錢敏　張江洋

地區(qū)間競(jìng)爭(zhēng)與中國(guó)式產(chǎn)能過(guò)剩治理困局的破解

錢敏張江洋

內(nèi)容提要:地區(qū)間發(fā)展目標(biāo)的一致性、地區(qū)間競(jìng)爭(zhēng)策略的同質(zhì)化、地區(qū)間競(jìng)爭(zhēng)缺乏協(xié)調(diào)性是形成產(chǎn)能過(guò)剩的根源。地區(qū)間競(jìng)爭(zhēng)引致的地方保護(hù)阻礙了中央政府治理產(chǎn)能過(guò)剩的進(jìn)程。當(dāng)產(chǎn)能過(guò)剩治理達(dá)到短期目標(biāo)、市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)短期均衡后，新一輪地區(qū)間競(jìng)爭(zhēng)又會(huì)形成新一輪產(chǎn)能過(guò)剩，由此產(chǎn)能過(guò)剩治理陷入困局。因此，治理產(chǎn)能過(guò)剩的當(dāng)務(wù)之急是：中央政府充分發(fā)揮計(jì)劃?rùn)C(jī)制功能，而非單純依靠市場(chǎng)機(jī)制；破解產(chǎn)能過(guò)剩治理困局的長(zhǎng)效機(jī)制是：在不同的發(fā)展階段中央政府要調(diào)整地方政府目標(biāo)，規(guī)范和協(xié)調(diào)地區(qū)間競(jìng)爭(zhēng)。

地區(qū)間競(jìng)爭(zhēng) 產(chǎn)能過(guò)剩 治理困局

一、引言

與西方發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體不同，中國(guó)的產(chǎn)能過(guò)剩始于20世紀(jì)90年代初期，呈現(xiàn)普遍、嚴(yán)重、反復(fù)的特點(diǎn)，產(chǎn)能過(guò)剩治理陷入“過(guò)?！{(diào)控—緩解—再過(guò)剩”的困局。本輪產(chǎn)能過(guò)剩始于2011年，隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)邁入新常態(tài)，市場(chǎng)需求疲軟，供給過(guò)剩，產(chǎn)能過(guò)剩不僅出現(xiàn)在鋼鐵、水泥、平板玻璃、電解鋁、造船等傳統(tǒng)行業(yè)，還表現(xiàn)在光伏設(shè)備、風(fēng)電設(shè)備、新材料等新興產(chǎn)業(yè)。如果不及時(shí)化解產(chǎn)能過(guò)剩，勢(shì)必會(huì)加劇市場(chǎng)惡性競(jìng)爭(zhēng)，造成行業(yè)虧損面擴(kuò)大、企業(yè)職工失業(yè)、銀行不良資產(chǎn)增加、能源資源瓶頸加劇、生態(tài)環(huán)境惡化等問(wèn)題，直接危及產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，甚至影響到民生改善和社會(huì)穩(wěn)定大局。本輪產(chǎn)能過(guò)剩已經(jīng)引起中央政府的高度重視，從2012開始，盡管中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議就年年強(qiáng)調(diào)它的重要性，但產(chǎn)能過(guò)剩治理工作卻推動(dòng)緩慢。直到2015年，中央政府加大了產(chǎn)能過(guò)剩治理的力度，將它列為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革五大任務(wù)（去產(chǎn)能、去庫(kù)存、去杠桿、降成本、補(bǔ)短板）之首，接著2016年初又設(shè)立產(chǎn)能過(guò)剩治理專項(xiàng)資金1000億元。在此背景下，產(chǎn)能過(guò)剩治理工作較快推動(dòng)，部分省份已率先提出去產(chǎn)能目標(biāo)，其中地方政府上報(bào)的鋼鐵去產(chǎn)能計(jì)劃已經(jīng)超過(guò)中央提出的目標(biāo)。

那么，從短期看，本輪去產(chǎn)能計(jì)劃是否能達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)？從長(zhǎng)期看，中國(guó)是否能走出產(chǎn)能過(guò)剩治理的困局？要解答這些問(wèn)題，則需厘清中國(guó)式產(chǎn)能過(guò)剩的根源?，F(xiàn)有研究從市場(chǎng)失靈、政府失靈及體制性因素、政府失靈引發(fā)市場(chǎng)失靈、市場(chǎng)和政府同時(shí)失靈四個(gè)方面探討了產(chǎn)能過(guò)剩的形成原因。市場(chǎng)失靈形成產(chǎn)能過(guò)剩的原因:一是在壟斷競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)下，在位企業(yè)為了阻嚇潛在進(jìn)入者，并不完全使用其產(chǎn)能，因此形成產(chǎn)能過(guò)剩（Kaldor，1935）。二是市場(chǎng)信息不完全時(shí)，企業(yè)間的生產(chǎn)缺乏協(xié)調(diào)性，對(duì)具有發(fā)展前景的行業(yè)一致看好的情況下，形成投資的“潮涌現(xiàn)象”，從而造成產(chǎn)能過(guò)剩（林毅夫等，2010）。三是低進(jìn)入壁壘和高退出壁壘同時(shí)存在導(dǎo)致行業(yè)過(guò)度進(jìn)入，為了生存，在位企業(yè)形成低成本戰(zhàn)略的共同預(yù)期，由此形成產(chǎn)能過(guò)剩（呂政、曹建海，2000）。四是為了發(fā)揮規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，企業(yè)為了降低單位產(chǎn)品的成本傾向于擴(kuò)大規(guī)模，由此直接導(dǎo)致產(chǎn)能過(guò)剩（Chenery，1952）。政府失靈及體制性因素形成產(chǎn)能過(guò)剩的原因:一是地方官員為了政績(jī)，盲目攀比，即使虧損的項(xiàng)目也一哄而上，從而引發(fā)重復(fù)建設(shè)和產(chǎn)能過(guò)剩（周黎安，2004）。二是落后地區(qū)為了獲取未來(lái)競(jìng)爭(zhēng)中的談判優(yōu)勢(shì)，通過(guò)發(fā)展不具有比較優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)，由此形成全國(guó)總量上的行業(yè)性產(chǎn)能過(guò)剩（陸銘等，2004）。三是改革開放以來(lái)四輪重復(fù)性建設(shè)，導(dǎo)致行業(yè)內(nèi)同類產(chǎn)品生產(chǎn)過(guò)多，直接導(dǎo)致產(chǎn)能過(guò)剩（王立國(guó)，2010）。四是投資過(guò)熱形成產(chǎn)能過(guò)剩，而投資過(guò)熱是由依靠投資拉動(dòng)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式、“投資涌潮”、地方政府不當(dāng)干預(yù)造成的。五是地方政府的政策性補(bǔ)貼，扭曲了要素市場(chǎng)價(jià)格，壓低投資成本，形成產(chǎn)能過(guò)剩（耿強(qiáng)等，2011）。六是產(chǎn)業(yè)政策失誤（尹明，2016）。政府失靈通過(guò)市場(chǎng)失靈形成產(chǎn)能過(guò)剩的原因:政府在經(jīng)濟(jì)性規(guī)制上“錯(cuò)位”、在社會(huì)性規(guī)制上“失位”，導(dǎo)致了行業(yè)發(fā)展不穩(wěn)定、分配不公、信息不對(duì)稱、外部性等市場(chǎng)失靈現(xiàn)象，最終引發(fā)了行業(yè)性產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題（王立國(guó)、鞠蕾，2015）。也有學(xué)者綜合了上述觀點(diǎn)，認(rèn)為市場(chǎng)和政府同時(shí)失靈是造成中國(guó)式產(chǎn)能過(guò)剩的原因（王志偉，2015）。基于上述產(chǎn)能過(guò)剩的原因，學(xué)者們提出了不同政策主張:一是主張以市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)為主治理產(chǎn)能過(guò)剩，減少政府干預(yù)；二是主張以政府干預(yù)為主治理產(chǎn)能過(guò)剩；三是更好地發(fā)揮市場(chǎng)和政府的作用，治理產(chǎn)能過(guò)剩。

綜上所述，雖然現(xiàn)有文獻(xiàn)已經(jīng)從多方面分析了中國(guó)式產(chǎn)能過(guò)剩的形成原因，但并未足夠重視地區(qū)間競(jìng)爭(zhēng)在產(chǎn)能過(guò)剩中的關(guān)鍵作用，由此就不能反映中國(guó)經(jīng)濟(jì)模式的關(guān)鍵特征，即地區(qū)間競(jìng)爭(zhēng)是解釋中國(guó)經(jīng)濟(jì)奇跡的關(guān)鍵所在（張五常，2009）。盡管已有研究開始注意到地區(qū)間競(jìng)爭(zhēng)在解釋產(chǎn)能過(guò)剩中的作用，但并未解釋中國(guó)式產(chǎn)能過(guò)剩治理困局的形成機(jī)制。例如，江飛濤等（2012）僅從地區(qū)間競(jìng)爭(zhēng)性補(bǔ)貼視角探討了產(chǎn)能過(guò)剩的微觀機(jī)制，而在其他分析中國(guó)式產(chǎn)能過(guò)剩的文獻(xiàn)中，只是將地區(qū)間競(jìng)爭(zhēng)及其形成的地方保護(hù)和市場(chǎng)分割作為中國(guó)式產(chǎn)能過(guò)剩形成的原因之一。為此，本文基于中國(guó)經(jīng)濟(jì)模式主要特征地區(qū)間競(jìng)爭(zhēng)的視角，系統(tǒng)分析了地區(qū)間競(jìng)爭(zhēng)形成產(chǎn)能過(guò)剩治理困局的內(nèi)在機(jī)制，提出了治理產(chǎn)能過(guò)剩的短期措施和破解產(chǎn)能過(guò)剩治理困局的長(zhǎng)效機(jī)制，這對(duì)于中國(guó)的產(chǎn)能過(guò)剩治理工作意義重大。

二、地區(qū)間競(jìng)爭(zhēng)形成產(chǎn)能過(guò)剩治理困局的內(nèi)在機(jī)制

地區(qū)間競(jìng)爭(zhēng)形成中國(guó)式產(chǎn)能過(guò)剩治理困局的內(nèi)在機(jī)制如圖1所示，其內(nèi)在機(jī)制按照邏輯順序，可從以下八個(gè)階段說(shuō)明。

1.國(guó)家確立了以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的目標(biāo)

新中國(guó)成立以來(lái)，在經(jīng)歷了新民主主義經(jīng)濟(jì)（1952-1953）、社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)（1953-1978）發(fā)展階段后，至1978年，為避免計(jì)劃經(jīng)濟(jì)所暴露的經(jīng)濟(jì)發(fā)展低效問(wèn)題，中共十一屆三中全會(huì)確立了以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，堅(jiān)持改革開放，發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)。直至今天，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心依然是國(guó)家的工作重心。

2.中央政府通過(guò)分權(quán)改革將經(jīng)濟(jì)建設(shè)目標(biāo)分解至地方政府

為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，改革開放初期，中央政府實(shí)施了一系列分權(quán)改革，使得中央政府的經(jīng)濟(jì)建設(shè)目標(biāo)得以層層分解。它主要包括:①財(cái)政和稅收分權(quán)改革，實(shí)施各級(jí)政府財(cái)政包干制；②將投融資權(quán)力下放，擴(kuò)大企業(yè)和地方政府的投融資權(quán)力；③下放企業(yè)管理權(quán)限，各級(jí)政府逐漸擁有了自己的國(guó)有企業(yè)。然而，這一改革雖然有利于增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)活力，卻使得中央財(cái)政依賴地方，削弱了中央政府宏觀調(diào)控能力。針對(duì)這一問(wèn)題，1994年實(shí)施了分稅制改革，這一改革使得地方財(cái)政依賴中央，地方政府的財(cái)政收入難以滿足地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及社會(huì)保障等地方建設(shè)的需要，這就為地方政府土地財(cái)政和債務(wù)平臺(tái)埋下伏筆。

圖1　地區(qū)間競(jìng)爭(zhēng)形成產(chǎn)能過(guò)剩治理困局的內(nèi)在機(jī)制

3.地方政府為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，在有效的政治和經(jīng)濟(jì)激勵(lì)下，展開了激烈的競(jìng)爭(zhēng)

在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的理念下，中央政府建立了以GDP為主要考核指標(biāo)的地方政府官員考評(píng)體系，并將考核結(jié)果作為其升遷的重要依據(jù)，這就為地方政府提供了足夠的政治激勵(lì)。同時(shí)，在行政性分權(quán)和財(cái)政包干下，地方政府只有獲取足夠財(cái)政收入，才能更好更快地發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，為其提供了足夠的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)。

在有效的經(jīng)濟(jì)和政治激勵(lì)下，地方政府之間展開了激烈的競(jìng)爭(zhēng)，甚至是惡性競(jìng)爭(zhēng)。尤其是政治激勵(lì)，一個(gè)官員的晉升直接降低另一個(gè)官員的晉升機(jī)會(huì)，這使得同時(shí)處于政治和經(jīng)濟(jì)雙重競(jìng)爭(zhēng)的地方官員之間的合作空間非常狹小，而競(jìng)爭(zhēng)空間非常巨大（周黎安，2004）。

4.地方政府選擇投資最大化的方式以實(shí)現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展

總需求和總供給構(gòu)成表明，在地方政府官員任期內(nèi)，地方政府會(huì)優(yōu)先選擇最大化投資促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

從總需求看，地方政府選擇投資以拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展是最優(yōu)的?？傂枨髽?gòu)成表明“三駕馬車”（投資、出口、消費(fèi)）是發(fā)展經(jīng)濟(jì)的三個(gè)基本路徑。由于出口對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量要求高，且出口易受到地理位置的限制，因此出口不會(huì)成為地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的優(yōu)先選擇。消費(fèi)不僅因其分散的特征使得地方政府發(fā)揮的政策空間有限，且消費(fèi)極有可能會(huì)拉動(dòng)其他地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，因此消費(fèi)也不會(huì)成為地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的優(yōu)先選擇。投資不僅具備當(dāng)期投資即會(huì)帶動(dòng)就業(yè)并形成GDP的特點(diǎn)，加之地方政府因其掌握的大量資源導(dǎo)致其發(fā)揮的政策空間非常巨大。因此，相比消費(fèi)和出口，投資就成為地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的優(yōu)先選擇。

從總供給看，地方政府選擇依靠要素投入發(fā)展經(jīng)濟(jì)是最優(yōu)的?？偣┙o構(gòu)成表明發(fā)展經(jīng)濟(jì)的方式為要素投入和提高全要素生產(chǎn)率（TFP）。TFP的增長(zhǎng)來(lái)源于資源配置效率的提高和技術(shù)進(jìn)步，提高資源配置效率要求地方政府不斷深化改革，降低資源配置扭曲，使市場(chǎng)在資源配置中起決定作用，而這與地區(qū)間競(jìng)爭(zhēng)形成的競(jìng)爭(zhēng)策略（廣泛干預(yù)本地產(chǎn)品和要素市場(chǎng)）發(fā)生矛盾；技術(shù)進(jìn)步在改革開放前主要依賴消化、吸收、再創(chuàng)新，而改革開放后，隨著我國(guó)技術(shù)在很多領(lǐng)域已接近或達(dá)到國(guó)際先進(jìn)水平，而與國(guó)外差異顯著的核心技術(shù)則會(huì)受到西方的進(jìn)口限制，這就導(dǎo)致地方政府只能依靠自主創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)技術(shù)進(jìn)步。但是自主創(chuàng)新具備周期長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)大、成本高的特點(diǎn)。因此，依靠提高TFP發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)不會(huì)成為地方政府的優(yōu)先選擇。而選擇依靠要素投入發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，不僅容易實(shí)現(xiàn)，效果明顯，而且政策空間較大，這就導(dǎo)致依靠要素投入成為地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的最優(yōu)選擇，要素投入往往要依靠投資實(shí)現(xiàn)。

5.在投資的產(chǎn)業(yè)選擇上，地方政府的選擇標(biāo)準(zhǔn)基本一致，導(dǎo)致地方產(chǎn)業(yè)趨同

地方政府為實(shí)現(xiàn)投資最大化，產(chǎn)業(yè)選擇依據(jù)一般有兩個(gè)。一是針對(duì)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)。地方政府的選擇依據(jù)是:投資金額大、利潤(rùn)和稅收貢獻(xiàn)多、產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)性強(qiáng)、對(duì)其他產(chǎn)業(yè)和整個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)有帶動(dòng)作用的產(chǎn)業(yè)，例如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、房地產(chǎn)業(yè)、重化工業(yè)等。二是針對(duì)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。地方政府的選擇依據(jù)是中央政府的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，這不僅能使地方政府獲取中央政府的直接補(bǔ)貼，而且如果實(shí)現(xiàn)突破性發(fā)展會(huì)獲得一定的政治收益，例如光伏產(chǎn)業(yè)等。

6.地方政府間競(jìng)爭(zhēng)缺乏協(xié)調(diào)、競(jìng)爭(zhēng)策略同質(zhì)化，由此形成產(chǎn)能過(guò)剩

地方政府間競(jìng)爭(zhēng)缺乏協(xié)調(diào)性形成的產(chǎn)能過(guò)剩。與市場(chǎng)主體間投資缺乏協(xié)調(diào)性導(dǎo)致市場(chǎng)失靈，進(jìn)而造成產(chǎn)能過(guò)剩的原因相同。在地方政府選擇投資產(chǎn)業(yè)趨同的情況下，由于地方政府間的投資行為缺乏協(xié)調(diào)，在投資最大化沖動(dòng)下，各地方政府往往過(guò)度投資，這就導(dǎo)致全國(guó)范圍內(nèi)行業(yè)性產(chǎn)能過(guò)剩。例如光伏產(chǎn)業(yè)，在中央政府的引導(dǎo)和政策優(yōu)惠下，各地紛紛制定光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，由于補(bǔ)貼力度較大，扭曲了企業(yè)的投資行為，引發(fā)過(guò)度投資，造成產(chǎn)能過(guò)剩。

地方政府間競(jìng)爭(zhēng)策略同質(zhì)化形成的產(chǎn)能過(guò)剩。為確保存量投資穩(wěn)步增長(zhǎng)，在要素市場(chǎng)，地方政府往往通過(guò)對(duì)當(dāng)?shù)貒?guó)有企業(yè)提供隱性擔(dān)保，降低國(guó)有企業(yè)的投資成本，進(jìn)而扭曲國(guó)有企業(yè)的投資行為，使其過(guò)度投資。在產(chǎn)品市場(chǎng)，地方政府往往通過(guò)對(duì)當(dāng)?shù)貒?guó)有企業(yè)提供隱性補(bǔ)貼，降低國(guó)有企業(yè)單位產(chǎn)品成本，進(jìn)而促使國(guó)有企業(yè)規(guī)模大于最優(yōu)規(guī)模。在確保增量投資持續(xù)增長(zhǎng)方面，地方政府為了在招商引資中獲取競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，往往采取出讓低價(jià)工業(yè)土地價(jià)格、犧牲地方環(huán)境、幫助企業(yè)獲取融資資源、提供稅收優(yōu)惠政策等手段，這就直接扭曲了企業(yè)的投資行為，降低了企業(yè)的投資成本，使得企業(yè)過(guò)度投資。因此，在全國(guó)市場(chǎng)范圍特定的行業(yè)內(nèi)就形成過(guò)度投資，當(dāng)產(chǎn)能一起釋放時(shí)，就形成行業(yè)性產(chǎn)能過(guò)剩。

7.地方競(jìng)爭(zhēng)形成的地方保護(hù)阻礙了產(chǎn)能過(guò)剩的治理

當(dāng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)乏力、需求疲軟、價(jià)格下降時(shí)，全國(guó)范圍內(nèi)產(chǎn)能過(guò)剩現(xiàn)象將顯得更為突出。地方政府往往針對(duì)國(guó)有企業(yè)提供一定的財(cái)政補(bǔ)貼，幫助企業(yè)渡過(guò)難關(guān)，這就使得市場(chǎng)機(jī)制在治理產(chǎn)能過(guò)剩時(shí)難以發(fā)揮作用。

當(dāng)行業(yè)大面積存在產(chǎn)能過(guò)剩并可能引發(fā)宏觀經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，治理產(chǎn)能過(guò)剩將成為中央政府的主要任務(wù)。當(dāng)中央政府推動(dòng)產(chǎn)能過(guò)剩治理時(shí)，地方政府往往采取拖延策略或執(zhí)行政策趨于表面，由此導(dǎo)致產(chǎn)能過(guò)剩治理推進(jìn)緩慢和難以治理。其原因有三:一是治理產(chǎn)能過(guò)剩本身成本高，不僅會(huì)直接造成地方經(jīng)濟(jì)和財(cái)稅損失，而且會(huì)在安置產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)的工人時(shí)產(chǎn)生高昂的安置成本。二是產(chǎn)能過(guò)剩治理風(fēng)險(xiǎn)大，治理不當(dāng)不僅會(huì)引發(fā)當(dāng)?shù)鼐用竦牟粷M，而且可能造成社會(huì)動(dòng)蕩。三是最先治理產(chǎn)能過(guò)剩的地方政府不僅使得其他地區(qū)的產(chǎn)能過(guò)剩得以緩解，而且會(huì)在未來(lái)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇時(shí)處于競(jìng)爭(zhēng)劣勢(shì)。

8.產(chǎn)能過(guò)剩治理達(dá)到階段性目標(biāo)后，地方政府間又展開新一輪競(jìng)爭(zhēng)，新一輪產(chǎn)能過(guò)剩逐漸形成

在中央政府持續(xù)推動(dòng)治理產(chǎn)能過(guò)剩并對(duì)地方政府提供直接補(bǔ)貼時(shí)，地方政府間通過(guò)博弈后均會(huì)制定各自的產(chǎn)能過(guò)剩治理計(jì)劃。當(dāng)產(chǎn)能過(guò)剩治理達(dá)到階段性目標(biāo)或經(jīng)濟(jì)開始復(fù)蘇時(shí)，地方政府間又會(huì)在原有的產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)展開激烈競(jìng)爭(zhēng)；與此同時(shí)，地方政府已經(jīng)在非產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)也產(chǎn)生了激烈競(jìng)爭(zhēng)。因此新一輪產(chǎn)能過(guò)剩逐漸形成。

三、破解產(chǎn)能過(guò)剩治理困局的對(duì)策

上述對(duì)產(chǎn)能過(guò)剩治理困局形成機(jī)理的分析，不僅解釋了當(dāng)前產(chǎn)能過(guò)剩治理工作推進(jìn)緩慢的現(xiàn)象，而且為制定產(chǎn)能過(guò)剩治理的短期和長(zhǎng)期措施提供了依據(jù)。

1.產(chǎn)能過(guò)剩治理的短期措施

在每一輪產(chǎn)能過(guò)剩治理過(guò)程中，地區(qū)間競(jìng)爭(zhēng)形成的地方保護(hù)不僅使得市場(chǎng)機(jī)制在產(chǎn)能過(guò)剩中難以發(fā)揮有效作用，而且會(huì)阻礙中央政府產(chǎn)能過(guò)剩治理進(jìn)程。因此，面對(duì)當(dāng)前產(chǎn)能過(guò)剩，可制定如下措施。

一是要充分發(fā)揮中央政府的計(jì)劃?rùn)C(jī)制功能，通過(guò)對(duì)全國(guó)產(chǎn)能過(guò)剩的調(diào)查及對(duì)未來(lái)國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的估計(jì)，制定科學(xué)合理的產(chǎn)能過(guò)剩治理總目標(biāo)，形成以中央政府為主導(dǎo)、地方政府積極參與的產(chǎn)能過(guò)剩治理機(jī)制。

二是在分解產(chǎn)能過(guò)剩治理目標(biāo)時(shí)，應(yīng)充分考慮地方政府產(chǎn)能過(guò)剩的實(shí)際情況及其產(chǎn)能過(guò)剩治理的計(jì)劃，科學(xué)合理分解產(chǎn)能過(guò)剩治理目標(biāo)。

三是針對(duì)產(chǎn)能過(guò)剩治理成本高、風(fēng)險(xiǎn)大的特點(diǎn)，不僅要由中央政府提供一定的補(bǔ)貼以調(diào)動(dòng)地方政府的積極性，而且要在國(guó)家層面制定產(chǎn)能過(guò)剩治理風(fēng)險(xiǎn)防范措施。

四是在地方政府形成詳細(xì)的產(chǎn)能過(guò)剩治理計(jì)劃后，中央政府要嚴(yán)格監(jiān)督其計(jì)劃的執(zhí)行情況，并建立地方政府產(chǎn)能過(guò)剩治理獎(jiǎng)懲機(jī)制。

2.產(chǎn)能過(guò)剩治理的長(zhǎng)期措施

要突破中國(guó)式產(chǎn)能過(guò)剩治理困局，應(yīng)針對(duì)其形成的根本原因制定相應(yīng)措施，可從如下三個(gè)方面著手:

一是中央政府要在不同發(fā)展階段調(diào)整地方政府的發(fā)展目標(biāo)。在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的發(fā)展階段，中央政府仍應(yīng)堅(jiān)持以GDP作為地方政府的主要考核指標(biāo)，但應(yīng)注意在GDP指標(biāo)的數(shù)量和質(zhì)量考核上及時(shí)作出調(diào)整。地區(qū)間競(jìng)爭(zhēng)質(zhì)量能否提升取決于經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，當(dāng)經(jīng)濟(jì)總量達(dá)到一定水平后，地方政府轄區(qū)內(nèi)的土地資源將開發(fā)完畢、財(cái)稅將具備穩(wěn)定的基礎(chǔ)，此時(shí)，地方政府如果選擇以投資獲取地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)不僅會(huì)出現(xiàn)邊際效應(yīng)遞減的現(xiàn)象，而且投資的政策空間將大幅縮小。因此，地方政府要在地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)中取勝，只能轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，以提高GDP質(zhì)量獲取競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。當(dāng)全面建成小康社會(huì)后，中央政府應(yīng)以社會(huì)改革為中心，對(duì)地方政府的考核指標(biāo)以社會(huì)公平正義、居民安居樂(lè)業(yè)為主，尤其是醫(yī)療、教育、住房領(lǐng)域。

二是協(xié)調(diào)地區(qū)間競(jìng)爭(zhēng)行為。在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的發(fā)展階段，中央政府應(yīng)充分發(fā)揮計(jì)劃?rùn)C(jī)制的優(yōu)勢(shì)，尤其是在戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)投資方面，中央政府要在充分估計(jì)市場(chǎng)需求情況下，制定合理的補(bǔ)貼政策，全面協(xié)調(diào)地區(qū)間投資行為，從而避免戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩。

三是規(guī)范地區(qū)間競(jìng)爭(zhēng)行為，將地方政府直接干預(yù)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接干預(yù)經(jīng)濟(jì)，讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用。例如，為了規(guī)范地區(qū)間競(jìng)爭(zhēng)行為，2014年國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于清理規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策的通知》，旨在全面清理各地方針對(duì)企業(yè)的稅收、財(cái)政補(bǔ)貼等相關(guān)優(yōu)惠政策，這就意味著國(guó)家不允許地方政府通過(guò)補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠等方式來(lái)直接扶持企業(yè)發(fā)展和獲取地區(qū)間競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，而地方政府可以通過(guò)引導(dǎo)基金等間接投資方式來(lái)引導(dǎo)更多社會(huì)資本，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，發(fā)揮政府財(cái)政資金“四兩撥千斤”作用。

四、結(jié)語(yǔ)與討論

產(chǎn)能過(guò)剩治理困局是困擾中國(guó)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的一大頑疾，如何走出產(chǎn)能過(guò)剩治理困局，需要厘清中國(guó)式產(chǎn)能過(guò)剩的根源。與西方發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體產(chǎn)能過(guò)剩不同，中國(guó)式產(chǎn)能過(guò)剩與中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式密切相關(guān)。本文從地區(qū)間競(jìng)爭(zhēng)視角出發(fā)研究中國(guó)式產(chǎn)能過(guò)剩治理困局的形成機(jī)制。本文的研究表明，地區(qū)間發(fā)展目標(biāo)的一致性、地區(qū)間競(jìng)爭(zhēng)策略的同質(zhì)化、地區(qū)間競(jìng)爭(zhēng)缺乏協(xié)調(diào)性、地區(qū)間競(jìng)爭(zhēng)形成的地方保護(hù)是形成中國(guó)式產(chǎn)能過(guò)剩治理困局的根源。在治理產(chǎn)能過(guò)剩然而，值得注意的是，盡管地區(qū)間競(jìng)爭(zhēng)會(huì)形成產(chǎn)能過(guò)剩治理困局，但也不能因此否定它在中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要作用，應(yīng)當(dāng)客觀對(duì)待并不斷完善地區(qū)間競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，充分發(fā)揮其在中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中的正面作用。事實(shí)上，改革開放以來(lái)，正是地區(qū)間有效競(jìng)爭(zhēng)極大地促進(jìn)了中國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速持續(xù)增長(zhǎng)，很大程度上解釋了改革開放以來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)奇跡，是中國(guó)經(jīng)濟(jì)模式的主要特征。

時(shí)，市場(chǎng)機(jī)制難以發(fā)揮有效作用。當(dāng)前應(yīng)以中央政府為主導(dǎo)，充分發(fā)揮計(jì)劃?rùn)C(jī)制，形成中央補(bǔ)貼、地方參與、防范風(fēng)險(xiǎn)、嚴(yán)厲監(jiān)督的產(chǎn)能過(guò)剩治理機(jī)制。破解產(chǎn)能過(guò)剩治理困局的根本措施，在于中央政府在不同發(fā)展階段調(diào)整地區(qū)間發(fā)展目標(biāo)，規(guī)范和協(xié)調(diào)地區(qū)間競(jìng)爭(zhēng)。

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［責(zé)任編輯：侯祥鵬］

F424

A

1009-2382（2016）09-0073-05

錢敏，西安科技大學(xué)管理學(xué)院教授（西安710054）；張江洋，廣東省惠州市人民政府辦公室干部、博士（惠州516003）。