□ 蘇 楊

風景名勝區(qū)生態(tài)補償事權(quán)屬誰？

□ 蘇 楊

國家級風景名勝區(qū)是《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》確定的禁止開發(fā)區(qū)，也是法定的兩類自然保護地之一。風景名勝區(qū)中的自然和人文景觀，是我國自然資源稟賦和景觀價值最高、最為集中的自然資產(chǎn)，也具有重要的生態(tài)服務價值，在水源涵養(yǎng)、生物多樣性保護、水土保持等方面發(fā)揮著與自然保護區(qū)類似的功能，對風景名勝區(qū)的嚴格保護同樣需要大量投入并會造成地方政府和原住民發(fā)展機會的喪失。顯然，風景名勝區(qū)建設管理的資金需要財政保障，風景名勝區(qū)也應獲得生態(tài)補償。建立專項生態(tài)保護補償機制，是風景名勝區(qū)加強保護、體現(xiàn)全民公益性的前提和關鍵舉措，應明確風景名勝區(qū)在生態(tài)保護補償機制的專項地位且在補償中要體現(xiàn)國家事權(quán)。

盡管《風景名勝區(qū)條例》規(guī)定了風景名勝區(qū)的公益性，但在資金匱乏的情況下，不少地方政府混淆了風景名勝區(qū)和旅游景區(qū)，對風景名勝區(qū)資源進行過度商業(yè)開發(fā)。這不僅使“天價門票”屢遭公眾和媒體詬病，也誘發(fā)了原住民在風景名勝區(qū)內(nèi)亂搭建生產(chǎn)生活設施以致帶來環(huán)境污染。而風景名勝區(qū)應該具有的科研、科普等公益性功能，在大多數(shù)地方卻基本沒有體現(xiàn)。

這些管理問題在資金方面的成因，是沒有明確風景名勝區(qū)在生態(tài)補償中的地位，對國家級風景名勝區(qū)的補償沒有體現(xiàn)國家事權(quán)。中共十八屆三中全會《決定》指出，中央和地方按照事權(quán)劃分相應承擔和分擔支出責任。中央可通過安排轉(zhuǎn)移支付將部分事權(quán)支出責任委托地方承擔。對于跨區(qū)域且對其他地區(qū)影響較大的公共服務，中央通過轉(zhuǎn)移支付承擔一部分地方事權(quán)支出責任?！秶鴦赵恨k公廳關于健全生態(tài)保護補償機制的意見》也指出，中央和地方財政要逐步增加對重點生態(tài)功能區(qū)的轉(zhuǎn)移支付。中央和地方預算內(nèi)投資對重點生態(tài)功能區(qū)內(nèi)的基礎設施和基本公共服務設施建設予以傾斜。

顯然，包含我國主要的世界遺產(chǎn)和國家公園試點區(qū)的國家級風景名勝區(qū)建設與保護，屬于跨區(qū)域公共服務，中央應承擔事權(quán)。而享受生態(tài)補償對象應該是“在生態(tài)保護過程中利益受到損失、發(fā)展受到限制的個人、機構(gòu)與地區(qū)”，這其中應包括風景名勝區(qū)管理機構(gòu)。

在重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付制度的相關文件中明確風景名勝區(qū)的應享地位，使中央財政的既有補償資金能順應中央文件的要求，被用到對國家價值較大且在補償資金上欠賬最多的國家級風景名勝區(qū)。

要完善森林、草原、海洋、漁業(yè)、自然文化遺產(chǎn)等資源收費基金和各類資源有償使用收入的征收管理辦法，逐步擴大資源稅征收范圍，允許相關收入用于開展相關領域生態(tài)保護補償。

應結(jié)合不同區(qū)域的特征、風景名勝區(qū)保護與發(fā)展的基本情況，拓展資金渠道，建立資金補償、財政轉(zhuǎn)移支付、實物補償、智力補償?shù)榷鄻踊纳鷳B(tài)補償途徑。可以建立用水權(quán)、排污權(quán)、碳排放權(quán)初始分配制度，完善有償使用、預算管理、投融資機制，培育和發(fā)展交易平臺；完善落實對綠色產(chǎn)品研發(fā)生產(chǎn)、運輸配送、購買使用的財稅金融支持和政府采購等政策?？梢蕴剿饕劳胸斦Y金通過購買公共服務、智力服務的方式，建立保護者和受益者良性互動的機制，形成評估機制、市場機制促進生態(tài)保護的局面。