浙江省聯(lián)合課題組

PPP融資創(chuàng)新研究及政策建議

浙江省聯(lián)合課題組

內(nèi)容提要：隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入轉(zhuǎn)型期，財(cái)政也步入換擋期，財(cái)政收入低速增長(zhǎng)、財(cái)政支出剛性增強(qiáng)成為新常態(tài)；創(chuàng)新公共產(chǎn)品的供給模式，推廣運(yùn)用PPP，成為適應(yīng)新常態(tài)的創(chuàng)新之舉。本文立足浙江實(shí)際，從浙江省PPP推進(jìn)現(xiàn)狀入手，分析了當(dāng)前PPP推進(jìn)過(guò)程中存在的主要問(wèn)題，并在實(shí)證測(cè)算了浙江省融資需求的基礎(chǔ)上，從財(cái)政視角提出了應(yīng)對(duì)PPP融資難點(diǎn)的建議，進(jìn)而從宏觀出發(fā)為PPP的推廣運(yùn)用建言獻(xiàn)策。

PPP融資機(jī)制財(cái)政支持

一、浙江省PPP推進(jìn)現(xiàn)狀

（一）不斷加強(qiáng)制度設(shè)計(jì)

2014年年初，浙江省省長(zhǎng)李強(qiáng)在省財(cái)政地稅工作會(huì)議上明確提出要積極探索PPP等模式，解決“融資平臺(tái)債務(wù)高”、“公共服務(wù)供給效率低”、“民間資本進(jìn)入難”等三大問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)政府融資、公共服務(wù)供給、民間資本準(zhǔn)入的三方共贏，并要求抓緊研究PPP模式的具體管理辦法，加快推廣和運(yùn)用PPP模式步伐。浙江省財(cái)政廳廳長(zhǎng)錢(qián)巨炎也多次表示，要加大推進(jìn)PPP工作力度，積極鼓勵(lì)通過(guò)PPP模式推動(dòng)浙江基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加快浙江新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。為有序推進(jìn)各項(xiàng)工作，確保PPP在推廣運(yùn)用上干在實(shí)處、走在前列。浙江省緊緊抓住制度建設(shè)這一關(guān)鍵環(huán)節(jié)，先后出臺(tái)了《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見(jiàn)》（下稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》）、《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)浙江省政府性投資項(xiàng)目融資建設(shè)管理指導(dǎo)意見(jiàn)》、《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的實(shí)施意見(jiàn)》等政策措施，在制度建設(shè)上邁出了堅(jiān)實(shí)的一步。

（二）積極構(gòu)建工作機(jī)制

2014年初，浙江省財(cái)政廳專(zhuān)門(mén)成立PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組，建立廳內(nèi)部工作協(xié)調(diào)機(jī)制。各地也相繼建立PPP工作機(jī)制，全省上下協(xié)調(diào)推廣運(yùn)用PPP模式。截至目前，全省多個(gè)市縣建立了政府層面的PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組，麗水市、常山縣、松陽(yáng)縣等地積極爭(zhēng)取當(dāng)?shù)卣С?，單?dú)成立了PPP管理機(jī)構(gòu)，有力地推動(dòng)了當(dāng)?shù)豍PP工作開(kāi)展。

（三）持續(xù)推進(jìn)能力建設(shè)

一是邀請(qǐng)財(cái)政部PPP中心、咨詢機(jī)構(gòu)等專(zhuān)家，對(duì)縣市財(cái)政進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)培訓(xùn)，先后組織3次全省范圍業(yè)務(wù)培訓(xùn)。二是加大宣傳力度。通過(guò)雜志、信息平臺(tái)等多種渠道進(jìn)行政策宣傳和解讀，切實(shí)推動(dòng)各級(jí)政府和部門(mén)提高認(rèn)識(shí)、轉(zhuǎn)變理念，為社會(huì)資本方釋疑解惑、凝聚共識(shí)。三是建立PPP咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)庫(kù)，通過(guò)公開(kāi)征集和評(píng)審，在全國(guó)較早建立省級(jí)PPP咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)庫(kù)，發(fā)揮中介機(jī)構(gòu)的作用，促進(jìn)PPP項(xiàng)目的規(guī)范高效實(shí)施。

（四）著力優(yōu)化支持政策

一是設(shè)立浙江省基礎(chǔ)設(shè)施投資（PPP）基金。經(jīng)浙江省政府批準(zhǔn)，省財(cái)政將出資100億元，設(shè)立浙江省基礎(chǔ)設(shè)施投資（含PPP）基金，發(fā)揮政府基金的引導(dǎo)和放大作用，引導(dǎo)社會(huì)資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域，采用股權(quán)投資等方式支持符合條件的PPP項(xiàng)目。二是開(kāi)展PPP示范市縣建設(shè)。確定若干基礎(chǔ)較好、工作扎實(shí)、實(shí)施規(guī)范、成效明顯的市縣為示范市縣，引導(dǎo)各地加快工作開(kāi)展。三是實(shí)施綜合獎(jiǎng)補(bǔ)政策。對(duì)PPP工作富有成效的市縣，浙江省財(cái)政廳將實(shí)施綜合獎(jiǎng)補(bǔ)政策。獎(jiǎng)補(bǔ)對(duì)象包括省財(cái)政廳確定的PPP示范市縣和省級(jí)推薦項(xiàng)目庫(kù)中簽約落地的項(xiàng)目，通過(guò)綜合獎(jiǎng)補(bǔ)政策，引導(dǎo)市縣加快工作推進(jìn)。

（五）大力推進(jìn)項(xiàng)目落地

一是建立充實(shí)省級(jí)項(xiàng)目庫(kù)。截至目前，納入浙江省級(jí)項(xiàng)目庫(kù)的項(xiàng)目85個(gè)，總投資2348億元，涉及市政、交通、水務(wù)、醫(yī)療、保障性住房以及教育、文化等領(lǐng)域。截至2016年一季度末，浙江省級(jí)項(xiàng)目庫(kù)中34個(gè)項(xiàng)目已簽約。二是積極組織召開(kāi)浙江政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目推介會(huì)，對(duì)60個(gè)省級(jí)推薦項(xiàng)目進(jìn)行重點(diǎn)推介。吸引200余家省內(nèi)外社會(huì)資本、金融機(jī)構(gòu)、咨詢機(jī)構(gòu)參加推介會(huì)，6個(gè)項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)簽約，一批項(xiàng)目達(dá)成合作意向，對(duì)推動(dòng)項(xiàng)目實(shí)施起到了積極作用。三是加強(qiáng)項(xiàng)目督導(dǎo)，先后赴溫州、麗水、臺(tái)州、松陽(yáng)、建德、海寧等地進(jìn)行調(diào)研，指導(dǎo)推動(dòng)項(xiàng)目實(shí)施。

二、PPP推進(jìn)中存在的主要問(wèn)題

經(jīng)過(guò)實(shí)踐探索，浙江省PPP工作取得積極進(jìn)展，部分項(xiàng)目已簽約落地，總體推進(jìn)情況較好。但由于PPP模式較為復(fù)雜，涉及面廣，且受頂層制度設(shè)計(jì)、能力建設(shè)、理念提升等因素制約，導(dǎo)致PPP在實(shí)際推進(jìn)過(guò)程還存在諸多問(wèn)題。

（一）地方政府對(duì)于PPP模式認(rèn)識(shí)和理解有待加強(qiáng)

目前各級(jí)地方政府對(duì)于PPP模式推廣熱情高漲，但一些地方和部門(mén)對(duì)PPP模式的認(rèn)識(shí)和理解尚存一定差距。主要有：一是過(guò)分看重PPP模式的融資功能，而忽視其管理功能，政府角色需要逐步轉(zhuǎn)換；二是存在過(guò)度使用PPP模式的傾向，而對(duì)PPP模式特性與項(xiàng)目屬性的匹配度和適用性考慮不夠；三是對(duì)PPP模式全生命周期特征認(rèn)識(shí)還不夠，存在過(guò)度承諾、“重建設(shè)、輕運(yùn)營(yíng)”等想法。

（二）法律政策銜接有待完善

一是用地問(wèn)題。國(guó)辦發(fā)〔2015〕42文《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》提出多種方式保障項(xiàng)目用地，但國(guó)土部門(mén)并沒(méi)有出臺(tái)配套的操作性文件。二是投資人采購(gòu)與工程建設(shè)招標(biāo)的問(wèn)題。有的社會(huì)資本本身具備工程建設(shè)資質(zhì)和相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，如中標(biāo)后不能承接項(xiàng)目的工程建設(shè)，投資意愿會(huì)明顯下降。如通過(guò)政府采購(gòu)確定投資人后，項(xiàng)目工程建設(shè)仍要二次招標(biāo)，則投資人可能不中標(biāo)；如不經(jīng)過(guò)招標(biāo)直接由社會(huì)資本參與工程施工建設(shè)，則存在法律風(fēng)險(xiǎn)。三是稅收的問(wèn)題。如采用政府付費(fèi)模式的項(xiàng)目，項(xiàng)目公司收到的政府付費(fèi)是否要繳稅，不同地方稅務(wù)部門(mén)認(rèn)識(shí)不一致。

（三）一些社會(huì)資本顧慮仍未有效解決

從2014年底國(guó)務(wù)院出臺(tái)“關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)”（43號(hào)文）以來(lái)，國(guó)家制定了一系列政策措施，也組織開(kāi)展了一系列培訓(xùn)和宣傳，為公共領(lǐng)域引進(jìn)社會(huì)資本奠定了堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)和輿論基礎(chǔ)。但社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目還存在諸多顧慮：一是認(rèn)為政府缺乏契約精神。地方政府部門(mén)在以往PPP項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中暴露出的執(zhí)行力弱、缺乏契約精神是問(wèn)題。二是項(xiàng)目周期與社會(huì)資本生命周期不匹配。據(jù)測(cè)算，除國(guó)有企業(yè)外，我國(guó)中小企業(yè)平均壽命僅2.5年，集團(tuán)企業(yè)平均壽命為7-8年。而PPP項(xiàng)目周期通常都在20年以上，與企業(yè)平均壽命差異較大，社會(huì)資本短期逐利行為與PPP項(xiàng)目較長(zhǎng)的生命周期不吻合。三是缺乏有效退出機(jī)制。考慮到項(xiàng)目周期長(zhǎng)、民營(yíng)企業(yè)壽命、行業(yè)周期等方面，PPP模式實(shí)施過(guò)程中社會(huì)資本退出將是必須面對(duì)的不確定性因素，這直接關(guān)系到PPP模式全生命周期平穩(wěn)運(yùn)行，也關(guān)系到社會(huì)資本參與的積極性。

（四）模式設(shè)計(jì)中仍有諸多困難亟需解決

盡管PPP模式政策框架已初步成型、示范項(xiàng)目正如火如荼地向前推進(jìn)，但模式設(shè)計(jì)中仍存在諸多困難亟待解決，主要有：

一是能力建設(shè)有待加強(qiáng)。一方面，政府部門(mén)對(duì)PPP理論與操作方法不熟悉，特別是在PPP項(xiàng)目長(zhǎng)期需求分析、收益測(cè)算、談判簽約、監(jiān)督管理等方面工作流程的核心環(huán)節(jié)，缺乏專(zhuān)業(yè)人員和知識(shí)，影響了PPP模式推廣應(yīng)用效果。另一方面，中介服務(wù)不規(guī)范。目前很多地方在項(xiàng)目推進(jìn)過(guò)程中引入中介機(jī)構(gòu)提供咨詢服務(wù)，但中介機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量參差不齊、咨詢價(jià)格偏高的問(wèn)題較普遍。

二是項(xiàng)目成本核算精度和透明度有待提高。物有所值評(píng)價(jià)是PPP模式設(shè)計(jì)的關(guān)鍵，也是決定項(xiàng)目是否適合開(kāi)展PPP的決定要素。物有所值評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)和核心就是成本核算和比較，這就要求進(jìn)一步提高成本核算的精度和透明度，為物有所值測(cè)算和合理收益的確定提供依據(jù)。而目前項(xiàng)目投資成本通常根據(jù)工程項(xiàng)目的不同階段按投資估算、概算、預(yù)算、結(jié)算和決算等程序控制，真正精確計(jì)算項(xiàng)目投資成本是在項(xiàng)目竣工驗(yàn)收階段的決算，這給開(kāi)展物有所值評(píng)價(jià)增加了難度。

三是融資渠道有待暢通。PPP不是傳統(tǒng)意義上的融資方式，而是一種新型政府管理模式，它通過(guò)引入社會(huì)資本參與政府項(xiàng)目建設(shè)，為公眾提供更高效和更優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和服務(wù)。值得關(guān)注的是，從目前已落地和即將落地的PPP項(xiàng)目來(lái)看，充當(dāng)社會(huì)資本的大多是國(guó)企、央企等國(guó)有資本，這與嚴(yán)格意義上的PPP存在較大差距。而且融資方式單一，主要依賴銀行貸款，債券、資產(chǎn)證券化以及其他直接融資工具運(yùn)用較少。另外融資成本較高，國(guó)內(nèi)項(xiàng)目貸款難以實(shí)現(xiàn)無(wú)追索或有限追索項(xiàng)目融資，抬高了企業(yè)融資成本。

（五）銀行等融資方在PPP推進(jìn)過(guò)程中面臨諸多挑戰(zhàn)

一是政府作用由顯性轉(zhuǎn)向隱性，銀政合作理念有待轉(zhuǎn)變。在傳統(tǒng)的政銀合作中，銀行和政府合作方式較為直接，項(xiàng)目來(lái)自政府，合作載體也是有政府背景的融資平臺(tái)，信用保證措施也以形式多樣的政府保證為主，因而政府在合作中的作用相對(duì)“顯性”化。而在財(cái)政新規(guī)出臺(tái)的背景下，政銀合作中政府作用由明轉(zhuǎn)暗，銀行不再直接和政府或融資平臺(tái)合作，而是引進(jìn)社會(huì)資本開(kāi)展政府項(xiàng)目建設(shè)，政府只為社會(huì)資本根據(jù)項(xiàng)目屬性不同提供相應(yīng)的補(bǔ)貼，不直接和銀行發(fā)生關(guān)系，更不會(huì)就融資提供信用強(qiáng)化保障，也就是說(shuō)政府作用相對(duì)“隱性”化。在這樣的背景下，傳統(tǒng)的政銀合作理念亟需大幅調(diào)整，以更好地適應(yīng)在沒(méi)有政府或政府作用不明顯的情況下推進(jìn)金融業(yè)務(wù)發(fā)展。

二是財(cái)政新規(guī)調(diào)整力度大，銀行等融資方制度設(shè)計(jì)有待進(jìn)一步加強(qiáng)。從制度建設(shè)看，盡管發(fā)改委與財(cái)政部圍繞PPP操作陸續(xù)出臺(tái)了一系列管理辦法和通知，但從已發(fā)布的PPP業(yè)務(wù)相關(guān)政策來(lái)看，大多以部委通知形式出現(xiàn)，尚未上升到部委令，更未立法。另外，物有所值評(píng)價(jià)等直接關(guān)系到PPP模式具體操作的意見(jiàn)，也尚未出臺(tái)。同時(shí)，交通、水利等行業(yè)主管部門(mén)也未出臺(tái)行業(yè)指導(dǎo)意見(jiàn)，尚未在政府主導(dǎo)層面形成充分合力。這在一定程度上對(duì)PPP模式推廣的政策效力產(chǎn)生一定影響，也對(duì)PPP模式參與方的合作意愿有所弱化。在這樣的背景下，銀行等融資方雖然已經(jīng)就PPP實(shí)施的制度建設(shè)和組織保障開(kāi)展了研究，并出臺(tái)了一系列指導(dǎo)意見(jiàn)，但由于PPP模式實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)較少，對(duì)傳統(tǒng)政銀合作模式調(diào)整幅度較大，銀行內(nèi)部制度建設(shè)和組織保障亟需進(jìn)一步完善，以進(jìn)一步提高PPP模式推廣效率。

三、PPP項(xiàng)目融資創(chuàng)新分析

雖然PPP并非是傳統(tǒng)意義上的融資模式，但從推進(jìn)過(guò)程中存在的問(wèn)題看，融資仍是影響PPP推進(jìn)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，因此應(yīng)積極創(chuàng)新融資方式，破解難題，加快推進(jìn)PPP項(xiàng)目落地。

（一）浙江省政府性項(xiàng)目PPP融資需求

1.浙江省地方政府新增融資需求測(cè)算。

在調(diào)結(jié)構(gòu)、促轉(zhuǎn)型的經(jīng)濟(jì)“新常態(tài)”下，浙江省制造業(yè)和房地產(chǎn)投資進(jìn)入低速增長(zhǎng)通道，而隨著新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的持續(xù)推進(jìn)，基建投資有望平穩(wěn)增加，未來(lái)五年浙江省基建投資增速有望維持在15%-20%。近年來(lái)，地方政府在城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的資金投入呈現(xiàn)逐年萎縮的情況，地方財(cái)政撥款占全部城鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資的比例從30%左右下降到了24%，而以自籌資金為代表的社會(huì)資本開(kāi)始逐漸擴(kuò)大，占全部城鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資的比例從25%左右上升到30%以上，其他資金占比由不足10%上升到15%左右。隨著財(cái)稅體制改革、地方政府性債務(wù)管理的推進(jìn)，未來(lái)五年社會(huì)資本在投資資金來(lái)源占比將回歸到2001年-2006年的水平，即自籌資金占比在30%以上，其他資金占比在10%左右。

因此，在PPP融資需求測(cè)算中，綜合考慮國(guó)際經(jīng)驗(yàn)、已推出的示范項(xiàng)目投資額占固定資產(chǎn)比重，以及經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下投資增速放緩等因素，假定基建投資①2014年1-12月固定資產(chǎn)投資同比增長(zhǎng)16.6%，其中基建投資同比增長(zhǎng)21.6%。2015年1-8月固定資產(chǎn)投資同比增長(zhǎng)10.8%，其中基建投資同比增長(zhǎng)22.3%。同比增速為15%-20%，預(yù)計(jì)20%-30%基建投資以PPP模式開(kāi)展。在此基礎(chǔ)上，扣除資本金，按項(xiàng)目總投資的70%融資解決項(xiàng)目資金需求，測(cè)算結(jié)果如下：

（1）在基建投資同比增速為15%的情況下，如引進(jìn)社會(huì)資本比例為20%，則全國(guó)和浙江省5年累計(jì)PPP項(xiàng)目投資額分別為19.97萬(wàn)億元和1.11萬(wàn)億元，融資需求分別為13.98萬(wàn)億元和0.78萬(wàn)億元；如引進(jìn)社會(huì)資本比例為30%，則全國(guó)和浙江省5年累計(jì)PPP項(xiàng)目投資占比分別為29.96萬(wàn)億元和1.67萬(wàn)億元，融資需求分別為20.97萬(wàn)億元和1.17萬(wàn)億元。

（2）在基建投資同比增速為20%的情況下，如引進(jìn)社會(huì)資本比例為20%，則全國(guó)和浙江省5年累計(jì)PPP項(xiàng)目投資額分別24.00萬(wàn)億元和1.33萬(wàn)億元，融資需求分別為16.80萬(wàn)億元和0.93萬(wàn)億元；如引進(jìn)社會(huì)資本比例為30%，則全國(guó)和浙江省5年累計(jì)PPP項(xiàng)目投資占比分別為36.01萬(wàn)億元和2.00萬(wàn)億元，融資需求分別為25.20萬(wàn)億元和1.40萬(wàn)億元（見(jiàn)表1）。

表1　2016-2020年基建投資完成總額與PPP融資需求測(cè)算　單位：萬(wàn)億元

2.重點(diǎn)項(xiàng)目融資需求測(cè)算。

2015年浙江省推出首批政府和社會(huì)資本合作推薦項(xiàng)目清單，涉及交通軌道、污水處理、教育醫(yī)療等不同領(lǐng)域共20個(gè)項(xiàng)目，投資額總計(jì)1176.10億元。同年10月，浙江省推出第二批65個(gè)示范項(xiàng)目，總投資金額1171億元，兩批示范項(xiàng)目初步估算需要融資1173億元。

（二）PPP融資方式創(chuàng)新

金融機(jī)構(gòu)參與PPP項(xiàng)目通常有兩種方式：一種是作為社會(huì)資本直接來(lái)投資；另一種是作為資金提供方來(lái)參與項(xiàng)目。如果是直接投資，金融機(jī)構(gòu)尚需聯(lián)合具有運(yùn)營(yíng)能力的社會(huì)資本，通過(guò)和政府簽定第三方協(xié)議實(shí)現(xiàn)直接參與，比如基金框架協(xié)議；如果是間接融資，可以通過(guò)給項(xiàng)目公司方貸款融資、債券融資等方式來(lái)間接參與。

金融機(jī)構(gòu)以提供資金和金融服務(wù)的方式間接參與這類(lèi)PPP項(xiàng)目，且主要是政策性、開(kāi)發(fā)性銀行提供傳統(tǒng)的銀行貸款（包括銀團(tuán)貸款），非政策性銀行由于其合意貸款期限往往難以覆蓋PPP項(xiàng)目周期，因此以貸款形式為PPP項(xiàng)目提供資金支持面臨難題，非政策性銀行對(duì)于公私合作項(xiàng)目融資模式亟待創(chuàng)新。對(duì)于土地一級(jí)開(kāi)發(fā)、保障房等非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，各省存在一些分歧，傳統(tǒng)意義上的PPP模式似乎并不適用。但一方面這些項(xiàng)目建設(shè)面臨巨大資金缺口，另一方面原來(lái)負(fù)責(zé)這類(lèi)項(xiàng)目的平臺(tái)公司也面臨轉(zhuǎn)型，因此新的PPP融資模式應(yīng)運(yùn)而生，如產(chǎn)業(yè)基金入股形式的新型PPP模式。

立足浙江省，PPP的融資之路應(yīng)以銀行為核心，整合證券、保險(xiǎn)和信托業(yè)，并積極嘗試吸引保險(xiǎn)公司、私募基金、社?；鸬乳L(zhǎng)期機(jī)構(gòu)投資者參與項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)投資。充分發(fā)揮各機(jī)構(gòu)的比較優(yōu)勢(shì)，著力構(gòu)建多渠道資源，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)融資能力擴(kuò)張與效率增進(jìn)的有機(jī)融合過(guò)程。

（三）財(cái)政促進(jìn)PPP項(xiàng)目融資政策建議

作為PPP融資主體的參與方之一，政府方尤其是財(cái)政部門(mén)應(yīng)多措并舉，助力PPP項(xiàng)目解決融資難題。

1.多措并舉，為PPP項(xiàng)目融資增信。

一是加強(qiáng)示范引領(lǐng)。PPP項(xiàng)目列入政府項(xiàng)目庫(kù)，得到政府部門(mén)認(rèn)可，相應(yīng)增強(qiáng)項(xiàng)目信用，可以在一定程度上減輕社會(huì)資本的顧慮，提高PPP項(xiàng)目融資成功率。通過(guò)加強(qiáng)項(xiàng)目評(píng)估，擇優(yōu)排序、遴選項(xiàng)目，建立完善PPP示范項(xiàng)目庫(kù)，增強(qiáng)PPP項(xiàng)目質(zhì)量，為PPP項(xiàng)目融資增信。

二是加快項(xiàng)目推薦。通過(guò)項(xiàng)目推薦會(huì)，促進(jìn)投融資雙方現(xiàn)場(chǎng)對(duì)接，提高PPP項(xiàng)目成功簽約率。目前，全國(guó)各地項(xiàng)目推介取得了一定成效，下一步，要繼續(xù)拓展項(xiàng)目投融資交流平臺(tái)，提高社會(huì)資本對(duì)PPP項(xiàng)目的關(guān)注度和參與率。

三是鼓勵(lì)平臺(tái)轉(zhuǎn)型。通過(guò)財(cái)政資金獎(jiǎng)補(bǔ)，鼓勵(lì)符合條件的融資平臺(tái)存量項(xiàng)目轉(zhuǎn)化為PPP項(xiàng)目，并考慮將融資平臺(tái)改造成地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的專(zhuān)業(yè)PPP機(jī)構(gòu)。此類(lèi)轉(zhuǎn)型后的PPP項(xiàng)目及機(jī)構(gòu)，政府信用“余溫”較強(qiáng)，可一定程度提高對(duì)金融和社會(huì)資本的吸引力。

四是促進(jìn)信息公開(kāi)。對(duì)于社會(huì)資本而言，公開(kāi)透明的PPP項(xiàng)目信息，特別是“財(cái)政可承受力”指標(biāo)，是其充分了解項(xiàng)目所在地政府的履約能力的一個(gè)“窗口”，有助于社會(huì)資本對(duì)項(xiàng)目財(cái)務(wù)可行性進(jìn)行判斷分析。指標(biāo)安全可控的項(xiàng)目，有助于堅(jiān)定社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目的信心，逐步提高各類(lèi)社會(huì)資本，尤其是民營(yíng)資本和外資參與的積極性及主動(dòng)性。同時(shí)，該指標(biāo)也有助于銀行、保險(xiǎn)、信托等金融機(jī)構(gòu)了解項(xiàng)目的財(cái)務(wù)可行性，從而有利于滿足金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部審批要求，增強(qiáng)其參與PPP項(xiàng)目融資的可能性和積極性。

2.融資支持，為PPP項(xiàng)目融資提量。

一是拓寬PPP融資渠道。注重加強(qiáng)與各金融中介機(jī)構(gòu)的合作，靈活運(yùn)用基金投資、銀行貸款、發(fā)行債券等各類(lèi)金融工具，建立期限匹配、成本適當(dāng)以及多元可持續(xù)的資金保障機(jī)制。除了從開(kāi)發(fā)性、政策性金融機(jī)構(gòu)獲得長(zhǎng)期貸款之外，還可以通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目開(kāi)展預(yù)期收益質(zhì)押貸款；與金融機(jī)構(gòu)簽訂合作框架協(xié)議，支持項(xiàng)目公司成立私募基金，發(fā)行項(xiàng)目收益票據(jù)、資產(chǎn)支持票據(jù)、企業(yè)債、公司債等拓寬融資渠道。

二是完善扶持政策。PPP項(xiàng)目期限長(zhǎng)、前期論證復(fù)雜，財(cái)政通過(guò)專(zhuān)項(xiàng)資金補(bǔ)助，給予前期費(fèi)用補(bǔ)貼、資本補(bǔ)助等資金支持，不僅可以提高PPP項(xiàng)目落地成功率，也可以通過(guò)成本分擔(dān)，提高社會(huì)資本的積極性，為PPP項(xiàng)目融資提量。

三是運(yùn)用好PPP支持基金。按照“政府引導(dǎo)、市場(chǎng)化運(yùn)作、分級(jí)分類(lèi)管理、風(fēng)險(xiǎn)可控”原則運(yùn)作好PPP基金，通過(guò)市場(chǎng)化運(yùn)作，構(gòu)建合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，拓寬融資渠道，吸引更多社會(huì)資金進(jìn)入，有效降低項(xiàng)目的融資成本，合力推進(jìn)PPP項(xiàng)目建設(shè)。

四、促進(jìn)PPP推廣運(yùn)用的政策建議

PPP是一個(gè)復(fù)雜的、長(zhǎng)期的、全方位、多層次的公私合作模式，完善的融資機(jī)制只是眾多環(huán)節(jié)中一個(gè)重要的銜接點(diǎn)。穩(wěn)扎穩(wěn)打地推進(jìn)PPP模式，需要從頂層設(shè)計(jì)、制度建設(shè)、配套機(jī)制、融資創(chuàng)新、項(xiàng)目落地等多維度入手，努力打造開(kāi)啟公私聯(lián)姻的金鑰匙。

（一）統(tǒng)籌謀劃頂層設(shè)計(jì)

從目前的實(shí)際落地情況看，全國(guó)各地公布試點(diǎn)的PPP項(xiàng)目進(jìn)展參差不齊，僅有少部分簽約。盡管考慮到PPP項(xiàng)目談判周期長(zhǎng)的特點(diǎn)，僅從目前簽約率的高低就對(duì)PPP推進(jìn)的冷熱程度下定論有失客觀，但當(dāng)前PPP推進(jìn)中存在的制度障礙是客觀存在的，也是下一步加快推進(jìn)PPP項(xiàng)目落地的關(guān)鍵。因此，從中央角度出發(fā)，建議一是進(jìn)一步完善法律制度和政策扶持體系，完善PPP引導(dǎo)基金運(yùn)行機(jī)制，充分發(fā)揮引導(dǎo)基金的杠桿作用，激發(fā)市場(chǎng)主體積極性，提高項(xiàng)目融資的可獲得性；制訂PPP項(xiàng)目財(cái)政管理辦法，逐步提高PPP立法層次，進(jìn)一步研究出臺(tái)“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”措施。二是規(guī)范推進(jìn)PPP項(xiàng)目實(shí)施，打造一批真正適宜采用PPP模式的項(xiàng)目，著力推動(dòng)形成能復(fù)制、可推廣的案例。三是強(qiáng)化契約意識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)理念，從財(cái)政中長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展、項(xiàng)目全生命周期角度，將項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)納入中期財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)控制體系。

（二）不斷完善工作機(jī)制

一是由省政府牽頭，各部門(mén)合作，在對(duì)接上級(jí)制度及政策的前提下，統(tǒng)一認(rèn)識(shí)、破除利益壁壘，出臺(tái)全省性的PPP運(yùn)行制度框架和政策體系，為推廣運(yùn)用PPP模式提供支撐和保障。二是通過(guò)加大宣傳，增強(qiáng)市縣相關(guān)業(yè)務(wù)部門(mén)對(duì)PPP的認(rèn)識(shí)和了解，引導(dǎo)和鼓勵(lì)地方開(kāi)展PPP示范項(xiàng)目建設(shè)，加強(qiáng)業(yè)務(wù)指導(dǎo)、技術(shù)支持等。積極舉辦項(xiàng)目推薦會(huì)，搭建推廣平臺(tái)，吸引更多優(yōu)秀社會(huì)資本投資人、金融機(jī)構(gòu)、中介咨詢機(jī)構(gòu)參與浙江省PPP項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。三是積極推動(dòng)相關(guān)支持政策落地。國(guó)辦發(fā)〔2015〕42文提出多種方式保障項(xiàng)目用地、簡(jiǎn)化項(xiàng)目審核流程、做好金融服務(wù)等多項(xiàng)保障措施。應(yīng)盡快研究出臺(tái)富有操作性的實(shí)施細(xì)則，保障政策落到實(shí)處，發(fā)揮效果。四是加強(qiáng)輿論引導(dǎo)，整理匯編各地成功運(yùn)作的PPP項(xiàng)目案例，進(jìn)行宣傳示范。

（三）分類(lèi)有序推進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施

在推進(jìn)PPP項(xiàng)目落地過(guò)程中，政府應(yīng)積極發(fā)揮政策引導(dǎo)作用，分類(lèi)有序、循序漸進(jìn)地推動(dòng)政府項(xiàng)目實(shí)施。一是有選擇地確定項(xiàng)目重點(diǎn)和優(yōu)先順序。從國(guó)內(nèi)外PPP模式推廣發(fā)展軌跡看，應(yīng)用領(lǐng)域呈現(xiàn)規(guī)律性變化，最初應(yīng)用集中在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，包括高速公路、鐵路等，隨后逐步推廣到社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，包括醫(yī)院、學(xué)校、保障房等。同時(shí)，為保證項(xiàng)目成功，對(duì)一些領(lǐng)域內(nèi)的PPP項(xiàng)目進(jìn)行排序，使公共部門(mén)和私人部門(mén)的資源能夠集中用于少數(shù)比較有把握成功的重點(diǎn)項(xiàng)目上。二是分類(lèi)推進(jìn)政府項(xiàng)目實(shí)施。政府項(xiàng)目由于收益大小差異，實(shí)施方式也各不相同。為此，在推進(jìn)政府項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，應(yīng)結(jié)合項(xiàng)目收益、實(shí)施方式，對(duì)政府項(xiàng)目按政府采購(gòu)、PPP模式、特許經(jīng)營(yíng)等進(jìn)行分類(lèi)，以避免盲目推進(jìn)PPP模式而導(dǎo)致政府項(xiàng)目資金難以到位。三是制定PPP總量控制短、中、長(zhǎng)期規(guī)劃。在財(cái)政部印發(fā)的《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》中明確規(guī)定“每一年度全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過(guò)10%”，這在很大程度上限制了各地推進(jìn)PPP項(xiàng)目實(shí)施的規(guī)模，也對(duì)地方政府預(yù)算管理提出了更高的要求。為此，應(yīng)結(jié)合財(cái)政預(yù)算中期規(guī)劃編制，對(duì)PPP總量控制制定發(fā)展規(guī)劃，以有效控制地方政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。四是加強(qiáng)工作指導(dǎo)。財(cái)政部已經(jīng)出臺(tái)或?qū)⒊雠_(tái)的一系列制度，如操作指南、財(cái)政承受能力論證、采購(gòu)管理辦法、物有所值評(píng)價(jià)指引等，對(duì)各地規(guī)范項(xiàng)目操作起到了積極作用。但各地在落實(shí)這些制度時(shí)，存在理解不清晰不準(zhǔn)確、文件規(guī)定和項(xiàng)目實(shí)際不一致等問(wèn)題，下一步要通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)督導(dǎo)、案例分析、文件解釋、問(wèn)題答疑等方式加大工作指導(dǎo)力度。

（四）建立健全配套機(jī)制

一是建立健全服務(wù)機(jī)制，一方面浙江省各級(jí)政府應(yīng)積極轉(zhuǎn)變政府職能，增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)，建立各相關(guān)部門(mén)之間并聯(lián)式的項(xiàng)目管理模式，對(duì)項(xiàng)目承擔(dān)起導(dǎo)向作用，對(duì)項(xiàng)目實(shí)施起監(jiān)督作用；另一方面要盡快出臺(tái)優(yōu)惠的特許權(quán)政策、政府補(bǔ)貼和財(cái)政支持政策，吸引社會(huì)資本投資。二是規(guī)范市場(chǎng)環(huán)境。加強(qiáng)信息統(tǒng)計(jì)、監(jiān)測(cè)和公開(kāi)，規(guī)范市場(chǎng)環(huán)境。一方面，分行業(yè)統(tǒng)計(jì)和監(jiān)測(cè)已有項(xiàng)目運(yùn)行數(shù)據(jù)，為新項(xiàng)目的談判、績(jī)效評(píng)價(jià)等提供可供參考的行業(yè)數(shù)據(jù)；另一方面，統(tǒng)計(jì)社會(huì)資本投資人和中介機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)實(shí)績(jī)，研究建立績(jī)效監(jiān)測(cè)和信息公開(kāi)制度，為各地選擇社會(huì)資本投資人和中介機(jī)構(gòu)提供參考。三是建立透明的收費(fèi)定價(jià)機(jī)制和合理有效的價(jià)格調(diào)整機(jī)制，比如建立浮動(dòng)收益率調(diào)價(jià)機(jī)制，一方面可以保障社會(huì)資本獲得合理回報(bào)，另一方面政府可對(duì)價(jià)格進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，有助于形成正向激勵(lì)。四是健全風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制，社會(huì)資本承擔(dān)建造、運(yùn)營(yíng)、技術(shù)等風(fēng)險(xiǎn)，政府承擔(dān)政治、法律、政策等風(fēng)險(xiǎn)，且承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)程度應(yīng)與所得回報(bào)相匹配。承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)有上限，政府不能為吸引社會(huì)資本，對(duì)PPP項(xiàng)目給予過(guò)多承諾，甚至對(duì)一些市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)“兜底”；也不能在合同履行階段憑借強(qiáng)勢(shì)地位而轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)或單方面信用違約。

（五）對(duì)銀行等融資方的建議

一是創(chuàng)新工作思路，助力政府打造合格融資主體。二是做好頂層設(shè)計(jì)發(fā)揮綜合優(yōu)勢(shì)，打造PPP業(yè)務(wù)競(jìng)爭(zhēng)體系。主要有：發(fā)揮投資業(yè)務(wù)優(yōu)勢(shì)，積極參與PPP專(zhuān)項(xiàng)基金設(shè)立；發(fā)揮債券承銷(xiāo)業(yè)務(wù)優(yōu)勢(shì)，推廣應(yīng)用PPP項(xiàng)目收益?zhèn)戎苯觽鶆?wù)融資工具；發(fā)揮租賃業(yè)務(wù)優(yōu)勢(shì)，拓寬地方政府、社會(huì)資本以及PPP項(xiàng)目本身的融資渠道；發(fā)展對(duì)PPP特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的證券化業(yè)務(wù)；積極聯(lián)合其他銀行、保險(xiǎn)公司等金融機(jī)構(gòu)，以銀團(tuán)貸款、委托貸款等方式，引領(lǐng)各類(lèi)社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目。三是多措并舉防范政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，做好PPP業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控，主要有：推動(dòng)地方政府加強(qiáng)PPP總量控制；推動(dòng)地方政府設(shè)立PPP風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制；制定差異化PPP風(fēng)險(xiǎn)管控政策。

課題組成員：

浙江省財(cái)政廳：莫紅民周灜馮健鄭可青陳優(yōu)芳劉濤周麗珠

國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行浙江省分行：周莉盛力行

（責(zé)任編輯：李利華董麗娟）

F283

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2096-1391（2016）08-0098-09