楊逸婧

我國行政區(qū)劃調(diào)整的思考

楊逸婧

行政區(qū)劃的調(diào)整致使區(qū)域空間的結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，并會對產(chǎn)生區(qū)域經(jīng)濟(jì)格局的變動影響。2011年7月，國務(wù)院批準(zhǔn)了安徽省撤銷地級市巢湖，將其分別劃歸合肥、蕪湖、馬鞍山三市進(jìn)行管轄，合肥周邊區(qū)域面臨著新的機(jī)遇。本文以安徽省巢湖市撤市為例，通過對巢湖及其他城市的發(fā)展情況進(jìn)行分析，探究城市束縛因素和安徽行政區(qū)劃不合理因素等幾方面對安徽省“巢湖撤市”行政區(qū)劃調(diào)整的成因進(jìn)行分析，并對“巢湖撤市”的影響進(jìn)行總結(jié)，并提出相關(guān)建議措施。這對于深入分析行政區(qū)劃的體制創(chuàng)新以及完善行政區(qū)劃政策具有重要意義。

行政區(qū)劃調(diào)整；成因；影響；“巢湖撤市”

10.13999/j.cnki.scyj.2016.09.027

一、導(dǎo)言

2011年8月22日上午，安徽省撤銷地級市巢湖，并對原地級巢湖市所轄區(qū)域進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，分別劃歸合肥、蕪湖、馬鞍山三市管轄。其中居巢區(qū)、廬江縣劃歸合肥管轄，無為縣劃歸蕪湖管轄，含山縣、和縣劃歸馬鞍山市管轄。巢湖撤市對于推進(jìn)合肥都市圈的建設(shè)，加快當(dāng)?shù)爻薪友睾．a(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移以及中國城市未來發(fā)展的戰(zhàn)略調(diào)整具有十分重要的借鑒意義。

二、安徽省行政區(qū)劃調(diào)整情況

1.行政區(qū)劃的含義及類型

行政區(qū)劃是包括行政區(qū)域本身以及它的劃分的一個有機(jī)整體，其具體內(nèi)容分為行政單位、行政區(qū)域和行政建制三個方面。同時(shí)行政區(qū)劃三方面本身與其他方面之間的聯(lián)系也都是極為重要的。而行政區(qū)域或者建制的變動與政權(quán)組織并無直接影響關(guān)系。

目前的行政區(qū)劃類型是依據(jù)行政管理的要求、規(guī)則以及設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，被劃分為地域型政區(qū)、城市型行政區(qū)、民族型行政區(qū)和特殊型行政區(qū)四種基本的類型。我國大多數(shù)設(shè)立地域型行政區(qū)。

2.行政區(qū)劃調(diào)整涉及城市的概況

巢湖市地理區(qū)位處在安徽省中部，分別與肥東、含山、無為等地交界，全市面積大概2063平方公里，人口數(shù)量有94萬，巢湖轄區(qū)有12個鄉(xiāng)鎮(zhèn)和6個街道辦事處。

而合肥、蕪湖兩市的地區(qū)生產(chǎn)總值占全省30%以上，但其轄區(qū)面積以及人口總數(shù)都只占全省10%左右，存在不協(xié)調(diào)的情況。

附表三市擴(kuò)張前后主要指數(shù)對比

通過附表數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn)，通過巢湖撤市的行政區(qū)劃調(diào)整對于接受劃歸轄區(qū)的合肥、蕪湖、馬鞍山三市都有直接影響，拓展了其發(fā)展空間。

三、“巢湖撤市”的成因分析

1.合肥的中心城市地位遭到挑戰(zhàn)

合肥市歷史悠久但其自身發(fā)展卻尤為緩慢，僅僅依托老城區(qū)形成的一市三縣城市格局，整體區(qū)域明顯偏小，與其他省會城市相比，城市功能區(qū)劃分不明確，地域集聚效應(yīng)不突出?？墒请S著合肥作為安徽省會城市與重要政治中心，其經(jīng)濟(jì)得到快速發(fā)展，但伴隨著周邊其他省會大城市虎視眈眈以及省內(nèi)其他周邊城市的地位上升，使其中心地位受到嚴(yán)重挑戰(zhàn)，市場腹地面積縮水，城市未來的發(fā)展空間受阻，與周邊縣市例如巢湖市的居巢區(qū)和廬江縣的行政區(qū)劃區(qū)域出現(xiàn)了摩擦，各城市之間的資源歸屬與環(huán)境治理等問題也成為安徽省整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一道無形屏障。

2.蕪湖、馬鞍山的發(fā)展空間受阻

蕪湖作為皖南重要的水陸交通樞紐和內(nèi)外貿(mào)易港口，出口加工業(yè)以及港口水運(yùn)業(yè)發(fā)展迅猛，但由于城市中心規(guī)模偏小，港口規(guī)模和吞吐能力都無法趕上相鄰的港口城市。而因?yàn)樾姓^(qū)劃的因素，蕪湖市無法選擇長江北岸的巢湖市無為縣的裕溪口作為擴(kuò)建碼頭和建設(shè)新工業(yè)園區(qū)，無法拓展蕪湖的城市發(fā)展空間。

馬鞍山則是安徽典型的重工業(yè)城市，鋼鐵制造產(chǎn)業(yè)比重過大，產(chǎn)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)單一化，產(chǎn)業(yè)發(fā)展速度明顯緩于沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，只有通過增加馬鞍山市行政區(qū)劃，加強(qiáng)城市輻射帶動能力，促使其因地制宜的多元化轉(zhuǎn)變產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，改善發(fā)展空間，增強(qiáng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力。

3.巢湖市自身缺乏獨(dú)立發(fā)展能力

巢湖破格由縣改市只是遵循全國各地“地區(qū)改市”等浪潮的一個行政命令，實(shí)際并不符合經(jīng)濟(jì)規(guī)律，當(dāng)時(shí)巢湖市的人均國內(nèi)生產(chǎn)總值明顯低于全國平均水平，各產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)比例不合理，居巢區(qū)其經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)力并不突出，難以發(fā)揮經(jīng)濟(jì)輻射作用來產(chǎn)生增長極，難以趕上省內(nèi)其他經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)。巢湖市建市以來，各個區(qū)縣之間地理空間區(qū)位相距甚遠(yuǎn)，同時(shí)因行政區(qū)劃隸屬的關(guān)系，彼此缺乏政治與經(jīng)濟(jì)之間的溝通和互動，反而依托周邊的城市資源，成為獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)聚落進(jìn)行發(fā)展。

4.安徽省行政區(qū)劃存在問題

安徽的地級行政區(qū)為17個，相比其他省市數(shù)量過多，各行政區(qū)域邊界犬齒交錯，行政管理幅度過寬，破壞了本身自然的經(jīng)濟(jì)區(qū)域，并且無法與周邊區(qū)域的協(xié)調(diào)平衡發(fā)展。并且地級行政區(qū)設(shè)置過多造成管理層次的復(fù)雜，政府機(jī)構(gòu)龐雜無序，行政管理效率低下的同時(shí)花費(fèi)成本還高昂，浪費(fèi)了經(jīng)濟(jì)人力等資源。此外，安徽地級行政區(qū)數(shù)量過多會出現(xiàn)重復(fù)建設(shè)，資源無法優(yōu)化組合，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局不合理，整體行政區(qū)劃無法適應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的開放式一體化轉(zhuǎn)變，制約著安徽省發(fā)揮中心城市的輻射能力與拉動作用，無法促進(jìn)安徽省整體健康發(fā)展。

因此順應(yīng)經(jīng)濟(jì)潮流對已有的行政區(qū)劃進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃，是安徽省建成行政區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的空間布局，加快推進(jìn)建設(shè)合肥都市圈，振興長江經(jīng)濟(jì)帶具有重大意義。

四、巢湖市撤市的影響分析

1.合肥的變化

此次巢湖拆分對于省會城市合肥有最直接的貢獻(xiàn)。從附表可以看出，合肥所管轄的面積擴(kuò)增4379km2，人口增加263萬，擴(kuò)張后的合肥人口達(dá)到708萬，面積達(dá)到11408km2，合肥將巢湖劃為合肥市的“內(nèi)湖”，直接縮短了自身與長江的距離，變成“環(huán)湖臨江”的城市，可以加強(qiáng)巢湖流域的綜合治理，改善合肥市的水路交通現(xiàn)狀，同時(shí)還可推進(jìn)濱湖新區(qū)在巢湖北岸的建設(shè)。此次區(qū)劃調(diào)整總體上擴(kuò)大了中心城市空間，推進(jìn)了“合肥城市圈”的建設(shè)進(jìn)程，未來經(jīng)濟(jì)總量、城市規(guī)模發(fā)展都會得到迅猛發(fā)展，增加了與武漢都市圈等周邊區(qū)域的競爭籌碼，最終促使安徽省在中部崛起中闖出新路。

2.蕪湖的變化

從附表可知，蕪湖獲得面積2671km2，人口增加154萬，擴(kuò)張后的蕪湖面積達(dá)5988km2，人口接近400萬。其中的無為作為安徽經(jīng)濟(jì)發(fā)展前沿地帶，其縣域經(jīng)濟(jì)綜合實(shí)力在中部地區(qū)名列前茅。全縣已初步形成以電線電纜超百億元產(chǎn)業(yè)集群為龍頭，以船舶制造、農(nóng)副產(chǎn)品深加工以及羽毛羽絨等為補(bǔ)充的八大主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)體系，合并了無為縣的蕪湖整體經(jīng)濟(jì)總量得到顯著提升，并且蕪湖可以跨江而治，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)可以向城西區(qū)域進(jìn)行轉(zhuǎn)移，完善合理布局，使蕪湖迸發(fā)新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力。

3.馬鞍山的變化

馬鞍山獲得了和縣土地的6/7，人口的5/6，岸線資源的80%以上，還有江北集中區(qū)的一大部分，其面積和人口都翻了一番左右。雖然劃入的兩縣經(jīng)濟(jì)總量只有130多億元，但是擁有著皖江城市帶承接產(chǎn)業(yè)專業(yè)示范區(qū)以及深水岸線資源，有利于馬鞍山市在促進(jìn)自身主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展基礎(chǔ)上，進(jìn)行自身產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。馬鞍山的發(fā)展空間將因?yàn)榇舜涡姓^(qū)劃調(diào)整得到擴(kuò)大，改善地域狹小的發(fā)展問題。因此巢湖撤市是送給馬鞍山的一場及時(shí)雨。

4.拆分后的巢湖

巢湖的行政區(qū)劃調(diào)整，使劃分出去的縣市可以更好地依托周邊城市的區(qū)域資源資金支持來發(fā)展自身經(jīng)濟(jì)，提升自身主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的優(yōu)勢。而居巢區(qū)在完善本身商業(yè)服務(wù)功能的基礎(chǔ)上，發(fā)掘與合肥濱湖新區(qū)之間的資源聯(lián)系，努力成為合肥發(fā)展副中心。同時(shí)巢湖市作為合肥未來都市區(qū)的主要組成部分，可以利用湖泊資源發(fā)展新能源，但需密切注意生態(tài)資源的協(xié)調(diào)與文化發(fā)展，使經(jīng)濟(jì)與生態(tài)和諧共生，建立多層次、多結(jié)構(gòu)的綜合發(fā)展模式。

五、行政區(qū)劃調(diào)整后的措施建議

1.發(fā)揮中間城市縣級巢湖市的比較優(yōu)勢

縣級巢湖市處在合肥都市圈的范圍內(nèi)，也是與南京都市圈的交匯地帶，區(qū)位條件得天獨(dú)厚。是長江經(jīng)濟(jì)帶承接產(chǎn)業(yè)專業(yè)示范區(qū)的重點(diǎn)區(qū)域之一。除了自身糧油面資源豐富以外，還是長江中下游地區(qū)重要的金屬和非金屬礦產(chǎn)基地，可以通過加強(qiáng)與周邊重點(diǎn)地域的鐵路、航運(yùn)建設(shè)，提升其交通樞紐優(yōu)勢，帶來相關(guān)邊緣效應(yīng)，提升輻射拉動能力，使縣級巢湖市擁有更好的城市通達(dá)空間進(jìn)行發(fā)展，融入與整合周邊三市。

2.整體推進(jìn)長江經(jīng)濟(jì)帶中繼站的打造

依托長江黃金水道的獨(dú)特作用，巢湖撤市的行政命令推動了合肥經(jīng)濟(jì)圈的建設(shè)，更促進(jìn)了長江經(jīng)濟(jì)帶的中繼站發(fā)展，但皖江城市帶作為長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展共生圈的重要組成部分以及長三角城鎮(zhèn)體系的延伸和補(bǔ)充，并沒有配套相應(yīng)的融合措施。合肥、蕪湖在加強(qiáng)交通設(shè)施建設(shè)以及產(chǎn)業(yè)整合的基礎(chǔ)上，更需要發(fā)揮輻射拉動作用，推進(jìn)與周邊地區(qū)整體區(qū)域發(fā)展空間融合，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，扶持相關(guān)配套產(chǎn)業(yè)，注重發(fā)展環(huán)保型產(chǎn)業(yè)，提升開放型經(jīng)濟(jì)水平，將安徽省打造成長江經(jīng)濟(jì)帶的增益型中繼站。

六、結(jié)語

綜上所述，行政區(qū)劃調(diào)整對于合肥市、蕪湖市、馬鞍山市以及安徽省今后的經(jīng)濟(jì)發(fā)展都有著明顯積極效應(yīng)。但區(qū)劃調(diào)整階段會出現(xiàn)例如行政管理層級問題、區(qū)域人口遷移、環(huán)境資源管理等問題，都應(yīng)該進(jìn)行高度關(guān)注，需要政府進(jìn)行調(diào)節(jié)，保障行政規(guī)劃調(diào)整的有效性與科學(xué)性。但總體來說，巢湖撤市的行政區(qū)劃調(diào)整是安徽省經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的必然要求，也是加快建成全面小康社會的一次明智決策。通過資源的整合提升了三個城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿?，其中合肥作為省匯中心城市活力大幅提升，這為建設(shè)美好安徽做出極大貢獻(xiàn)。

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（作者單位：江西財(cái)經(jīng)大學(xué)）