國(guó)家出資人代表對(duì)國(guó)資委的公法責(zé)任研究

蔣科

[摘 要] 公司中經(jīng)國(guó)資委委派或推選的董事及監(jiān)事，負(fù)有公法上的國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)監(jiān)督職責(zé)，其對(duì)國(guó)資委當(dāng)承擔(dān)公法責(zé)任。當(dāng)前的責(zé)任制度設(shè)計(jì)，多圍繞其董事、監(jiān)事的私法身份展開(kāi)，無(wú)法為公法責(zé)任的追究提供充分的依據(jù)。經(jīng)濟(jì)處罰、行政處分及禁入限制等制度存在諸多缺陷，不能滿足實(shí)踐的需要。為此，需從國(guó)家出資人代表公法責(zé)任的來(lái)源入手，分析現(xiàn)行責(zé)任方式的正當(dāng)性與合法性，圍繞國(guó)家出資人代表的公職特性構(gòu)建其公法責(zé)任。

[關(guān)鍵詞] 國(guó)家出資人代表；國(guó)資委；公法責(zé)任

[中圖分類號(hào)] D922.291[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1008—1763（2016）05—0151—05

Abstract：The directors and supervisors supported by statesowned stocks in companies， who have the responsibility of operating and supervising for statesowned assets. The current responsibility system， which is designed around their private identity， can not provide a sufficient basis for the accountability of public law liability. There are many defects of economic punishment， administrative punishment and worklimitation. It is necessary to solve the problems starting from identifying the public responsibility of statesponsored representatives， analyzing the validity of now- running responsibility and erecting the public law responsibility system based on the character of executing official public business.

Key words：statesponsored representatives； SASAC； public responsibility.

在公司的語(yǔ)境中，國(guó)家出資人代表，系指由國(guó)資委依法直接委派或推選的公司董事及監(jiān)事。從現(xiàn)行相關(guān)國(guó)資立法看，其負(fù)有公法上的國(guó)資經(jīng)營(yíng)監(jiān)督職責(zé)，而對(duì)其科以公法上的責(zé)任，可有效防止國(guó)資流失并保障國(guó)家出資目的的實(shí)現(xiàn)。但當(dāng)前學(xué)界基于其董監(jiān)事的私法身份而忽視其公法責(zé)任，導(dǎo)致國(guó)有股董監(jiān)事脫離了應(yīng)有的公務(wù)約束而淪為企業(yè)的內(nèi)部人。在我國(guó)明確國(guó)有資本的投資運(yùn)營(yíng)要服務(wù)于國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)，大力發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的新形勢(shì)下，對(duì)其建立完備的公法責(zé)任體系尤為重要。本文擬從國(guó)家出資人代表公法責(zé)任的來(lái)源入手，分析現(xiàn)行責(zé)任方式的法理缺陷并對(duì)其合法性構(gòu)建提出完善建議，以期建立起與其公務(wù)職責(zé)相適應(yīng)的公法責(zé)任體系。

一 國(guó)家出資人代表對(duì)國(guó)資委承擔(dān)公法責(zé)任的法理依據(jù)

依公司法原理，公司的董監(jiān)事為其自身法人機(jī)關(guān)成員而非股東的代表，否則違反股東與企業(yè)法人人格分離之原則。由此推之，公司中經(jīng)國(guó)資委委派或由國(guó)有股權(quán)支持當(dāng)選的董事及監(jiān)事，當(dāng)然也非國(guó)資委基于股東身份的代表。但國(guó)資委作為法定代表政府的履行出資人職責(zé)機(jī)構(gòu)，其集國(guó)資監(jiān)管職能與出資人股東身份于一身，由其委派或推選的國(guó)有股董監(jiān)事并非純粹公司法上的董監(jiān)事，而是同時(shí)承擔(dān)著國(guó)資經(jīng)營(yíng)監(jiān)督職責(zé)的國(guó)家工作人員。因此，基于公法的視角，國(guó)有股董監(jiān)事實(shí)質(zhì)是國(guó)資委借助私法機(jī)制實(shí)現(xiàn)國(guó)資經(jīng)營(yíng)監(jiān)管職能的手段，實(shí)際為國(guó)資委代表國(guó)家委派的公務(wù)代表。故只有揭開(kāi)國(guó)有股董監(jiān)事私法身份的面紗，才能從本源上揭示其公法責(zé)任的來(lái)源，為其公法責(zé)任的合法構(gòu)建提供理論依據(jù)。

首先，從國(guó)家法人理論看，國(guó)資委與政府及國(guó)家乃一體關(guān)系，其公法性職責(zé)無(wú)法避免。國(guó)家作為一虛擬法律主體，本身沒(méi)有活動(dòng)能力，需要相應(yīng)的法人機(jī)關(guān)構(gòu)造意志并行為。在國(guó)家所有權(quán)領(lǐng)域，國(guó)家作為特殊法人，同樣需要構(gòu)造其意志并實(shí)施其行為。而在國(guó)家機(jī)關(guān)中，只有行政機(jī)關(guān)即政府最為合適代表國(guó)家行使所有權(quán)，其行使的依據(jù)則是體現(xiàn)了國(guó)家所有權(quán)人意志的相關(guān)國(guó)資立法。但政府作為一組織體，自身也無(wú)法行為，必須借助其組成部門(mén)或機(jī)構(gòu)及其人員具體實(shí)施，國(guó)資委即是國(guó)家立法授權(quán)政府專設(shè)，直接代表政府間接代表國(guó)家的履行出資人職責(zé)機(jī)構(gòu)。

國(guó)資委作為法定的履行出資人職責(zé)機(jī)構(gòu)，在政府與國(guó)家面前不具獨(dú)立性。其一，在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，根據(jù)國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的國(guó)資委“三定”方案，其是政府的組成部分，依本級(jí)政府授權(quán)履行出資人職責(zé)，承擔(dān)著企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)管理的公共性職能；其二，在人員編制上，其人員納入了國(guó)家公務(wù)員序列，履行著國(guó)資經(jīng)營(yíng)監(jiān)管職責(zé)；其三，在法律責(zé)任上，國(guó)資委既當(dāng)承擔(dān)股東的民事責(zé)任（以國(guó)家出資企業(yè)為載體），又要承擔(dān)行政主體的行政責(zé)任，而責(zé)任的最終歸屬由國(guó)家（國(guó)庫(kù)）來(lái)承擔(dān)。眾所周知，國(guó)資委代表政府履行出資人職責(zé)包括企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)管理職能和行使出資人權(quán)利兩大方面。從管理職能看，其代表政府?dāng)M定政策法規(guī)、監(jiān)督企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)保值增值、管理收入分配、指導(dǎo)國(guó)企改革和重組、派出監(jiān)事會(huì)、監(jiān)管企業(yè)安全生產(chǎn)等，均在本質(zhì)上體現(xiàn)了國(guó)資委行政機(jī)構(gòu)的特征。從國(guó)資委行使出資人權(quán)利上看，其資產(chǎn)收益權(quán)不得放棄，決定企業(yè)重大事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)報(bào)本級(jí)政府批準(zhǔn)，選擇企業(yè)管理者應(yīng)依法定權(quán)限、條件和程序考察并任免，對(duì)其任命的管理者應(yīng)進(jìn)行考核、獎(jiǎng)懲并確定薪酬等?？梢?jiàn)，即使在行使出資人權(quán)利方面，國(guó)資委仍具相關(guān)公法性義務(wù)，可以說(shuō)其仍是政府行使行政職能的工具。依“代表”法理，國(guó)資委基于其代表地位，與被代表人政府的法律人格合一，而政府作為國(guó)家行政機(jī)關(guān)與國(guó)家又是一體的，故國(guó)資委與政府及國(guó)家實(shí)為一體關(guān)系。鑒于國(guó)家的公法人格為其基本人格，立法之所以賦予國(guó)家私法人格乃是便利其完成公共任務(wù)，故國(guó)資委雖具出資人股東的私法性面具，但仍受?chē)?guó)家公共任務(wù)的目的性約束，其公法性職責(zé)無(wú)法避免。

其次，從國(guó)資委與國(guó)家出資人代表的關(guān)系上看，二者是公法上的委任與代表關(guān)系。我國(guó)《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》和《公司法》均規(guī)定，國(guó)資委應(yīng)當(dāng)依照法律、行政法規(guī)及企業(yè)章程，“任免”國(guó)有獨(dú)資公司的董監(jiān)事，“推選”國(guó)有控參股公司的國(guó)有股董監(jiān)事人選。那么，基于該“任免”或“推選”，其與國(guó)資委當(dāng)為何種法律關(guān)系？其一，從“任免”或“推選”的主體看，國(guó)資委是代表政府行使任免與推選權(quán)，是一種代表政府在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的行政行為。該行為對(duì)企業(yè)而言是出資人的權(quán)利，但對(duì)政府而言則是國(guó)資委的法定義務(wù)，其不得放棄或轉(zhuǎn)委托。其二，從“任免”或“推選”的程序看，擔(dān)任國(guó)有股董監(jiān)事首先要經(jīng)國(guó)資委甚至上級(jí)黨組織考察決定，而后再經(jīng)股東（大）會(huì)予以確認(rèn)，而該前置的內(nèi)部程序?qū)ζ淙蚊痍P(guān)鍵性作用。其三，從“任免”或“推選”的資格條件看，實(shí)質(zhì)是參照黨政領(lǐng)導(dǎo)干部標(biāo)準(zhǔn)。上述立法對(duì)此只作了原則性規(guī)定，實(shí)踐中主要依據(jù)國(guó)資委及相關(guān)黨組織的內(nèi)部文件，我國(guó)《公務(wù)員法》也規(guī)定了黨政企事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)之間可相互轉(zhuǎn)任調(diào)任。因此，盡管《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》與《公司法》的規(guī)定相同，但不能據(jù)此認(rèn)為純粹是私法上的選任。該私法上的選任只是表象，其目的僅在于使國(guó)資委委派的公務(wù)代表借機(jī)進(jìn)入公司法人機(jī)關(guān)，國(guó)資委與國(guó)有股董監(jiān)事之間實(shí)為公法上的委任與代表關(guān)系。

再次，從國(guó)家出資人代表在國(guó)有資產(chǎn)法體系上的權(quán)力義務(wù)看，實(shí)質(zhì)是國(guó)資委委派的公務(wù)代表。其權(quán)力主要體現(xiàn)在三個(gè)方面。一是企業(yè)投資監(jiān)督權(quán)。根據(jù)國(guó)務(wù)院國(guó)資委《中央企業(yè)投資監(jiān)督管理暫行辦法》，國(guó)有獨(dú)資及控股企業(yè)重大投資事項(xiàng)應(yīng)及時(shí)向國(guó)資委報(bào)告，非主業(yè)投資須經(jīng)國(guó)資委批準(zhǔn)。但企業(yè)作為市場(chǎng)主體，不可避免地存在利潤(rùn)最大化沖動(dòng)，國(guó)家出資人代表即是受?chē)?guó)資委委托，依法對(duì)企業(yè)投資實(shí)施監(jiān)督。二是企業(yè)執(zhí)行國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算監(jiān)督權(quán)。根據(jù)國(guó)務(wù)院《關(guān)于試行國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的意見(jiàn)》、財(cái)政部《中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算編報(bào)試行辦法》、國(guó)務(wù)院國(guó)資委《中央企業(yè)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算建議草案編報(bào)辦法（試行）》等規(guī)定，國(guó)資委應(yīng)當(dāng)組織企業(yè)上繳國(guó)有資本收益，根據(jù)企業(yè)提出的預(yù)算支出項(xiàng)目計(jì)劃編制預(yù)算建議草案，企業(yè)則負(fù)責(zé)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出執(zhí)行情況的報(bào)告等等?？梢?jiàn)，企業(yè)在國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算中發(fā)揮著極為重要的基礎(chǔ)性作用，而企業(yè)中的國(guó)家出資人代表則通過(guò)在企業(yè)內(nèi)部履行職責(zé)并及時(shí)向國(guó)資委報(bào)告，使國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算落到實(shí)處。三是企業(yè)執(zhí)行國(guó)有資產(chǎn)基礎(chǔ)管理規(guī)章的監(jiān)督權(quán)。這主要體現(xiàn)在監(jiān)督企業(yè)執(zhí)行國(guó)資委有關(guān)清產(chǎn)核資、統(tǒng)計(jì)報(bào)告、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓等方面的規(guī)定，目的則在于防止企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)流失。

權(quán)力對(duì)應(yīng)的是義務(wù)，國(guó)家出資人代表主要負(fù)有兩方面公法上的義務(wù)。一是忠誠(chéng)與服從義務(wù)。全民通過(guò)國(guó)家形成了體現(xiàn)其意志的相關(guān)國(guó)資立法，國(guó)家出資人代表忠實(shí)地執(zhí)行相關(guān)立法即是對(duì)國(guó)家與全民履行了忠誠(chéng)義務(wù)，而在履行國(guó)資經(jīng)營(yíng)監(jiān)督職責(zé)時(shí)應(yīng)當(dāng)服從國(guó)資委的指令。當(dāng)然，對(duì)國(guó)資委的服從是基于相關(guān)國(guó)資行政立法規(guī)范的服從，而非基于對(duì)國(guó)資委股東身份的服從。如果國(guó)資委利用行政指令違法行使股東權(quán)，那么國(guó)家出資人代表應(yīng)當(dāng)拒絕執(zhí)行并提出意見(jiàn)。其忠誠(chéng)義務(wù)還意味著國(guó)家出資人代表應(yīng)當(dāng)避免利益沖突，對(duì)監(jiān)管過(guò)程中獲取的工作秘密負(fù)有保密義務(wù)等。二是勤勉履職義務(wù)。即及時(shí)履行監(jiān)督職責(zé)與報(bào)告義務(wù)，切實(shí)維護(hù)國(guó)家所有者權(quán)益。國(guó)家出資人代表依托其董監(jiān)事身份，分別在董事會(huì)與監(jiān)事會(huì)中履行國(guó)資經(jīng)營(yíng)監(jiān)督職責(zé)，對(duì)企業(yè)發(fā)生的重大事項(xiàng)應(yīng)立即向國(guó)資委報(bào)告，定期向國(guó)資委提供財(cái)務(wù)和運(yùn)營(yíng)信息，督促企業(yè)及時(shí)足額上交國(guó)家所有者收益等。

國(guó)家出資人代表的公務(wù)性職責(zé)難以詳盡列舉，散見(jiàn)于相關(guān)國(guó)資行政立法之中。具體參見(jiàn)國(guó)務(wù)院《國(guó)有企業(yè)監(jiān)事會(huì)暫行條例》、《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》等行政法規(guī)，國(guó)務(wù)院國(guó)資委《中央企業(yè)投資監(jiān)督管理暫行辦法》、《中央企業(yè)負(fù)責(zé)人經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)考核暫行辦法》、《關(guān)于國(guó)有獨(dú)資公司董事會(huì)建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)（試行）》，財(cái)政部與國(guó)資委共同頒發(fā)的《中央企業(yè)國(guó)有資本收益收取管理暫行辦法》等部門(mén)規(guī)章，以及地方性國(guó)資委對(duì)國(guó)有產(chǎn)權(quán)代表管理的相關(guān)規(guī)定。

綜上，國(guó)家作為一虛擬法律主體，必須借助其法人機(jī)關(guān)及其工作人員才能實(shí)現(xiàn)其職能。正如學(xué)者所言：“法律上的構(gòu)造如果打算具有實(shí)現(xiàn)性，就需把個(gè)人的行為引入到法人的權(quán)力義務(wù)及其行為的實(shí)現(xiàn)環(huán)節(jié)之中?！盵1]國(guó)資委作為直接代表政府間接代表國(guó)家的履行出資人職責(zé)機(jī)構(gòu)，基于“代表”地位，其法律人格及財(cái)產(chǎn)均為國(guó)家所吸收。而受?chē)?guó)資委委派或推選的國(guó)有股董監(jiān)事作為國(guó)家出資人代表，其功能即是在企業(yè)中執(zhí)行相關(guān)國(guó)資立法，實(shí)際是國(guó)資委代表政府及國(guó)家委派的公務(wù)代表，其對(duì)國(guó)資委當(dāng)承擔(dān)公法責(zé)任。

二 國(guó)家出資人代表對(duì)國(guó)資委承擔(dān)公法責(zé)任的現(xiàn)實(shí)解讀

目前，我國(guó)《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》、《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》、《中央企業(yè)資產(chǎn)損失責(zé)任追究暫行辦法》等法律、法規(guī)與行政規(guī)章，均規(guī)定了國(guó)資委委派或推選的董監(jiān)事的公法責(zé)任。其承擔(dān)責(zé)任的情形雖然多種多樣，但歸納起來(lái)無(wú)非是違背了對(duì)國(guó)家的忠誠(chéng)與勤勉義務(wù)，而責(zé)任形式主要有經(jīng)濟(jì)處罰、行政處分與禁入限制三種。

（一）經(jīng)濟(jì)處罰

根據(jù)《中央企業(yè)資產(chǎn)損失責(zé)任追究暫行辦法》，國(guó)務(wù)院國(guó)資委履行出資人職責(zé)的企業(yè)及其獨(dú)資或控股子企業(yè)，企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理人員或其他有關(guān)人員違反國(guó)家有關(guān)規(guī)定及企業(yè)規(guī)章制度，未履行或未正確履行職責(zé)，造成企業(yè)資產(chǎn)損失的，應(yīng)當(dāng)追究責(zé)任。國(guó)資委負(fù)責(zé)其管理權(quán)限范圍內(nèi)相關(guān)責(zé)任人的資產(chǎn)損失責(zé)任追究。據(jù)此，國(guó)資委委派或推選的董監(jiān)事，可能會(huì)承擔(dān)該行政規(guī)章規(guī)定的公法責(zé)任。其中，“經(jīng)濟(jì)處罰”是指扣發(fā)相關(guān)責(zé)任人的績(jī)效薪金（獎(jiǎng)金）、終止授予新的股權(quán)。然而，對(duì)國(guó)家出資人代表的經(jīng)濟(jì)處罰，是否具有法理依據(jù)及當(dāng)然的正當(dāng)性？

支持論者可能會(huì)提出一個(gè)看似強(qiáng)大的理由，即通過(guò)這種經(jīng)濟(jì)處罰，可以迫使國(guó)家出資人代表為了經(jīng)濟(jì)利益而勤勉盡責(zé)。但此種論據(jù)得以建立的邏輯存在嚴(yán)重的悖謬。首先，國(guó)資委是否具備經(jīng)濟(jì)處罰的資格不無(wú)疑問(wèn)。從此處經(jīng)濟(jì)處罰的內(nèi)容來(lái)看，扣發(fā)獎(jiǎng)金或終止授予新的股權(quán)，只有企業(yè)本身才能實(shí)施，而當(dāng)國(guó)資委作為股東時(shí)只能通過(guò)股東大會(huì)施加影響。當(dāng)然，在國(guó)有獨(dú)資公司因國(guó)資委為唯一股東不存在障礙，但也得依公司章程進(jìn)行，不得繞過(guò)公司由股東直接實(shí)施。其次，該種經(jīng)濟(jì)處罰賴以存在的前提不具正當(dāng)性。作為承擔(dān)著公務(wù)職責(zé)的國(guó)家出資人代表，其內(nèi)在身份仍是國(guó)家公職人員，由公司對(duì)其進(jìn)行薪酬或股權(quán)激勵(lì)本身即缺乏正當(dāng)性，更談不上扣發(fā)的問(wèn)題。該類董監(jiān)事類似于我國(guó)臺(tái)灣立法上的官股代表，屬于“授權(quán)公務(wù)員”，其薪酬宜由政府而不應(yīng)由被投資公司支付，以免為公司所收買(mǎi)。[2]基于國(guó)家出資人代表的公務(wù)性，決定了其只能在董事會(huì)與監(jiān)事會(huì)中履行職責(zé)而不能兼任經(jīng)理層職務(wù)，否則必然產(chǎn)生國(guó)家利益、公司利益和個(gè)人利益的沖突。國(guó)外學(xué)者也認(rèn)為，由于國(guó)企涉及壟斷的社會(huì)成本和公共服務(wù)義務(wù)，在缺乏嚴(yán)格的企業(yè)績(jī)效衡量標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，增加激勵(lì)性報(bào)酬會(huì)鼓勵(lì)經(jīng)營(yíng)者最大化壟斷租金，最終損害委托人即全民的利益。[3]可見(jiàn)，對(duì)承擔(dān)公務(wù)職責(zé)的國(guó)家出資人代表而言，本不應(yīng)當(dāng)出現(xiàn)所謂的“經(jīng)濟(jì)激勵(lì)”。正是由于當(dāng)前所謂的“經(jīng)濟(jì)激勵(lì)”，使得不少官員打起了國(guó)企的主意，通過(guò)行政任命進(jìn)入國(guó)企獲得高額薪酬或股權(quán)激勵(lì)，將本不應(yīng)當(dāng)獲得的利益“正當(dāng)化”。因此，經(jīng)濟(jì)處罰的前提缺乏正當(dāng)性，該責(zé)任方式與國(guó)家出資人代表的公務(wù)職責(zé)不相容。

（二）行政處分

根據(jù)《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》，國(guó)家出資企業(yè)的董監(jiān)事及企業(yè)高級(jí)管理人員，存在貪污受賄、不法自我交易、違規(guī)決定企業(yè)重大事項(xiàng)等違法執(zhí)行職務(wù)行為，造成國(guó)有資產(chǎn)損失的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任；屬于國(guó)家工作人員的，并依法予以處分。此外，國(guó)務(wù)院《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》、國(guó)務(wù)院國(guó)資委《中央企業(yè)資產(chǎn)損失責(zé)任追究暫行辦法》等行政法規(guī)與規(guī)章也作出了類似規(guī)定。可見(jiàn)，國(guó)資委委派或推選的董監(jiān)事，在違背其對(duì)國(guó)家及企業(yè)的忠實(shí)與勤勉義務(wù)時(shí)，應(yīng)當(dāng)予以行政處分。這種責(zé)任方式與其承載的公務(wù)職責(zé)相適應(yīng)，也是《公務(wù)員法》在企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)領(lǐng)域必然的邏輯延伸。然而，實(shí)踐中國(guó)資委委派或推選的董監(jiān)事，是否確因失職行為而受到了相應(yīng)的處分？

根據(jù)本文搜索，國(guó)資委委派或推選的董監(jiān)事，因失職行為而受到處分的大多處于處分的兩端，即警告或開(kāi)除。其原因在于主要是依據(jù)《中央企業(yè)資產(chǎn)損失責(zé)任追究暫行辦法》規(guī)定的損失結(jié)果予以處分，而該《辦法》規(guī)定的一般、較大、重大、特別重大資產(chǎn)損失難以量化，且造成損失的原因必須是未履行或未正確履行職責(zé)，但如何界定模糊不清。例如在中儲(chǔ)棉巨額虧損事件中，該公司負(fù)責(zé)人首先以“自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧”名目大量進(jìn)口炒賣(mài)棉花，在炒賣(mài)失敗后又以政策性儲(chǔ)備為名要求財(cái)政買(mǎi)單，借口虧損是由國(guó)家經(jīng)濟(jì)政策變化引起的。

龐瑞鋒：《中儲(chǔ)棉巨額虧損調(diào)查》，《南方周末》，2005-01-20尤其是在國(guó)家出資人代表本身即是原國(guó)資委官員出任的情形下，其與國(guó)資委存在著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。于是當(dāng)其責(zé)任尚未達(dá)到刑事追究時(shí)，往往從輕處分，而在達(dá)到刑事追究的嚴(yán)重程度時(shí)，自然也就是開(kāi)除了。此外，上述《暫行辦法》與《公務(wù)員法》規(guī)定的處分不同，其是指警告、記過(guò)、降級(jí)（職）、責(zé)令辭職、撤職、解聘、開(kāi)除等，而《公務(wù)員法》規(guī)定的則是警告、記過(guò)、記大過(guò)、降級(jí)、撤職和開(kāi)除。這種處分類別及檔次的區(qū)別，反映了對(duì)國(guó)家出資人代表的處分有更大的彈性空間而不受《公務(wù)員法》的嚴(yán)格約束。這種具有中國(guó)特色的制度設(shè)計(jì)，引發(fā)了國(guó)企領(lǐng)域的一種特殊現(xiàn)象，即“國(guó)企不出事則已，出事則必定是大事”。

（三）禁入限制

依《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》規(guī)定，在國(guó)有獨(dú)資及控股企業(yè)，企業(yè)的董監(jiān)事及高級(jí)管理人員違反規(guī)定造成國(guó)有資產(chǎn)重大損失被免職的，5年內(nèi)不得擔(dān)任該類企業(yè)的董監(jiān)事和企業(yè)高管；造成特別重大損失以及因貪污、賄賂、侵占與挪用財(cái)產(chǎn)、破壞社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序而被判處刑罰的，則終身不得擔(dān)任該類企業(yè)的董監(jiān)事和高級(jí)管理人員。之前《中央企業(yè)資產(chǎn)損失責(zé)任追究暫行辦法》也作了類似規(guī)定，此即所謂的“禁入限制”。禁入限制剝奪了一個(gè)人從事某種活動(dòng)的資格，在性質(zhì)上當(dāng)屬于對(duì)違規(guī)者的行政處罰。這種責(zé)任方式類似于經(jīng)濟(jì)法理論上的“資格減免”。有學(xué)者認(rèn)為，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下主體的資格相當(dāng)重要，取消資格特別是進(jìn)入某種市場(chǎng)的能力， 就是對(duì)經(jīng)濟(jì)法主體的重要懲罰。[4]資格減免之所以能夠發(fā)揮威力，原因在于它能夠通過(guò)資格的限制，影響到相關(guān)主體在市場(chǎng)上的未來(lái)利益。但是禁入限制這種“資格減免”，能否對(duì)具潛在公職身份的國(guó)家出資人代表起到預(yù)期作用？

在本文看來(lái)，不能對(duì)禁入限制寄予過(guò)高期望。因?yàn)槠溥m用對(duì)象是市場(chǎng)上的職業(yè)經(jīng)理人而不是公職人員。禁入限制忽視了“資格減免”的一個(gè)重要前提，即該處罰能夠?qū)Ρ惶幜P者的長(zhǎng)期利益產(chǎn)生重大影響。如果一名職業(yè)經(jīng)理人受到禁入限制，那么將對(duì)他的職業(yè)生涯構(gòu)成致命打擊。但國(guó)家出資人代表本身并非職業(yè)經(jīng)理人，他在國(guó)有公司的經(jīng)歷只是其政治生涯的一部分，故對(duì)其實(shí)施禁入限制作用有限。而且，禁入限制適用的前提是免職或因經(jīng)濟(jì)犯罪被判處刑罰，這對(duì)該國(guó)家出資人代表而言已經(jīng)是致命性打擊，再疊加禁入限制，有疊床架屋之感。

三 國(guó)家出資人代表對(duì)國(guó)資委承擔(dān)公法責(zé)任的立法完善

根據(jù)前述分析，國(guó)家出資人代表對(duì)國(guó)資委承擔(dān)公法責(zé)任的法理基礎(chǔ)在于其與國(guó)資委公法上的委任與代表關(guān)系，現(xiàn)實(shí)依據(jù)則在于相關(guān)法律、行政法規(guī)與規(guī)章的立法規(guī)定。由于現(xiàn)行相關(guān)公私法規(guī)范尚未有機(jī)銜接，導(dǎo)致國(guó)資委委派或推選的董監(jiān)事既難以按公職人員管理又無(wú)法依普通董監(jiān)事對(duì)待，其身份的模糊性引起其法律責(zé)任的紊亂。就其對(duì)國(guó)資委的公法責(zé)任而言，現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)處罰的前提依據(jù)缺乏正當(dāng)性，行政處分存在較大的隨意性，禁入限制對(duì)具潛在公職身份的國(guó)家出資人代表則缺乏足夠的威懾力。因此，我們只有摒棄純粹私法視角的局限，從公法的角度探討其公法責(zé)任的完善之策。

首先，明確國(guó)家出資人代表的公職身份。我國(guó)現(xiàn)行立法并不否認(rèn)企業(yè)中存在“國(guó)家工作人員”，但其是否應(yīng)具公職身份則不甚明了。如根據(jù)《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》第71條規(guī)定，國(guó)家出資企業(yè)中的董監(jiān)事及企業(yè)高管，違反法律、行政法規(guī)和企業(yè)章程執(zhí)行職務(wù)，屬于國(guó)家工作人員的，依法給予處分。我國(guó)《刑法》第93條也規(guī)定了國(guó)有企事業(yè)單位中從事公務(wù)的人員以國(guó)家工作人員論。然而何謂“國(guó)家工作人員”？有學(xué)者指出：依照法律從事公務(wù)是國(guó)家工作人員的核心特征，此處的法律是指廣義的法律，實(shí)質(zhì)上是依法的含義，即行為人的任用及公務(wù)行為等均具法律上的依據(jù)。[5]從事公務(wù)則是指代表國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)有企事業(yè)單位等履行職責(zé)，從事與其職權(quán)相關(guān)的公共事務(wù)以及監(jiān)管?chē)?guó)有財(cái)產(chǎn)的職務(wù)活動(dòng)。

《全國(guó)法院審理經(jīng)濟(jì)犯罪工作座談會(huì)紀(jì)要》（法發(fā)[2003]167號(hào)）。國(guó)有公司的董事、監(jiān)事等管理、監(jiān)督國(guó)有財(cái)產(chǎn)等活動(dòng)，屬于從事公務(wù)。[6]顯然，國(guó)資委委派或推選的董監(jiān)事屬于國(guó)家工作人員當(dāng)無(wú)疑義，但是否應(yīng)具公職身份？從我國(guó)《公務(wù)員法》的相關(guān)規(guī)定看，并不禁止公務(wù)員在企業(yè)兼職，只是規(guī)定需經(jīng)有關(guān)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)并不得領(lǐng)取兼職薪酬。而且該法還規(guī)定，國(guó)有企事業(yè)單位中從事公務(wù)的人員可以調(diào)入國(guó)家機(jī)關(guān)擔(dān)任職務(wù)，機(jī)關(guān)根據(jù)工作需要經(jīng)批準(zhǔn)可對(duì)專業(yè)性較強(qiáng)的職位實(shí)行聘任制，法律法規(guī)授權(quán)具有公共事務(wù)管理職能的事業(yè)單位的工作人員經(jīng)批準(zhǔn)可參照公務(wù)員法管理。因此，在立法技術(shù)上，可將國(guó)資委委派或推選的董監(jiān)事明確為公職人員，至于對(duì)其參照公務(wù)員管理抑或?qū)嵭衅溉沃苿t可進(jìn)一步斟酌。只有明確其公職身份，才能將其公法責(zé)任納入正常軌道，使其責(zé)任的追究具備正當(dāng)?shù)姆ɡ砘A(chǔ)。

其次，確立國(guó)家出資人代表對(duì)國(guó)資委承擔(dān)公法責(zé)任的原則及構(gòu)成要件。一是處罰法定原則。即非因法定事由、非經(jīng)法定程序，國(guó)家出資人代表不受責(zé)任追究。二是過(guò)罰相當(dāng)原則。即給予國(guó)家出資人代表處罰的種類、幅度應(yīng)當(dāng)與其違法行為的性質(zhì)、情節(jié)、社會(huì)危害程度相適應(yīng)，做到“罰當(dāng)其責(zé)”。三是刑事先行原則。在國(guó)家出資人代表違反相關(guān)國(guó)資行政性監(jiān)管規(guī)范時(shí)，如發(fā)現(xiàn)行為已構(gòu)成犯罪，即移送司法機(jī)關(guān)先行處理，這樣可以保證刑事制裁與行政處理的一致。當(dāng)然，如果事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿，也可先給予行政處理。在國(guó)家出資人代表對(duì)國(guó)資委公法責(zé)任的構(gòu)成要件上，有學(xué)者從國(guó)有股董事對(duì)國(guó)資委承擔(dān)行政責(zé)任的角度提出：其一，存在違反監(jiān)管法律關(guān)系的行為，且這種行為應(yīng)是行政違法而非行政不當(dāng)；其二，存在危害后果并應(yīng)達(dá)到嚴(yán)重程度；其三，違法行為與危害后果之間有因果關(guān)系；其四，忠實(shí)義務(wù)之違反適用無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任，注意義務(wù)之違反則主觀上為故意或重大過(guò)失才可追究。[7]本文原則同意上述觀點(diǎn)，但有以下幾點(diǎn)值得商榷：一是國(guó)有股董事受?chē)?guó)資委委托在董事會(huì)中履行公務(wù)職責(zé)，此時(shí)其為國(guó)資委的“化身”，可能會(huì)因自身原因而作出不適當(dāng)?shù)慕?jīng)營(yíng)監(jiān)督行為，該行為同樣會(huì)令企業(yè)受損，如果對(duì)此不予追究，無(wú)疑會(huì)削弱其注意義務(wù)；二是危害后果達(dá)到嚴(yán)重程度才追究，不利于及時(shí)遏制違法行為，可能會(huì)產(chǎn)生更為嚴(yán)重的后果；三是注意義務(wù)之違反，只要主觀上有過(guò)錯(cuò)（故意或過(guò)失）且造成了危害后果，就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)行政責(zé)任。因?yàn)閲?guó)有股董事本質(zhì)上是代表國(guó)資委在董事會(huì)中履行公務(wù)，不像普通董事純?yōu)楣纠娑鴽Q策，其注意義務(wù)同時(shí)針對(duì)的是國(guó)資委與公司兩個(gè)主體，其承擔(dān)的注意義務(wù)當(dāng)更為謹(jǐn)慎。因此，本文認(rèn)為，國(guó)家出資人代表對(duì)國(guó)資委承擔(dān)公法責(zé)任的構(gòu)成要件有四：一是存在違反國(guó)資監(jiān)管法律規(guī)范的行為；二是有危害后果的發(fā)生；三是違法行為與危害后果之間存在因果關(guān)系；四是違反忠實(shí)義務(wù)適用無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任，違反注意義務(wù)則適用過(guò)錯(cuò)責(zé)任。

再次，健全國(guó)家出資人代表對(duì)國(guó)資委承擔(dān)公法責(zé)任的情形及責(zé)任方式。雖然《中央企業(yè)資產(chǎn)損失責(zé)任追究暫行辦法》規(guī)定了各種企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)損失的情形、相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任方式，但將責(zé)任情形僅限于造成國(guó)有資產(chǎn)損失有失偏頗，而且其責(zé)任方式的法理依據(jù)欠缺。盡管?chē)?guó)家出資人代表未履行或未正確履行職責(zé)的后果大多表現(xiàn)為資產(chǎn)損失，但不限于資產(chǎn)損失。從前述國(guó)家出資人代表的權(quán)力義務(wù)看，其承擔(dān)著監(jiān)督企業(yè)投資、執(zhí)行國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、執(zhí)行企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)基礎(chǔ)管理規(guī)章等方面職責(zé)，對(duì)國(guó)家（國(guó)資委）負(fù)有忠誠(chéng)與勤勉義務(wù)。義務(wù)之違反必然帶來(lái)責(zé)任之追究，因此，只要國(guó)家出資人代表違背了其義務(wù)，也即違反了相關(guān)國(guó)資監(jiān)管法律、法規(guī)與行政規(guī)章等，就應(yīng)承擔(dān)公法責(zé)任。在責(zé)任方式上，基于前述分析，可作如下調(diào)整：一是將經(jīng)濟(jì)處罰改為行政追償。國(guó)家出資人代表依托其董監(jiān)事身份，分別在董事會(huì)與監(jiān)事會(huì)中履行國(guó)資經(jīng)營(yíng)監(jiān)管職責(zé)，此時(shí)其為國(guó)資委派駐企業(yè)的公務(wù)代表，而企業(yè)則為國(guó)資委的行政相對(duì)人。國(guó)家出資人代表因違法行使經(jīng)營(yíng)監(jiān)督權(quán)致企業(yè)受損的，依行政法原理企業(yè)可據(jù)此要求國(guó)資委承擔(dān)賠償責(zé)任。而國(guó)資委向受害企業(yè)支付賠償費(fèi)用后，有權(quán)責(zé)令有故意或重大過(guò)失的國(guó)家出資人代表承擔(dān)部分或全部賠償費(fèi)用，這與公務(wù)員違法行使職權(quán)導(dǎo)致的行政追償原理一致。以行政追償代替現(xiàn)行的經(jīng)濟(jì)處罰，既達(dá)到了經(jīng)濟(jì)處罰所追求的財(cái)產(chǎn)性制裁目的，又使該財(cái)產(chǎn)性制裁措施具備了正當(dāng)?shù)姆ɡ硪罁?jù)。二是將國(guó)家出資人代表的行政處分納入《公務(wù)員法》的調(diào)整范圍。上述《暫行辦法》規(guī)定的行政處分雖然表面上更全面，既參照了公務(wù)員法上的行政處分，又借鑒了對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部追責(zé)（責(zé)令辭職）與合同追責(zé)（解聘）的方式，但進(jìn)一步研究可發(fā)現(xiàn)，該《暫行辦法》規(guī)定的行政處分只有企業(yè)本身才能實(shí)施，至多是一種企業(yè)內(nèi)部行政追責(zé)方式。而國(guó)資委對(duì)國(guó)家出資人代表的行政處分，是一種國(guó)資委內(nèi)部基于行政委任的行政處分，這顯然與企業(yè)內(nèi)部的行政處分有別。因國(guó)家出資人代表系國(guó)資委委派的公務(wù)代表，本身是國(guó)資委的公職人員，故適用公務(wù)員法上的行政處分既合法又合理。三是在行政處分的基礎(chǔ)上輔之以禁入限制。因公務(wù)員法上的行政處分主要是針對(duì)機(jī)關(guān)公務(wù)員設(shè)計(jì)的，難以反映國(guó)家出資人代表在企業(yè)中履行公務(wù)職責(zé)的特性，故有必要保留禁入限制這種責(zé)任方式。尤其是在國(guó)家出資人代表實(shí)行聘任制公務(wù)員的情形下，其可能原系市場(chǎng)職業(yè)經(jīng)理人，對(duì)其處以禁入限制，可禁止其今后擔(dān)任國(guó)有獨(dú)資或控股企業(yè)董監(jiān)事及高管的機(jī)會(huì)，同時(shí)對(duì)其進(jìn)入普通商事企業(yè)會(huì)產(chǎn)生名譽(yù)上的影響，由此能產(chǎn)生較大的威懾力。但對(duì)禁入限制適用的前提應(yīng)放寬，只需構(gòu)成行政處分中的嚴(yán)重情形即可，將其作為對(duì)行政處分的補(bǔ)充措施。

最后，完善國(guó)家出資人代表對(duì)國(guó)資委承擔(dān)公法責(zé)任的追責(zé)機(jī)制。其一，在追責(zé)主體上，構(gòu)建以國(guó)資委為主導(dǎo)，政府行政監(jiān)察部門(mén)為補(bǔ)充的追責(zé)模式。雖然《中央企業(yè)資產(chǎn)損失責(zé)任追究暫行辦法》明確規(guī)定，國(guó)資委負(fù)責(zé)其管理權(quán)限范圍內(nèi)相關(guān)責(zé)任人的資產(chǎn)損失責(zé)任追究，但實(shí)踐中由于國(guó)家出資人代表均具潛在的行政級(jí)別，尤其是在擔(dān)任大型國(guó)企董事長(zhǎng)、總經(jīng)理或監(jiān)事會(huì)主席的情形下，其與國(guó)資委行政領(lǐng)導(dǎo)平級(jí)，均受任于上級(jí)黨委組織部門(mén)，國(guó)資委實(shí)際難以追責(zé)。而且，國(guó)資委自身對(duì)企業(yè)并不享有真實(shí)的剩余索取權(quán)，其工作人員也缺乏對(duì)相關(guān)責(zé)任人追責(zé)的內(nèi)在動(dòng)力。國(guó)資委及其工作人員在內(nèi)缺物質(zhì)激勵(lì)，外有行政壓力的情況下，對(duì)國(guó)家出資人代表的行政追責(zé)往往采消極態(tài)度。因此，“應(yīng)將國(guó)企監(jiān)察納入《行政監(jiān)察法》的范圍，修正國(guó)企監(jiān)察不屬于監(jiān)察體系的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，發(fā)揮紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在國(guó)企監(jiān)管中的作用?！盵8]其二，在追責(zé)程序上，對(duì)國(guó)家出資人代表的行政處分、行政追償當(dāng)參照目前對(duì)公務(wù)員的有關(guān)規(guī)定，禁入限制則依據(jù)上述《暫行辦法》進(jìn)一步完善。在此過(guò)程中，需要注意的是在調(diào)查取證階段，國(guó)資委或政府行政監(jiān)察部門(mén)應(yīng)當(dāng)會(huì)同政府審計(jì)機(jī)關(guān)，或聘請(qǐng)獨(dú)立第三方機(jī)構(gòu)，對(duì)企業(yè)相關(guān)決策過(guò)程及財(cái)務(wù)信息進(jìn)行真實(shí)性調(diào)查，以免為企業(yè)提供的信息所誤導(dǎo)。其三，在適用規(guī)則上，采取行政處分、行政追償、禁入限制分別確定統(tǒng)一執(zhí)行的規(guī)則；對(duì)共同違法應(yīng)當(dāng)區(qū)分行為人在其中的地位和作用，確定其責(zé)任并給予相應(yīng)的處罰；對(duì)具從重、從輕、減輕處罰情形的應(yīng)客觀公正處理，從而落實(shí)“過(guò)罰相當(dāng)”原則。

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