黃征學(xué)

【區(qū)域轉(zhuǎn)型發(fā)展】

加快構(gòu)建東北地區(qū)對外開放戰(zhàn)略新格局

黃征學(xué)

“開放”和“改革”是打開東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展困境的兩把重要鑰匙。但與沿海發(fā)達(dá)地區(qū)相比，兩方面都是東北地區(qū)發(fā)展的短板。針對東北地區(qū)對外開放方面存在的開放程度低、進(jìn)出口產(chǎn)品結(jié)構(gòu)層次不高、利用外資不均衡及東北腹地和沿邊開放緩慢等問題，需要進(jìn)一步理清思路，統(tǒng)籌謀劃，打造平臺，創(chuàng)新方式，營造環(huán)境，加大支持力度，再造東北地區(qū)對外開放新優(yōu)勢。

統(tǒng)籌謀劃；打造平臺；創(chuàng)新方式；營造環(huán)境

改革開放以來，特別是振興東北老工業(yè)基地戰(zhàn)略實(shí)施以來，東北地區(qū)的對外開放取得了很大成就，進(jìn)出口貿(mào)易、利用外資、對外經(jīng)濟(jì)和沿海沿邊對外開放都得到長足發(fā)展。由于東北大部分地區(qū)地處內(nèi)陸腹地，開放的程度與東南沿海地區(qū)相比依然存在較大差距，新一輪深化對外開放中，國家已先后批準(zhǔn)了上海、廣東、天津、福建等四大自貿(mào)區(qū)，東北地區(qū)又有所落后。新形勢下為了更好地發(fā)揮對外開放對東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)作用，需要深入研究對外開放的新舉措。本文將從東北老工業(yè)基地對外開放的基本現(xiàn)狀和問題著手，系統(tǒng)分析東北地區(qū)擴(kuò)大對外開放的思路和政策建議。

一、東北地區(qū)對外開放的現(xiàn)狀

2003年以來，東北地區(qū)在對外貿(mào)易、利用外資、對外技術(shù)經(jīng)濟(jì)合作等方面取得了顯著的成效，極大地推動(dòng)了東北地區(qū)的產(chǎn)業(yè)升級、技術(shù)進(jìn)步和體制創(chuàng)新。

1.對外貿(mào)易逐年增長

自2003年實(shí)施東北老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略以來，東北地區(qū)進(jìn)出口貿(mào)易得到長足發(fā)展。2014年，東北地區(qū)進(jìn)出口總額達(dá)到1858.0億美元，占全國進(jìn)出口總額的7.0%，年均增長達(dá)到16.0%。從東北地區(qū)內(nèi)部來看，遼寧省優(yōu)勢非常明顯。2014年，遼寧省的進(jìn)出口總額達(dá)到1139.6億美元，是2002年的5.2倍，占東北地區(qū)進(jìn)出口總額的61.3%。黑龍江省2014年的進(jìn)出口總額達(dá)到389.億美元，是2002年的8.9倍，成為東北地區(qū)增幅最快的省份。吉林省進(jìn)出口總額2014年達(dá)到263.8億美元，是2002年的7.1倍。與遼寧、黑龍江兩省不同，吉林省的進(jìn)口一直大于出口。內(nèi)蒙古自治區(qū)三市二盟對外貿(mào)易也實(shí)現(xiàn)了快速增長，2002年進(jìn)出口總額為14.52億美元，2014年增長到58.1億美元。與吉林類似，蒙東地區(qū)也是進(jìn)口大于出口，2014年入超達(dá)到1.2億美元。從貿(mào)易類型看，東北地區(qū)一般貿(mào)易占貿(mào)易總額的比重總體比較高（見表1）。

2.利用外資規(guī)模不斷增加

2014年，東北地區(qū)實(shí)際利用外資規(guī)模達(dá)到403.26億元，是2002年的7.05倍，占全國的比重也從2002年的5.66%上升到2014年的18.51%。2002—2014年期間，實(shí)際利用外資年均增長達(dá)到17.67%（見表2）。從東北地區(qū)內(nèi)部看，2014年遼寧實(shí)際利用外資占東北地區(qū)的比重達(dá)到68.00%，吉林和黑龍江分別占18.98%和12.80%。從引進(jìn)外資的地區(qū)結(jié)構(gòu)看，香港、韓國、日本和美國是東北地區(qū)外資的主要來源地。從引進(jìn)外資的領(lǐng)域看，制造業(yè)引進(jìn)外資一直高居榜首；房地產(chǎn)、交通運(yùn)輸、倉儲及郵電通信業(yè)吸引外資的比重基本保持了上升態(tài)勢；而批發(fā)零售、餐飲業(yè)、農(nóng)林牧副漁、采掘業(yè)、建筑業(yè)吸引外資的比重則普遍在波動(dòng)中有所下降。

表1　東北地區(qū)2002—2014年外貿(mào)增長情況　單位：億美元、%

表2　東北地區(qū)2002—2014年實(shí)際利用外資增長情況　單位：億美元、%

3.對外經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作發(fā)展較快

對外投資快速增長。國家實(shí)施東北振興戰(zhàn)略后，東北地區(qū)對外投資開始逐年增加。2003年，東北地區(qū)對外投資總額僅6296.57萬美元。2013年，遼寧省對外協(xié)議投資總額35.21億美元，吉林省對外協(xié)議投資額也達(dá)到5.40億美元，發(fā)展的速度整體上比較快。從投資的領(lǐng)域看，主要集中在木材開采、礦產(chǎn)開發(fā)等資源性領(lǐng)域。從投資的地域分布看，主要集中在俄羅斯、韓國、日本、朝鮮、香港、美國等國家和地區(qū)（見表3）。

對外承包工程增長迅猛。2013年，東北三省對外承包工程合同金額達(dá)到323903萬美元，是2002年的2.99倍；對外承包工程完成營業(yè)額257318萬美元，是2002年的7.33倍。承包工程的地域雖然年際之間變化較大，但主要都集中在亞非國家和地區(qū)。

對外勞務(wù)合作在波動(dòng)中前行。2013年，東北三省對外勞務(wù)合作合同金額為53677萬美元，比2002年少4059萬美元；東北三省對外勞務(wù)合作完成營業(yè)額72436萬美元，比2002年高21828萬美元。從對外勞務(wù)合作的地域看，形成了以俄羅斯、韓國、日本等亞洲國家為主，以蘇丹、阿爾及利亞等非洲國家為輔的局面。

對外科技合作取得進(jìn)展?！吨袊鴸|北地區(qū)老工業(yè)基地同俄遠(yuǎn)東地區(qū)合作規(guī)劃》頒布后，東北地區(qū)對外科技合作的步伐明顯加快。黑龍江省依托獨(dú)特的區(qū)位優(yōu)勢，加快對俄能源原材料投資合作、進(jìn)出口加工基地建設(shè)、農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)加工基地建設(shè)和對俄科技合作基地建設(shè)。佳木斯市先后規(guī)劃建設(shè)了十幾個(gè)對俄加工園區(qū)，開辟了上百平方公里的對俄經(jīng)貿(mào)科技基地。

4.沿海沿邊地區(qū)開放進(jìn)展順利

遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶是東北地區(qū)對外開放的龍頭。近幾年來，沿海經(jīng)濟(jì)帶各主要園區(qū)開展主題概念招商和產(chǎn)業(yè)集群招商，在國內(nèi)外引起強(qiáng)烈反響，韓國STX集團(tuán)造船、新加坡萬邦船舶修造、英特爾集成電路、臺灣富士康科技園等一批外資大項(xiàng)目紛至沓來。2009年7月，《遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃》獲得國務(wù)院批復(fù)，這對促進(jìn)遼寧沿海地區(qū)進(jìn)一步擴(kuò)大對外開放具有舉足輕重的作用。

表3　東三省2002—2013年對外經(jīng)濟(jì)合作情況　單位：萬美元

沈陽經(jīng)濟(jì)區(qū)是東北地區(qū)的經(jīng)濟(jì)核心。以沈陽為中心，以一百公里為半徑，集中了以基礎(chǔ)工業(yè)和加工工業(yè)為主的8大城市，構(gòu)成了資源豐富、結(jié)構(gòu)互補(bǔ)性強(qiáng)、技術(shù)關(guān)聯(lián)度高的遼寧中部城市群。以沈陽為中心周邊的沈撫黃金帶、本溪生態(tài)新城、鞍山光電產(chǎn)業(yè)基地、遼陽河?xùn)|新城、中國北方水城鐵嶺新城等產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)發(fā)展勢頭強(qiáng)勁，成為遼寧省對外開放的又一重點(diǎn)區(qū)域。2010年，沈陽經(jīng)濟(jì)區(qū)被國家列為新型工業(yè)化綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)后，在對外開放方面已有新突破。

長吉圖是東北地區(qū)內(nèi)陸開放的重點(diǎn)區(qū)域。以圖們江地區(qū)為龍頭，以長春、吉林為支撐腹地，共同構(gòu)建吉林對外開放的平臺。2009年，國務(wù)院批復(fù)的《中國圖們江區(qū)域合作開發(fā)規(guī)劃綱要——以長吉圖為開發(fā)開放先導(dǎo)區(qū)》是迄今唯一由國家批準(zhǔn)的沿邊開發(fā)開放區(qū)域，這對吉林省對外開放發(fā)揮重要的指導(dǎo)作用。

黑龍江沿邊地區(qū)是東北地區(qū)沿邊開放的中心地帶。不論是從貿(mào)易對象看，還是從“引進(jìn)來”“走出去”的對象看，俄羅斯在黑龍江對外開放格局中都占有重要位置。2009年，《中華人民共和國東北地區(qū)與俄羅斯聯(lián)邦遠(yuǎn)東及東西伯利亞地區(qū)合作規(guī)劃綱要（2009—2018年）》的頒布，將進(jìn)一步加快黑龍江省對外開放的步伐。

蒙東地區(qū)是東北地區(qū)對俄蒙開放的大門戶。實(shí)施東北老工業(yè)基地振興規(guī)劃以來，蒙東地區(qū)著力擴(kuò)大對外開放，充分利用對俄蒙口岸的比較優(yōu)勢，發(fā)揮過貨通關(guān)、物流貿(mào)易、落地加工“三大功能”，建設(shè)東北經(jīng)濟(jì)區(qū)對俄蒙開放的大門戶、聯(lián)結(jié)歐亞的大通道、東北亞產(chǎn)業(yè)集聚的大平臺，對外開放跨上新臺階。

二、東北地區(qū)對外開放面臨的主要問題

雖然東北地區(qū)的對外開放取得了較好的成效，但與沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)相比，依然還存在許多不足，制約東北地區(qū)對外開放。

1.總體對外開放度相對偏低

2014年，東北地區(qū)對外貿(mào)易依存度，即進(jìn)出口總額占GDP比重，僅有21.31%，低于全國平均水平45.29%，與沿海開放地區(qū)相比更是存在很大差距。以珠三角地區(qū)廣州市、深圳市、珠海市為例，三市2014年對外貿(mào)易依存度分別達(dá)48.07%、187.43%和201.78%，廣東省這一比例為108.74%。這固然與東北地區(qū)國民收入構(gòu)成及產(chǎn)業(yè)布局有很大關(guān)系，但作為沿海沿邊地區(qū)對外貿(mào)易依存度低于全國平均水平，說明東北地區(qū)的總體開放程度仍偏低。全國15個(gè)副省級城市中，哈爾濱在衡量對外開放程度的三個(gè)指標(biāo)中都最低；長春、沈陽兩個(gè)省會城市的各指標(biāo)也都比較靠后；東北地區(qū)4個(gè)副省級城市中對外開放程度最高的大連市與同是沿海城市的青島、寧波、廈門、深圳等相比，也僅處于中等水平（見表4）。

表4　2014年全國15個(gè)副省級城市對外開放程度比較?。▎挝唬?）

2.進(jìn)出口產(chǎn)品結(jié)構(gòu)層次不高

從出口產(chǎn)品結(jié)構(gòu)看，雖然近幾年有所改善，但農(nóng)副產(chǎn)品等初級產(chǎn)品依然占有很高的比重，工業(yè)制成品（包括機(jī)電產(chǎn)品）大多是技術(shù)含量低、加工程度低、附加值低的一般制成品，技術(shù)含量高、深加工、附加值高的產(chǎn)品所占比重極其低下（見表5、表6）。這種商品出口結(jié)構(gòu)遠(yuǎn)落后于沿海外貿(mào)先進(jìn)省份，缺少整體競爭力。

表5　2013年黑龍江省、吉林省、內(nèi)蒙古自治區(qū)出口商品結(jié)構(gòu)

表6　2013年黑龍江省、吉林省、內(nèi)蒙古自治區(qū)進(jìn)口商品結(jié)構(gòu)

3.利用外資的區(qū)域和產(chǎn)業(yè)分布不均衡

東北地區(qū)的外資流入主要集中在遼寧省，失衡的情況比較嚴(yán)重。2002年以來，遼寧省FDI占東北三省的比重最高時(shí)達(dá)到78.43%（2003年），最低的2005年也達(dá)到58.02%，基本保持在70%左右（見表7）。吉林和黑龍江兩省利用外資占東北三省的比重偏低，并且存在不穩(wěn)定的變化特點(diǎn)。2002—2014年間，吉林利用外資在東北三省中的比重總體上表現(xiàn)為上升的態(tài)勢，而黑龍江的占比則在不斷下降，東北三省利用外資的不平衡特征有可能進(jìn)一步加劇。

從產(chǎn)業(yè)分布看，主要集中在第二產(chǎn)業(yè)，尤其是制造業(yè)。第一和第三產(chǎn)業(yè)也存在利用外資分布不合理的現(xiàn)象。第三產(chǎn)業(yè)中，房地產(chǎn)業(yè)實(shí)際利用的外資占整個(gè)第三產(chǎn)業(yè)實(shí)際利用外資的70%以上，而其他服務(wù)業(yè)外資比重比較低，而且波動(dòng)起伏較大，隱含較大的市場風(fēng)險(xiǎn)。

表7　2002—2014年東北三省FDI占比變化情況 （單位：%）

4.東北腹地及沿邊地區(qū)開放相對緩慢

雖然東北地區(qū)整體對外開放水平不斷提升，但是從地區(qū)分布來看，沿海地區(qū)發(fā)展明顯優(yōu)于腹地及沿邊地區(qū)，外貿(mào)和實(shí)際利用外資主要集中在沿海及省會城市。就整個(gè)東北地區(qū)而言，作為唯一沿海又沿邊的省份，遼寧省成為東北地區(qū)對外開放的門戶，2014年，遼寧省進(jìn)出口總額占東北三省的63.58%，實(shí)際利用外資金額占東北三省的68.15%，占據(jù)絕對的優(yōu)勢。而遼寧省內(nèi)部，沿海城市及省會城市的開放程度也遠(yuǎn)高于內(nèi)陸腹地。2014年，沈陽和大連兩市進(jìn)出口總額和實(shí)際利用外資金額就分別占去了當(dāng)年遼寧省的72.76%和66.84%。相比之下，腹地和沿邊地區(qū)受到地理?xiàng)l件和政策因素的限制對外開放緩慢。

三、構(gòu)建東北地區(qū)對外開放新格局的基本思路

東北地區(qū)的開放是打開東北地區(qū)問題癥結(jié)的重要鑰匙，需要在系統(tǒng)分析現(xiàn)狀問題的基礎(chǔ)上，按照“統(tǒng)籌謀劃、打造平臺、創(chuàng)新方式、營造環(huán)境”的思路，構(gòu)建東北地區(qū)對外開放新格局。

1.統(tǒng)籌沿海沿邊內(nèi)陸對外開放

東北地區(qū)兼有沿海、沿邊和內(nèi)陸對外開放的政策優(yōu)勢和區(qū)域載體優(yōu)勢，要優(yōu)化整合和統(tǒng)籌利用各種優(yōu)勢。發(fā)揮遼中南城市群對外開放門戶的重要作用，建設(shè)服務(wù)整個(gè)東北地區(qū)的國際貿(mào)易中心，加快從全球加工裝配基地向研發(fā)、先進(jìn)制造基地轉(zhuǎn)變。鼓勵(lì)遼中南城市群與內(nèi)陸地區(qū)共建開發(fā)區(qū)，形成若干國際加工制造基地和外向型產(chǎn)業(yè)集群。積極拓展沿邊地區(qū)與周邊國家經(jīng)貿(mào)合作領(lǐng)域和空間，建設(shè)若干面向毗鄰地區(qū)的區(qū)域性國際貿(mào)易中心，支持開放開發(fā)試驗(yàn)區(qū)發(fā)展，加快建設(shè)邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)。將分布在不同地區(qū)的點(diǎn)狀優(yōu)勢、塊狀優(yōu)勢變?yōu)榫€狀優(yōu)勢和帶狀優(yōu)勢，構(gòu)建起統(tǒng)籌沿海沿邊和內(nèi)陸對外開放新格局。

2.打造對外開放新平臺

加快創(chuàng)造條件，爭取在東北有條件的地區(qū)建立自由貿(mào)易區(qū)，著力構(gòu)建高標(biāo)準(zhǔn)的對外開放體系。積極爭取相關(guān)部門的支持，將保稅區(qū)的功能向保稅區(qū)外的園區(qū)延伸，并謀劃建設(shè)滿洲里、二連浩特等綜合保稅區(qū)，以構(gòu)建高效有序的物流體系。整合東北地區(qū)現(xiàn)有的保稅倉庫、物流園區(qū)、加工園區(qū)功能，通過體制合并、聯(lián)動(dòng)發(fā)展，推進(jìn)綜合保稅區(qū)的建設(shè)。借鑒中哈霍爾果斯國際邊境合作中心的經(jīng)驗(yàn)，在具備條件的地區(qū)擴(kuò)大和增設(shè)邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)以及跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)，并對投資、貿(mào)易、人員出入、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面給予優(yōu)惠，加快邊境特色經(jīng)濟(jì)發(fā)展。充分發(fā)揮世界銀行強(qiáng)大的融資功能，以貸款、股本投資、技術(shù)援助和聯(lián)合融資擔(dān)保等方式向東北地區(qū)提供資金支持。積極與世界銀行和外國政府貸款機(jī)構(gòu)加強(qiáng)溝通、聯(lián)系，通過“請進(jìn)來”和“走出去”，逐步建立有效的交流合作溝通機(jī)制。繼續(xù)組織申報(bào)利用世行貸款備選項(xiàng)目和利用外國政府貸款項(xiàng)目。積極擴(kuò)大國外貸款來源和渠道，充分利用農(nóng)發(fā)基金貸款。

3.創(chuàng)新對外開放新方式

優(yōu)化進(jìn)出口貿(mào)易層次和結(jié)構(gòu)，用好機(jī)電和高新技術(shù)產(chǎn)品進(jìn)出口結(jié)構(gòu)資金，提高高新技術(shù)和機(jī)電產(chǎn)品占本地區(qū)出口總值的比重；鼓勵(lì)企業(yè)進(jìn)口新技術(shù)、新設(shè)備、新材料和符合國家進(jìn)口導(dǎo)向的資源性產(chǎn)品，增強(qiáng)進(jìn)口主體的競爭實(shí)力。以現(xiàn)代物流及交通運(yùn)輸業(yè)、旅游產(chǎn)業(yè)、會展業(yè)、金融服務(wù)業(yè)、信息服務(wù)業(yè)、中介服務(wù)業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)、科技教育服務(wù)業(yè)、農(nóng)業(yè)服務(wù)業(yè)和現(xiàn)代商貿(mào)流通業(yè)等領(lǐng)域?yàn)橥黄瓶冢刈ズ猛獍?wù)業(yè)的發(fā)展，以服務(wù)業(yè)發(fā)展帶動(dòng)服務(wù)貿(mào)易發(fā)展。實(shí)施“市場多元化”戰(zhàn)略，鞏固擴(kuò)大發(fā)達(dá)國家市場，重視開拓發(fā)展中國家市場，突出開發(fā)周邊國家市場。依托資源優(yōu)勢和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，承接國際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，鼓勵(lì)國內(nèi)外戰(zhàn)略投資者參與老工業(yè)基地改造和產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級。適當(dāng)降低資本金比例、放寬外資持股比例，鼓勵(lì)外商投資冶金化工、裝備制造業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域，進(jìn)一步擴(kuò)大利用外資水平和規(guī)模。支持企業(yè)開展境外加工裝配、開發(fā)礦產(chǎn)和采伐森林等重要資源，把俄羅斯、韓國、日本、朝鮮和蒙古等東北亞各國作為“走出去”的重要地區(qū)。重視勞務(wù)輸出，擴(kuò)大對外工程承包。

4.營造對外開放新優(yōu)勢

以建設(shè)服務(wù)型政府為目標(biāo)，從以指標(biāo)型行政手段抓增長向以制度保障建設(shè)促發(fā)展轉(zhuǎn)變。建立健全法律、法規(guī)體系，進(jìn)一步規(guī)范和減少行政審批。積極推進(jìn)政務(wù)公開，加強(qiáng)對政府行為的監(jiān)管。強(qiáng)化政府服務(wù)意識和服務(wù)職能，提升政府的科學(xué)化、人性化服務(wù)，提高對外開放的吸引力和競爭力。建立省區(qū)協(xié)商機(jī)制，統(tǒng)籌建設(shè)開放平臺和聯(lián)盟，共同舉辦論壇、博覽及展會等重大活動(dòng)。堅(jiān)持“引資”“引智”與“引技”并重的原則，大力引進(jìn)海外高層次人才。繼續(xù)加強(qiáng)與國外高校合作，積極吸引海外留學(xué)人員歸國創(chuàng)業(yè)。設(shè)立引智專項(xiàng)資金，資助引進(jìn)外國專家和出國培訓(xùn)項(xiàng)目。創(chuàng)新引智的方式，重點(diǎn)吸引優(yōu)秀的金融管理、企業(yè)管理、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營、對外貿(mào)易和國際法律等方面的人才。建立國際化人才培養(yǎng)體系，開展國際間雙邊或多邊的合作開發(fā)人才的有效機(jī)制，利用中外合作辦學(xué)及與國外相關(guān)教育機(jī)構(gòu)建立相應(yīng)的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，直接輸送關(guān)鍵人才到海外學(xué)習(xí)，學(xué)習(xí)先進(jìn)的管理理念，熟悉國際慣例，增強(qiáng)文化溝通能力。

四、加快構(gòu)建東北地區(qū)對外開放新格局的政策建議

根據(jù)東北地區(qū)對外開放存在的問題及發(fā)展的基本思路，提出構(gòu)建東北地區(qū)對外開放新格局的政策措施。

1.復(fù)制和推廣自由貿(mào)易區(qū)政策

綜合考慮國內(nèi)自貿(mào)區(qū)各項(xiàng)政策的涉及范圍、影響大小、難易程度等，以下一些政策可依次推廣。

第一，在沿海港口復(fù)制推廣新的監(jiān)管模式。上海自貿(mào)區(qū)對進(jìn)出區(qū)貨物“一線放開”“二線安全高效管住”的監(jiān)管模式，以及憑借進(jìn)口艙單先入?yún)^(qū)再報(bào)關(guān)、適當(dāng)放寬進(jìn)出口檢驗(yàn)等多項(xiàng)具體操作方法，在取得成功經(jīng)驗(yàn)后，可率先在大連、營口、丹東等沿海港口的保稅港區(qū)、綜保區(qū)內(nèi)復(fù)制推廣，并進(jìn)一步推廣到其他的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域。

第二，復(fù)制推廣外商直接投資和境外投資的管理制度。上海自貿(mào)區(qū)的外資管理制度包括負(fù)面清單列表、備案制管理、安全審查制度等，在取得成功經(jīng)驗(yàn)后，可依次在東北地區(qū)推廣。其中國家繼續(xù)按照差別化政策，對沿海地區(qū)、內(nèi)陸腹地、沿邊地區(qū)制定不同的外資負(fù)面清單列表，外資管理的其他方式則可復(fù)制上海自貿(mào)區(qū)模式。

第三，部分地區(qū)可率先復(fù)制推廣行政管理體制改革。上海自貿(mào)區(qū)的行政管理體制改革內(nèi)容較多，包括一口受理、綜合審批和高效運(yùn)作的服務(wù)模式，行業(yè)信息跟蹤、監(jiān)管和歸集的綜合性評估機(jī)制，集中統(tǒng)一的市場監(jiān)管綜合執(zhí)法體系，信息公開機(jī)制等。這些改革涉及范圍很廣，中短期內(nèi)難以全盤大面積推廣復(fù)制，但可率先在沿海開放型園區(qū)（如經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)）和綜合配套改革示范區(qū)率先復(fù)制，其中一口受理綜合審批模式、綜合執(zhí)法體系、信息公開機(jī)制可作為其中優(yōu)先試點(diǎn)的領(lǐng)域。

第四，復(fù)制推廣工商登記管理制度。上海自貿(mào)區(qū)實(shí)行的注冊資本認(rèn)繳、“先照后證”登記制符合工商登記管理制度的改革方向，可盡快向東北地區(qū)推廣復(fù)制。但從近期上海自貿(mào)區(qū)的實(shí)際情況看，由于這兩項(xiàng)政策僅在自貿(mào)區(qū)內(nèi)實(shí)行，降低了企業(yè)注冊門檻，因此吸引很多小微企業(yè)在自貿(mào)區(qū)內(nèi)“搶注”，這有可能“擠出”區(qū)內(nèi)高端企業(yè)和產(chǎn)業(yè)。有鑒于此，東北地區(qū)應(yīng)在全域范圍而非在特殊區(qū)域內(nèi)，復(fù)制上海自貿(mào)區(qū)的工商登記管理制度。

第五，推廣稅收政策差別化。上海自貿(mào)區(qū)的稅收政策分為促進(jìn)投資和促進(jìn)貿(mào)易兩個(gè)方面，這些稅收政策與自貿(mào)區(qū)內(nèi)的具體經(jīng)營活動(dòng)有關(guān)。其中，促進(jìn)投資的稅收政策不宜在除自貿(mào)區(qū)以外的其他地區(qū)推廣；在促進(jìn)貿(mào)易政策方面，內(nèi)銷貨物按實(shí)際報(bào)驗(yàn)狀態(tài)征收關(guān)稅政策有助于支持區(qū)內(nèi)加工貿(mào)易企業(yè)內(nèi)銷，可盡早在其他海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域內(nèi)復(fù)制。

第六，在小范圍內(nèi)推廣服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放政策。上海自貿(mào)區(qū)的服務(wù)業(yè)開放主要針對外資開放，除擴(kuò)大業(yè)務(wù)種類外，還包括取消資質(zhì)要求等準(zhǔn)入限制。同時(shí)，具體服務(wù)業(yè)開放措施是上海國際航運(yùn)、貿(mào)易、金融、經(jīng)濟(jì)“四個(gè)中心”建設(shè)的重要支撐。這些政策可率先在大連金普新區(qū)復(fù)制，其他城市，可依托保稅港區(qū)或綜保區(qū)等海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域，根據(jù)具體需求，復(fù)制部分上海自貿(mào)區(qū)服務(wù)業(yè)開放的措施。

2.加快“走出去”的步伐

第一，把實(shí)施“走出去”戰(zhàn)略作為面向東北亞開放的重點(diǎn)。鼓勵(lì)國內(nèi)企業(yè)以大連、沈陽、長春和哈爾濱等城市為平臺，推動(dòng)國內(nèi)技術(shù)成熟的行業(yè)到境外開展裝配生產(chǎn)，帶動(dòng)零部件和中間產(chǎn)品出口。推動(dòng)資源消耗多、環(huán)境影響大的重化產(chǎn)業(yè)將前端冶煉、粗加工等低附加值環(huán)節(jié)向境外轉(zhuǎn)移。鼓勵(lì)金融業(yè)率先到這些國家設(shè)立金融機(jī)構(gòu)，為產(chǎn)業(yè)實(shí)體投資提供金融支持。支持企業(yè)開展對外承包工程和勞務(wù)合作，帶動(dòng)國內(nèi)技術(shù)、標(biāo)準(zhǔn)“走出去”。

第二，深化重點(diǎn)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域?qū)ν夂献?。一是加大能源、礦產(chǎn)資源合作與開發(fā)力度，探索建立與東北亞長期穩(wěn)定的合作關(guān)系與合作機(jī)制，形成多元化進(jìn)口能源、礦產(chǎn)資源格局。二是加強(qiáng)旅游、農(nóng)業(yè)資源的合作與開發(fā)。加強(qiáng)境內(nèi)外旅游合作，建立多邊雙邊協(xié)調(diào)機(jī)制，聯(lián)合開發(fā)跨區(qū)域、跨境旅游精品線路。把國家援外項(xiàng)目與境外投資農(nóng)業(yè)合作結(jié)合起來，經(jīng)濟(jì)推進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作。三是依托沿邊地區(qū)與周邊國家豐富的資源優(yōu)勢，適度發(fā)展煤炭、石油、天然氣化工和金屬冶煉深加工，培育一批產(chǎn)業(yè)集群和產(chǎn)業(yè)基地。依托開發(fā)區(qū)和海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)，培育一批在周邊國家有市場前景的機(jī)電設(shè)備、家用電器、汽車、摩托車等加工制造業(yè)基地。

第三，在有條件的邊境地區(qū)探索建設(shè)特色商品交易市場。支持滿洲里、黑瞎子島、綏芬河、琿春等沿邊重點(diǎn)開發(fā)開放地區(qū)建設(shè)國際商品集散地、大型邊境貿(mào)易市場和儲運(yùn)中心，形成輻射周邊的區(qū)域性商品集散中心。鼓勵(lì)國內(nèi)企業(yè)通過這些窗口，在境外建設(shè)一批產(chǎn)品展示中心，包括區(qū)域輻射范圍大的批發(fā)市場。

第四，完善對外經(jīng)濟(jì)走廊。一是完善“中蒙國際貿(mào)易通道”。該跨境鐵路位于內(nèi)蒙古自治區(qū)西部，與包蘭鐵路連接，形成了貫通蒙古國與中國西北部、進(jìn)而連接中國東北的陸路運(yùn)輸大通道。二是完善“中俄交通走廊”。包括中俄鐵路通道、中俄公路通道和中俄陸海聯(lián)運(yùn)航線。暢通的中俄交通走廊和便捷的日本海航線，促進(jìn)了東北亞有關(guān)國家間的貨物流通。甚至進(jìn)出北美洲的貨物也可以直接通過這里運(yùn)輸。三是完善“中朝交通走廊”。包括中朝鐵路通道、中朝公路通道和中朝陸海聯(lián)運(yùn)航線。其中，中朝鐵路、公路是連接中國內(nèi)陸腹地與朝鮮日本海沿岸港口的主要通道。四是完善“環(huán)日本海港口—腹地物流系統(tǒng)”。主要由俄羅斯濱海邊疆區(qū)南部和朝鮮的幾個(gè)港口以及相關(guān)的日本海航線組成。這些港口可以成為中國、蒙古國、俄羅斯、朝鮮等國在日本海進(jìn)行對外貿(mào)易的主要港口。

第五，推進(jìn)開放平臺建設(shè)。進(jìn)一步深化中國—圖們江流域國際次區(qū)域合作，提升中國東北地區(qū)面向東北亞的合作層次。依托現(xiàn)有各種類型的博覽會、貿(mào)易洽談會等國際性交流會事，爭取與東北亞國家建立雙邊和多邊合作機(jī)制，與區(qū)域性國際組織建立全方位、多層次的合作機(jī)制。

3.建立東北地區(qū)“大通關(guān)”體制

第一，在東北地區(qū)建立大通關(guān)協(xié)作制度。在東北地區(qū)全部范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)大通關(guān)，即“一次申報(bào)（一單兩報(bào)）、一次查驗(yàn)（共同查驗(yàn)檢疫）、一次放行（聯(lián)網(wǎng)出證放行）”和“屬地申報(bào)、口岸驗(yàn)放”。為此，在海關(guān)總署和質(zhì)檢總局的支持下，重點(diǎn)做好各地電子口岸建設(shè)和口岸部門信息的互聯(lián)互通，海關(guān)、國檢監(jiān)管結(jié)果的互認(rèn)，申報(bào)、查驗(yàn)等標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一等。同時(shí)，增加大通關(guān)內(nèi)容，研究將稅收、外匯等納入大通關(guān)領(lǐng)域。

第二，擴(kuò)大啟運(yùn)港退稅政策范圍。一是增加啟運(yùn)地?cái)?shù)量，逐漸擴(kuò)大啟運(yùn)港范圍，每個(gè)省份至少有一個(gè)港口作為啟運(yùn)地，在內(nèi)陸地區(qū)增加內(nèi)陸港作為啟運(yùn)地。二是增加航線和運(yùn)輸工具數(shù)量，在增加啟運(yùn)港后，相應(yīng)增加海關(guān)監(jiān)管船舶掛靠沿海啟運(yùn)港數(shù)量；加密航班，力爭盡早實(shí)現(xiàn)啟運(yùn)港每天有一班掛靠；增加海關(guān)監(jiān)管船舶數(shù)量，通過競爭降低運(yùn)價(jià)；在運(yùn)輸工具方面，除船舶水路運(yùn)輸外，研究在內(nèi)陸地區(qū)開展鐵路、公路監(jiān)管運(yùn)輸?shù)目赡苄浴?/p>

第三，簡化海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域和場所內(nèi)的保稅貨物轉(zhuǎn)關(guān)手續(xù)，加強(qiáng)特殊區(qū)域之間的聯(lián)動(dòng)，研究探索通過自行運(yùn)輸?shù)确绞酱龠M(jìn)特殊區(qū)域和場所之間貨物的自由流轉(zhuǎn)，爭取推動(dòng)沿海加工貿(mào)易向內(nèi)陸轉(zhuǎn)移。

第四，利用科技等手段創(chuàng)新海關(guān)監(jiān)管模式。為配合啟運(yùn)港退稅、特殊區(qū)域聯(lián)動(dòng)等政策，在保稅和退稅貨物轉(zhuǎn)關(guān)運(yùn)輸時(shí)，綜合采用施加海關(guān)綠色關(guān)鎖、GPS衛(wèi)星定位、遠(yuǎn)程監(jiān)控等科技手段加強(qiáng)對貨物監(jiān)管，在保證監(jiān)管安全的前提下，試點(diǎn)由非海關(guān)指定交通工具自行運(yùn)輸，以提高運(yùn)輸效率。

第五，與其他國家簽署國家間協(xié)議，進(jìn)行國際通關(guān)合作。結(jié)合東北地區(qū)對外跨境交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在國家層面與蒙古、俄羅斯、朝鮮等國簽署協(xié)議，一是借鑒“渝新歐”模式，對經(jīng)這些國家的過境貨物實(shí)行一次報(bào)關(guān)、一次查驗(yàn)、全線放行，途徑國家不重復(fù)檢查；二是加強(qiáng)與蒙古、俄羅斯、朝鮮的陸路通關(guān)合作，簡化通關(guān)流程，如在有條件的口岸實(shí)施“一地兩檢”。

4.加強(qiáng)對外開放平臺建設(shè)

提升邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的功能。支持符合條件的地區(qū)申報(bào)設(shè)立海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域，在確定選址時(shí)要考慮特殊區(qū)域未來與對方國家合作、升級為跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的銜接，提前謀劃、預(yù)留土地和口岸監(jiān)管設(shè)施等。支持跨境經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)，在具備條件的跨境經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)實(shí)行“關(guān)外”政策，雙方邊境地區(qū)人員、貨物、交通工具等可以便利進(jìn)入跨境經(jīng)合區(qū)，區(qū)內(nèi)除雙方貨物保稅自由流動(dòng)外，雙方人員和其他要素亦可自由流動(dòng)，從而比國內(nèi)海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域的資源配置效率更高，適合進(jìn)入跨境經(jīng)合區(qū)也不局限為保稅加工、保稅物流等企業(yè)類型。完善互市區(qū)政策，使互市區(qū)與海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域、跨境經(jīng)合區(qū)形成錯(cuò)位發(fā)展的關(guān)系。

拓展境外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易合作區(qū)。選擇經(jīng)營較好的開放型園區(qū)或大型企業(yè)作為開發(fā)主體，在境外率先設(shè)立境外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易合作區(qū)并在區(qū)內(nèi)進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，再著手引導(dǎo)國內(nèi)開放型園區(qū)內(nèi)企業(yè)、大型企業(yè)的配套和關(guān)聯(lián)企業(yè)向境外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易合作區(qū)投資。在境外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易合作區(qū)復(fù)制、推廣中國開放型園區(qū)的開發(fā)和管理模式，輸出在我國已不具比較優(yōu)勢的資源、勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)。

推進(jìn)農(nóng)業(yè)合作區(qū)建設(shè)。將建立農(nóng)業(yè)合作區(qū)、農(nóng)業(yè)技術(shù)示范基地、糧食基地、替代種植等列入政府間合作計(jì)劃，降低境外企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。以龍頭企業(yè)投資為主帶動(dòng)相關(guān)企業(yè)，并促進(jìn)我國農(nóng)業(yè)機(jī)械、化肥等農(nóng)資和農(nóng)業(yè)技術(shù)出口，實(shí)現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營。

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Speed up the Construction of the Northeast Regional Opening to the Outside World Strategy

Huang Zhengxue

“Open”and“reform”are two important keys to open up the dilemma of economic development in Northeast china.Butcomparedwiththedevelopedcoastalareas，thesetwoaspectsareboththeshortboardsofeconomic development in the northeast.Based on the questions of low openness degree in the aspect of opening to the outside world，low level of import and export product structure，imbalance in the respect of foreign investment utilization and slow openness of northeast hinterland and border，we need to further clear the thoughts，plan overall，build a platform，create innovative ways，construct environment，increase support for the northeast region，in order to build new advantages of open to the outside world of the northeast.

Overall Planning；Establish Platform；Innovate Ways；Construct Environment

F207

A

2095—5766（2016）05—0094—08

2016—06—09

黃征學(xué)，男，國家發(fā)展與改革委員會國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所副研究員（北京100038）。

（責(zé)任編輯：曉力）