強對有關(guān)替代方案的規(guī)定，明確規(guī)定環(huán)境影響評價制度必須包括替代方案［2］。

2.3完善環(huán)境影響評價的評審體制

為了防止地方保護主義的干擾，使我國環(huán)境影響評價工作真正發(fā)揮作用，建議采取兩級評審體制，即被授權(quán)的中央級環(huán)境影響評價機關(guān)和被授權(quán)的省級環(huán)境影響評價機關(guān)。前者主要負責中央政府政策、規(guī)劃、計劃的環(huán)境影響評價，跨省區(qū)的對環(huán)境有重大影響的區(qū)域環(huán)境影響評價和項目環(huán)境影響評價的評審。剩余的環(huán)境影響評價由后者負責，包括本省的政策、規(guī)劃、計劃的環(huán)境影響評價，區(qū)域環(huán)境影響評價和項目環(huán)境影響評價等的評審。

賦予兩種環(huán)境影響評價的審批結(jié)論具有同等的法律效力。其審批機關(guān)均為被專門授權(quán)的環(huán)境影響評價審批機關(guān)，被專門授權(quán)的省級環(huán)境影響評價審批機關(guān)是被專門授權(quán)的中央級環(huán)境影響評價審批機關(guān)在各省的派出機構(gòu)，省級環(huán)境影響評價審批機關(guān)直接受中央級環(huán)境影響評價審批機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，并對其負責。

2.4設(shè)立專門的環(huán)境審批機構(gòu)

對于機關(guān)和審批機關(guān)在某種意義上的重合問題，應(yīng)明確具體的編制機關(guān)，設(shè)立專門的審批機構(gòu)，使其二者明確分離，防止機構(gòu)重合帶來的權(quán)力重合問題，并注意加大專家和公眾的意見所占的比重。

對于建設(shè)項目的環(huán)評文件僅由環(huán)境保護行政主管部門審批的情況，應(yīng)加強對環(huán)評的組織管理。建立專門的建設(shè)項目審查委員會、環(huán)評專家委員會和專家小組，負責建設(shè)項目的環(huán)評工作，審查意見必須作出肯定或否定的結(jié)論，以此作為是否批準的依據(jù)。確保審批機關(guān)的權(quán)威性、專業(yè)性、科學(xué)性，避免行政部門的不法干預(yù)。

2.5建立有效的公眾參與環(huán)評機制

《環(huán)境影響評價法》第五條、第十一條、第二十一條等規(guī)定，對公眾、專家參與規(guī)劃和建設(shè)項目環(huán)評的范圍程序、方式和公眾意見的法律地位作了明確規(guī)定，但還應(yīng)進行以下完善。

2.5.1將原則性規(guī)定具體化

《環(huán)境影響評價法》第五條是原則性規(guī)定，缺少具體條文的支撐，給人造成“宣言是規(guī)定”的印象。

建議將具體的操作性規(guī)范在制定實施細則或有關(guān)行政法規(guī)、部門規(guī)章時予以明確。

2.5.2完善參與的具體程序

我國應(yīng)該在項目審查和范圍界定程序中引進公眾參與，由環(huán)保部門具體負責組織。

建議在《環(huán)境影響評價法》實施細則的制定中對聽證會程序作出具體規(guī)定，建立健全聽證會制度，設(shè)置更多的參與形式，如來電、來信、來訪等。

2.5.3及時回應(yīng)公眾意見

為體現(xiàn)對公眾知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)的尊重，不僅應(yīng)賦予規(guī)劃部門和建設(shè)單位信息公開、及時征求公眾意見等義務(wù)，還應(yīng)考慮對規(guī)劃部門和建設(shè)單位回應(yīng)公眾意見的基本要求作出詳細規(guī)定，確保公眾意見不被形式化處理，造成規(guī)劃部門和建設(shè)單位“只聽取，不采納”的狀況。

2.6健全環(huán)境影響評價監(jiān)督機制

環(huán)境影響評價是項目可行性研究的重要組成部分，為決策者提供依據(jù)，是保證建設(shè)項目符合可持續(xù)發(fā)展的重要手段。

如果不切實履行環(huán)境影響評價制度而開工建設(shè)，就有可能造成對環(huán)境的巨大污染和破壞，給社會和公眾帶來極大的危害?！董h(huán)境影響評價法》主要是采用行政處罰的手段來追究規(guī)劃編制機關(guān)和審批機關(guān)的法律責任，而對決策者的法律責任卻沒有規(guī)定，不能有效地調(diào)動其督促履行職責的積極性。

3　結(jié)語

《環(huán)境影響評價法》的實施可以說是一項十分具有挑戰(zhàn)性的任務(wù)，它要求政府確立起更加公開民主的決策方式和程序。實施中出現(xiàn)的各種阻力與問題，還有待于在實踐中不斷發(fā)現(xiàn)，不斷總結(jié)，及時解決。只要我們銳意改革，不斷進取，發(fā)現(xiàn)問題，解決問題，環(huán)境影響評價制度就會發(fā)揮環(huán)境管理的巨大作用，使我國環(huán)境影響評價制度更加進步與完善。

［1］勞嘉葆主編.造紙工業(yè)污染控制與環(huán)境保護［M］.中國輕工業(yè)出版社，2000.

［2］楊學(xué)富主編.制漿造紙工業(yè)廢水處理［M］.化學(xué)工業(yè)出版社，2001.