薛夢瑤

摘要分析了我國農(nóng)業(yè)資源環(huán)境保護存在的立法空缺、制度不足、政策缺陷問題，探討通過資源環(huán)境保護制度的良性架構(gòu)，發(fā)揮政府的宏觀性指導(dǎo)作用、法律的主體性保護作用、公益訴訟的關(guān)鍵作用，建立多樣化的循環(huán)經(jīng)濟模式、設(shè)立關(guān)于循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展目標的管理機制，使農(nóng)業(yè)資源得以有效分配、使資源壓力有效緩解，有效推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)。

關(guān)鍵詞農(nóng)業(yè)循環(huán)經(jīng)濟；農(nóng)業(yè)資源環(huán)境；保護；新農(nóng)村建設(shè)

中圖分類號S-9文獻標識碼A文章編號0517-6611（2016）04-291-02

Study on the Environmental Protection of Agricultural Resources under the Influence of Agricultural Circular Economy

XUE Mengyao （School of Life Science， Nanjing Agricultural University， Nanjing， Jiangsu 210095）

AbstractThe problems in environmental protection of agricultural resources in China were analyzed， including legislative vacancy， lack of system， policy deficiencies.In order to effectively promote the construction of new socialist countryside， several measures were put forward： constructing resources and environment protection system to give full play to governments macro guidance role， laws main body protective role and the key role of public interest litigation； establishing diversified circular economy model and setting up management mechanism about development goal of circular economy to effectively allocate agricultural resources， relieve resources pressure.

Key wordsAgricultural circular economy； Agricultural resource environment； Protection； New rural construction

十六屆五中全會提出：“要齊心協(xié)力建設(shè)社會主義新農(nóng)村”。有效推進小康社會全面建設(shè)，有利于城鄉(xiāng)經(jīng)濟向著健康、協(xié)調(diào)的方向發(fā)展。當前我國農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)仍然薄弱，農(nóng)業(yè)科技發(fā)展滯緩、農(nóng)業(yè)資源匱乏、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益低、農(nóng)業(yè)資源利用率不高，并且長期以來一直是粗放經(jīng)營，農(nóng)業(yè)資源環(huán)境問題日益加劇。農(nóng)村中普遍存在資源浪費、環(huán)境污染、環(huán)境質(zhì)量下降等生態(tài)問題。在經(jīng)濟效益和利益追求的推動下，人們往往忽視了保護農(nóng)業(yè)環(huán)境資源的重要性。保護農(nóng)業(yè)自然資源并進行可持續(xù)利用，是新農(nóng)村建設(shè)的關(guān)鍵要求，只有將循環(huán)經(jīng)濟推廣到農(nóng)村當中，才能有效改革農(nóng)村經(jīng)濟增長模式。農(nóng)業(yè)循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展不僅關(guān)系到傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)資源利用方式的改革，還與環(huán)境保護息息相關(guān)，農(nóng)業(yè)資源的科學(xué)利用和綜合使用對于推進農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展有著重大意義，建立循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展模式是農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。因此，筆者對農(nóng)業(yè)循環(huán)經(jīng)濟影響下的農(nóng)業(yè)資源環(huán)境保護問題進行研究，以期為有效解決相關(guān)農(nóng)業(yè)資源環(huán)境保護問題提供參考。

1我國農(nóng)業(yè)資源環(huán)境保護的困境分析

嚴重的人口壓力以及對經(jīng)濟發(fā)展的迫切需求，使得我國農(nóng)業(yè)環(huán)境日益突出：①農(nóng)業(yè)自然資源面臨短缺。例如耕地逐漸減少、土壤肥力流失、農(nóng)業(yè)水資源缺乏、水資源供應(yīng)問題嚴重。②生態(tài)環(huán)境遭受破壞。耕地和草場面臨退化、水土流失嚴重、鹽漬化現(xiàn)象嚴峻、土地沙化問題日益普遍。③環(huán)境污染問題嚴峻。水資源、大氣、土壤等各方面遭到不同程度的污染。當前農(nóng)業(yè)資源環(huán)境條件正在不斷惡化，農(nóng)業(yè)資源環(huán)境保護問題亟需解決。

1.1立法方面的空缺當前國內(nèi)法律在保護農(nóng)業(yè)環(huán)境資源方面已經(jīng)獲得較大的進步，基本的保護框架已經(jīng)形成，并且還形成了相關(guān)的綜合性立法文件，如《農(nóng)業(yè)法》有著對農(nóng)業(yè)環(huán)境和資源保護的專門性規(guī)定，《環(huán)境保護法》有著關(guān)于保護農(nóng)業(yè)環(huán)境的較為明確的規(guī)定。此外還有一系列專項的具體立法文件，如《土地管理法實施條例》《基本農(nóng)田保護條例》《土地管理法》《水法》《水土保持法》《防洪法》等，這些立法文件在保護農(nóng)業(yè)環(huán)境資源方面有著極大的貢獻[1]。

然而，已有立法都有著計劃經(jīng)濟時期的烙印，與當前的國情有所脫離，當中的缺陷和不足還沒有及時完善。農(nóng)業(yè)環(huán)境與農(nóng)業(yè)資源的立法是兩個不同的體系，是依照不同的角度進行分類的，雖然立法上對于指導(dǎo)思想和基本原則都有著許多協(xié)調(diào)性規(guī)定，但是立法體系上的分立以及并存，會導(dǎo)致某些不和諧因素的產(chǎn)生，使得調(diào)整手段上有抵觸、矛盾、割裂、重復(fù)的現(xiàn)象發(fā)生。此外，農(nóng)業(yè)資源環(huán)境的立法有很多籠統(tǒng)性的、原則性的規(guī)定，缺乏現(xiàn)實操作性，使得現(xiàn)實執(zhí)法效果大受影響，難以避免執(zhí)法漏洞的出現(xiàn)。

1.2制度方面的不足從經(jīng)濟制度的角度看，之所以產(chǎn)生資源環(huán)境的問題，歸根到底是公眾利益和個人利益之間的不協(xié)調(diào)所造成的。由于人們在環(huán)境保護和個人利益之間往往選擇維護后者，使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)時缺少對環(huán)境耗損成本的計劃和計算，也缺乏采取有效措施減少或避免破壞環(huán)境資源的意識。另一方面，從整治制度的角度看，環(huán)境資源日益稀缺，利益集團形成與社會階層分化的現(xiàn)象日益明顯，使得資源分配不平衡的問題日益突出。利益的平衡機制沒有得到很好的解決，會導(dǎo)致治理環(huán)境資源的國家資金難以發(fā)揮效力，進一步導(dǎo)致治理環(huán)境和保護資源的工作陷入顧此失彼的地步。

1.3政策方面的缺陷已有關(guān)于資源環(huán)境保護的生態(tài)補償制度超過十項，比如生態(tài)環(huán)境補償費制度、退耕還林政策、生態(tài)移民政策以及礦產(chǎn)資源稅等。然而這些補償制度的自身作用都沒有得到很好的發(fā)揮，原因是多方面的：具體包括資源利用的低效率、政策過于單調(diào)死板、投入力度有待提高等，但其中最主要的原因就是管理模式過于死板，沒有較高的靈活性，不同地區(qū)的資源保護缺乏相應(yīng)的配套政策。與此同時，平衡機制也有其自身的缺陷，相關(guān)部門難以將當期的相關(guān)資源、資金、組織、人才以及技術(shù)有效協(xié)調(diào)和運作起來，甚至出現(xiàn)了因經(jīng)費浪費、爭奪經(jīng)費而導(dǎo)致的忽視管理的現(xiàn)象發(fā)生[2]。

2我國農(nóng)業(yè)資源環(huán)境保護制度的良性架構(gòu)

2.1發(fā)揮宏觀方面的全面性指導(dǎo)作用對農(nóng)業(yè)資源環(huán)境進行保護，涉及整個民族的利益。若市場無法對行業(yè)間、地域間的利益矛盾進行良性調(diào)節(jié)，國家就應(yīng)當設(shè)計一系列宏觀制度，對管理問題、利益分散問題進行協(xié)調(diào)，以解決其與環(huán)境保護的客觀性沖突，并使各類利益主體間的矛盾得以化解。第一，政府應(yīng)當發(fā)揮自身的宏觀調(diào)控作用，在考慮農(nóng)業(yè)資源環(huán)境需求的基礎(chǔ)上進行政策性扶持，統(tǒng)一評價標準，設(shè)定一系列具備硬性和執(zhí)行性的約束機制，利用宏觀調(diào)控對耗能高、污染嚴重的生產(chǎn)部門進行限制和約束，建立起良好的制度環(huán)境。由于企業(yè)完成低能耗目標的手段就是規(guī)模經(jīng)濟，只有當企業(yè)形成了規(guī)模經(jīng)濟時，資源消耗量才能達到最小程度[3]。因此政府應(yīng)當采取有效措施，幫助企業(yè)實現(xiàn)生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)型，逐漸從粗放型轉(zhuǎn)變成集約型，實現(xiàn)規(guī)模性的經(jīng)營，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，實現(xiàn)資源的循環(huán)利用。第二，國家應(yīng)當通過宏觀調(diào)控合理配置區(qū)域之間的分工，使區(qū)域功能有著明確的定位，通過國家補償?shù)姆绞狡胶馍鐣杀竞退饺顺杀?。此外，還應(yīng)當加大對有較大貢獻的個人或地區(qū)的補償力度，使其獲得較好的利益補償，緩解利益矛盾。第三，政府在規(guī)劃新農(nóng)村建設(shè)時，應(yīng)注重與環(huán)境資源保護相結(jié)合，保持兩者的同步性和協(xié)調(diào)性，重視關(guān)于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的環(huán)境影響評價，對于廢水、廢棄物和污染物建立科學(xué)有效的處理設(shè)施，以防止植被被破壞和水土流失。還應(yīng)注重在項目建設(shè)之前開設(shè)環(huán)境監(jiān)測，避免不必要的環(huán)境破壞。

2.2發(fā)揮法律方面的主體性保護作用在立法方面，應(yīng)當在農(nóng)業(yè)環(huán)境資源的立法當中確立起可持續(xù)發(fā)展的重要原則，為該方面的立法提供原則性的指導(dǎo)方向。雖然國內(nèi)的立法已在一定程度上使農(nóng)業(yè)環(huán)境惡化得到緩解，但是總體上還是缺少可操作性，亟需建立起完備的資源保護制度和責任制度，使得相關(guān)的考核制度、規(guī)劃制度得以良好落實。此外，與農(nóng)業(yè)環(huán)境資源有關(guān)的法律體系應(yīng)當被保護，當前的相關(guān)法律法規(guī)多以合理利用和保護某種農(nóng)業(yè)環(huán)境資源作為立足點，通常缺乏關(guān)于資源整體聯(lián)系的深度考慮，在綜合調(diào)整保護方面也缺乏明確規(guī)定，亟需出臺綜合性的農(nóng)業(yè)資源和環(huán)境管理條例，將各類因素統(tǒng)一并形成整體，并對某些重要問題作出全面性、系統(tǒng)性的規(guī)定。在執(zhí)法方面，要設(shè)立具備規(guī)范性、可執(zhí)行性的執(zhí)法流程和程序，使執(zhí)法人員有明確的執(zhí)法依據(jù)。同時建立懲罰制度，有效約束執(zhí)法人員的執(zhí)法行為。在司法方面，司法機關(guān)在處理關(guān)于農(nóng)業(yè)環(huán)境資源的案件（尤其是公益訴訟）時應(yīng)當秉承認真的態(tài)度和公正的理念，作出慎重又具有社會意義的判決。在守法方面，要注意發(fā)揮宣傳的作用，對群眾進行多方面的教育，使其對農(nóng)業(yè)資源保護知識有充分了解，培養(yǎng)他們發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的意識和遵守相關(guān)法律法規(guī)的意愿，將節(jié)約農(nóng)業(yè)資環(huán)、保護生態(tài)環(huán)境發(fā)展成公眾的自覺行為。

2.3發(fā)揮公益訴訟的關(guān)鍵作用當前我國環(huán)境問題不斷惡化，污染問題越來越嚴峻，水質(zhì)惡化、大氣污染、臭氧層破壞、森林資源銳減等問題日益突出，嚴重威脅著公眾的生存環(huán)境和身心健康。公眾缺乏參與環(huán)境保護活動的意識，是當前環(huán)境污染無法獲得控制和治理的原因之一。環(huán)境訴訟一方面有助于調(diào)動公眾保護環(huán)境、與破壞環(huán)境的不良行為做斗爭的積極性，另一方面也有利于從根本上解決國內(nèi)環(huán)境污染投訴無門的尷尬現(xiàn)象，為大眾揭發(fā)、舉報污染環(huán)境的惡性行為提供一個暢通渠道和途徑，促使行政部門將執(zhí)法工作落實到位，形成對政府和相關(guān)部門的監(jiān)督力量和影響力量。

首先，應(yīng)當重視訴訟的民眾基礎(chǔ)的建立，培養(yǎng)起廣大群眾的訴訟意識、公益意識以及環(huán)境保護的意識，避免使公益訴訟陷入形同虛設(shè)的境地。政府也應(yīng)當做好環(huán)境保護的宣傳工作，號召公眾積極為環(huán)境保護奉獻力量，為環(huán)境訴訟積累起堅實的群眾基礎(chǔ)。許多民間環(huán)保組織對環(huán)境保護事業(yè)奉獻出了巨大的力量，是環(huán)保事業(yè)的中流砥柱和堅實力量。這些民間組織能夠把相當范圍內(nèi)的群眾力量聚集起來形成環(huán)境訴訟的力量，法律應(yīng)當賦予該類組織以訴訟權(quán)利使其發(fā)揮出更大的作用[4]。

其次，應(yīng)當對國內(nèi)的環(huán)境訴訟進行制度上的設(shè)計和完善。比如，拓寬原告的范圍、合理設(shè)定和降低訴訟費用、合理分配舉證責任等。當前眾多污染事件當中的受害者都是不確定的，使得訴訟的難度增加。或者受害者難以舉出明確有效的證據(jù)證明自己的主張，也為環(huán)境訴訟增加了難度。上述的兩種情況在現(xiàn)實當中往往以法院不予立案作為結(jié)果，使得民間組織和相關(guān)公民投訴無門，自身合法權(quán)益失去保障。實際上，環(huán)境權(quán)益的享有者以及保護者都應(yīng)當是每一個社會成員或者說國家公民，所以國家有必要在立法上將訴訟原告范圍擴大，使公民積極參與到公益訴訟當中。環(huán)境污染事件的始作俑者大多數(shù)是具有財勢或優(yōu)勢地位的財團、企業(yè)以及單位，甚至政府機構(gòu)，它們通常不缺乏技術(shù)優(yōu)勢、信息以及資金，而作為原告方的公民、民間組織或者小企業(yè)通常處于劣勢地位，難以對事件收集證據(jù)，也難以承擔起訴訟當中的舉證責任。因此，立法應(yīng)當采用舉證責任倒置的處理方法，把更多的舉證責任分配到被告一方，減輕原告方的舉證負擔，使更多環(huán)境污染訴求能夠得到合法處理。一般而言，環(huán)境侵權(quán)訴訟案件都會涉及到許多專業(yè)而復(fù)雜的知識，涉及面也非常廣泛，原告方通常也是昂貴技術(shù)鑒定費用的承擔者，但是作為原告的公民或者民間組織對此是難以承擔和接受的[5]。國家必須對環(huán)境訴訟的費用作出合理規(guī)定，減輕原告的負擔，以鼓勵群眾積極維權(quán)。

2.4將發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟作為最終歸屬循環(huán)經(jīng)濟是使農(nóng)業(yè)資源得以有效分配、使資源壓力得以有效緩解的戰(zhàn)略性措施。首先，要建立起多樣化的循環(huán)經(jīng)濟模式，加大科學(xué)研究力度，加大推廣已研發(fā)的循環(huán)經(jīng)濟模式，比如沼能的綜合利用、農(nóng)業(yè)節(jié)水等。加大對于高新技術(shù)（比如生物技術(shù)和核技術(shù)）加工農(nóng)業(yè)有機肥料的研究力度和創(chuàng)新力度，合理規(guī)劃和管理各種資源，對微生物資源做好充分利用。其次，要盡快設(shè)立關(guān)于循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展目標的管理機制。發(fā)揮農(nóng)民的主體地位，將科學(xué)的生態(tài)價值觀植入他們的觀念之中，激發(fā)他們參與循環(huán)經(jīng)濟的熱情，使參與循環(huán)經(jīng)濟成為他們的自發(fā)行為。此外，政府也應(yīng)當具備危機意識，將循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展放在農(nóng)村建設(shè)工作的首要地位，盡快設(shè)立關(guān)于循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展目標的管理機制。

3結(jié)語

農(nóng)業(yè)資源保護是運用法律、經(jīng)濟、行政和科學(xué)技術(shù)手段，協(xié)調(diào)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展與農(nóng)業(yè)自然資源利用的關(guān)系，對破壞和濫用農(nóng)業(yè)自然資源的行為所實行的監(jiān)督管理。農(nóng)業(yè)資源的可持續(xù)利用以及保護問題與當前農(nóng)村社會的建設(shè)和發(fā)展息息相關(guān)，妥善處理和解決農(nóng)業(yè)資源的可持續(xù)利用以及保護問題需要政府的努力和社會大眾的配合，不僅涉及宏觀方面的政策和措施、法律方面的設(shè)計和保護、制度設(shè)計上的建設(shè)和相關(guān)立法的完善，還與實踐行動息息相關(guān)。需要樹立起可持續(xù)發(fā)展的理念，將循環(huán)經(jīng)濟作為發(fā)展的最終歸屬，通過政府與社會各界的齊心協(xié)力、共同努力，有效推進農(nóng)業(yè)經(jīng)濟健康、穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展。

參考文獻

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