大部門制改革的整合機(jī)制

摘要：大部門制改革是現(xiàn)代社會(huì)公共服務(wù)的產(chǎn)物，主要內(nèi)容是將政府各個(gè)組織機(jī)構(gòu)中職能相似、業(yè)務(wù)范圍以及性質(zhì)相同的部門進(jìn)行合并，并由一個(gè)大部門來進(jìn)行統(tǒng)籌管理，目的是建立高效、精簡(jiǎn)的政府機(jī)構(gòu)即大部門制改革的最終目的是建立服務(wù)性政府。大部門制改革是一種政府機(jī)構(gòu)改革的實(shí)踐操作，我國(guó)進(jìn)行的數(shù)次改革過程中已經(jīng)擁有了一些積極寶貴的經(jīng)驗(yàn)，從中不難發(fā)現(xiàn)在大部門制改革是基于組織部門職能轉(zhuǎn)變?yōu)榛A(chǔ)的，因此大部門制改革中明確了解改革行動(dòng)的邏輯以及整合機(jī)制，以此來達(dá)到精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、提高效率的最終目的是尤為重要的。

關(guān)鍵詞：大部門制改革；行動(dòng)邏輯；整合機(jī)制

中圖分類號(hào)：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1671-864X（2016）09-0079-02

大部門制改革可以看做是我國(guó)政府為適應(yīng)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和生態(tài)環(huán)境以及國(guó)內(nèi)國(guó)外新形勢(shì)下實(shí)行的重大舉措，而大部門制改革的最后目的無非是建立高效、精簡(jiǎn)的服務(wù)型政府，因此明確政府自身的職能職責(zé)范圍，從一個(gè)管理者變?yōu)橐粋€(gè)服務(wù)者過程當(dāng)中，大部門制改革的順利進(jìn)行是非常重要的。大部門制改革是通過優(yōu)化行政組織結(jié)構(gòu)，清晰的劃分各職能部門的職能以及權(quán)責(zé)，來加強(qiáng)公共服務(wù)部門的建立。而大部門制改革中的主要載體即行政組織結(jié)構(gòu)是指行政組織各部門和各層級(jí)之間依據(jù)法定規(guī)則所建立的一種正式的政府組織形式和各種相互關(guān)系的模式①。

一、大部門制改革中整合機(jī)制的基本含義

大部門制改革是我國(guó)行政管理體制改革的重要內(nèi)容之一，是現(xiàn)代公共服務(wù)型政府的制度產(chǎn)物，也是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)成熟的國(guó)家普遍采用的模式，我國(guó)在大部門制改革過程以及實(shí)施過程中，各個(gè)組織機(jī)構(gòu)是不斷協(xié)調(diào)和整合來達(dá)到大部門制改革的最終目的，即大部門制改革中選擇正確的策略和方法，在這過程中組織機(jī)構(gòu)的運(yùn)行效率和質(zhì)量往往依賴于組織的整合機(jī)制。我國(guó)從統(tǒng)治型政府向管理型政府再向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變過程中，實(shí)際上是一種多元化的社會(huì)價(jià)值的轉(zhuǎn)變，那么大部門制改革在這過程中也會(huì)因?yàn)檎毮艿霓D(zhuǎn)變而有相適應(yīng)的調(diào)整，比如合并和拆分組織機(jī)構(gòu)等行動(dòng)，因此，在大部門制改革過程中的整合機(jī)制的概念必然是大部門制體制中的核心概念和重要的機(jī)制，而我國(guó)大部門制改革的宗旨就是通過優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，明確劃分各部門的職能以及職責(zé)關(guān)系，加強(qiáng)公共服務(wù)部門的建設(shè)，政府不該管理的事務(wù)轉(zhuǎn)移給第三部門或者社會(huì)，來突出改善民生以及凸顯服務(wù)型政府的特征，因此，了解整合概念的含義有助于理解我國(guó)大部門制改革的行動(dòng)邏輯的分析。在理解大部門制改革的行動(dòng)邏輯后我們不難發(fā)現(xiàn)，政府組織結(jié)構(gòu)的變革與整合機(jī)制的選擇有關(guān)，整合機(jī)制可以是多樣性的，不同的整合機(jī)制與政府組織所面臨的環(huán)境以及原有的組織結(jié)構(gòu)有關(guān)，因此在大部門制改革過程中會(huì)出現(xiàn)拆分與合并的邏輯，這是基于組織機(jī)構(gòu)所面臨的內(nèi)在和外在環(huán)境以及職能的變化而產(chǎn)生的。

二、大部門制改革中整合機(jī)制的基本理念

大部門制改革是政府隨著社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的發(fā)展和政府行政職能隨著政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和生態(tài)環(huán)境的變化而變化所產(chǎn)生的一項(xiàng)重大的政府自身的改革。我國(guó)政府機(jī)構(gòu)多次調(diào)整和變更，這過程當(dāng)中無論是機(jī)構(gòu)合并還是拆分，都是對(duì)當(dāng)時(shí)的社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)趨勢(shì)來加以確定的，因此并不能把大部門制改革看做是簡(jiǎn)單的結(jié)構(gòu)的精簡(jiǎn)或擴(kuò)充，而是各個(gè)組織機(jī)構(gòu)職能權(quán)責(zé)的劃分和轉(zhuǎn)變。大部門制改革是現(xiàn)代社會(huì)公共服務(wù)型政府的制度產(chǎn)物，也是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家政府所實(shí)行的一種政府管理模式，在大部門制改革中無論是職能的劃分還是職責(zé)的確定都是按照為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)來服務(wù)，而產(chǎn)生的效果要根據(jù)組織機(jī)構(gòu)所提供的公共服務(wù)的水平與質(zhì)量掛鉤。在進(jìn)行大部門制改革時(shí)，首先、必須界定清楚政府組織機(jī)構(gòu)中的哪些職能需要加強(qiáng)，哪些需要轉(zhuǎn)移或者移除再或者合并、任何一個(gè)組織機(jī)構(gòu)都或多或少的希望自己的權(quán)限大一些責(zé)任少一些，因此要防止每一個(gè)部門權(quán)利的擴(kuò)大，都要建立相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制，因此在大部門制改革的最大難度就是所看到的部門中的整合機(jī)制，雖然大部門制方便于協(xié)調(diào)和集中管理某一項(xiàng)或某一類的公共事務(wù)，但是在實(shí)踐中不難發(fā)現(xiàn)，很多社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化、政治以及生態(tài)環(huán)境中的問題或多或少具有共性的特點(diǎn)，這些問題就是在大部門制改革設(shè)計(jì)中所重點(diǎn)考慮的職能職責(zé)權(quán)限劃分的問題即大部門制職能邊界的確定問題。其次、大部門制改革即是為了建立統(tǒng)一、高效、精簡(jiǎn)的服務(wù)型政府，也是為了責(zé)任政府做基礎(chǔ)，因此在大部門制改革的設(shè)計(jì)方案中或者在實(shí)行中都需要建立一個(gè)決策與執(zhí)行分開執(zhí)行的行政管理體制的理念，如果沒有組織機(jī)構(gòu)中的決策和執(zhí)行不分開的理念，那么也不存在所謂的多部門制改革。隨時(shí)大部門制幾次改革的經(jīng)驗(yàn)，大部門制改革的目標(biāo)已經(jīng)從精簡(jiǎn)結(jié)構(gòu)慢慢變?yōu)樘岣哒ぷ餍实郊涌煺D(zhuǎn)型，進(jìn)一步完善公共治理和公共服務(wù)問題上，那么大部門制改革的結(jié)果就會(huì)與政治體制相聯(lián)系，會(huì)牽動(dòng)變化，因此在大部門制改革的整合機(jī)制中需要政治體制改革配套實(shí)行的理念來進(jìn)一步完善改革的各個(gè)過程以盡快實(shí)現(xiàn)改革的最終目標(biāo)。最后、在我國(guó)進(jìn)行數(shù)次大規(guī)模的結(jié)構(gòu)改革實(shí)施后政府機(jī)構(gòu)取得了明顯的優(yōu)點(diǎn)，在大部門制改革中進(jìn)一步的明確了黨領(lǐng)導(dǎo)的基本原則，即依法治國(guó)、依法治黨等的戰(zhàn)略方針方向，因此實(shí)現(xiàn)了政府職能的轉(zhuǎn)變，也加強(qiáng)了對(duì)權(quán)利機(jī)構(gòu)的制約和監(jiān)督。不過在大部門制改革整合過程中也出現(xiàn)了一些問題，比如政務(wù)事務(wù)不公開不透明、權(quán)力運(yùn)行以及分權(quán)機(jī)制不到位、組織機(jī)構(gòu)的精簡(jiǎn)不徹底等問題，這些問題是大部門制改革實(shí)施后出現(xiàn)的新問題，其中有外部環(huán)境的變化即政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)和生態(tài)環(huán)境的變化而產(chǎn)生的問題，也有政府自身運(yùn)轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)的問題。在面對(duì)和處理這些問題時(shí)還是要回到最初的理念，要認(rèn)識(shí)到組織機(jī)構(gòu)層面的整合容易，但是職能整合的到位卻不容易。組織機(jī)構(gòu)的改革和職能轉(zhuǎn)變是相互影響，相互推進(jìn)發(fā)展的過程，在每一次實(shí)行大部門制改革過程中，應(yīng)當(dāng)明確職能轉(zhuǎn)變是機(jī)構(gòu)組織改革的邏輯起點(diǎn)的理念。

三、大部門制改革中整合機(jī)制的基本原則

大部門制改革即是政府組織機(jī)構(gòu)的一種改革，也是我國(guó)行政管理體制改革的重要內(nèi)容之一，在大部門制改革過程中所出現(xiàn)的組織機(jī)構(gòu)的重組、合并、拆分或移除過程中，都有相應(yīng)的特點(diǎn)和規(guī)律，在組織結(jié)構(gòu)改革過程需要遵循基本的原則。

首先，大部門制改革并不是簡(jiǎn)單的政府組織機(jī)構(gòu)的重組或者合并再或者拆分，來體現(xiàn)各個(gè)部門的職責(zé)權(quán)利的高度概況，雖然組織機(jī)構(gòu)有精簡(jiǎn)-膨脹-再精簡(jiǎn)-再膨脹的怪圈以及一個(gè)部門的拆分再合并等案例，比如人力資源和社會(huì)保障部，這是由于大部門制改革是以政府職能的轉(zhuǎn)變?yōu)榛A(chǔ)，適應(yīng)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化以及生態(tài)環(huán)境的發(fā)展而產(chǎn)生的產(chǎn)物，因此一些部門職能的邊界界定不容易，整合難度也會(huì)很大，在實(shí)踐中經(jīng)常存在共性問題，這問題就會(huì)導(dǎo)致比如人力資源和社會(huì)保障部們的拆分和再合并問題，但是需要注意的是，大部門制改革進(jìn)行中每一個(gè)部門的職能以及職責(zé)權(quán)限都不能隨意增減，都必須基于科學(xué)化的按照現(xiàn)代政府公共服務(wù)的功能即決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)分離的原則進(jìn)行職能以及職責(zé)權(quán)限的梳理和分類，在大部門制改革過程中需要界定和分清屬于決策層次或執(zhí)行層次的職責(zé)，其職責(zé)哪些需要取消，哪些需要保留等一系列的具體問題。

其次，大部門制改革中依然要遵循精簡(jiǎn)高效服務(wù)型政府的原則，一切國(guó)家機(jī)關(guān)實(shí)行精簡(jiǎn)的原則，因此權(quán)限職能職責(zé)不能無限大，設(shè)計(jì)過程中的部門數(shù)量也應(yīng)該有所限制，政府可以不用管理的事務(wù)交給第三部門或者市場(chǎng)來承擔(dān)，遵循依法治國(guó)的戰(zhàn)略方針方向中，實(shí)現(xiàn)政府政治以及行政職能的轉(zhuǎn)變，建立全責(zé)對(duì)等、決策科學(xué)，加強(qiáng)對(duì)權(quán)利的制約和監(jiān)督的重要原則。

最后，大部門制改革過程是一種探索的過程，結(jié)合國(guó)外成功的政府治理的模式以及我國(guó)改革開放以后的7次政府組織機(jī)構(gòu)改革的經(jīng)驗(yàn)來把握大部門制改革的過程和效果，無論是機(jī)構(gòu)的重組還是職能的轉(zhuǎn)變都不會(huì)是長(zhǎng)久不變的，而且每一次大部門制改革后新建立的政府組織架構(gòu)中的組織的運(yùn)行需要一段時(shí)間的適應(yīng)和接受，因此在大部門制改革整合機(jī)制中的組織機(jī)構(gòu)的設(shè)計(jì)是否合理，機(jī)構(gòu)能否高效的運(yùn)行，以及最終的成效都需要在實(shí)踐中去檢驗(yàn)和證明。

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注釋：

①?gòu)垏?guó)慶主：《行政管理概論》，北京大學(xué)出版社2000年版，第170頁(yè)。

作者簡(jiǎn)介：沙合那孜·尼加提，出生年月：1987年9月1日，性別：女，籍貫：新疆，單位：新疆大學(xué)、政治與公共管理學(xué)院 研究生（2014級(jí)），專業(yè)及研究方向：行政管理專業(yè)，方向：行政管理理論與實(shí)踐。