嚴格控煙，能不能做到？

加強公共場所控煙，進一步擴大室內(nèi)外公共場所的控煙范圍，確保社會公眾不受二手煙的危害，這一從嚴從緊的立法導向順應了社會文明的發(fā)展趨勢。

按照立法計劃，《上海市公共場所控制吸煙條例（修正案）》將在2016年11月進行終審表決。同樣是11月，這座城市將迎來的健康領域的另一件大事，是第九屆全球健康促進大會的召開。這兩件事讓人們繼續(xù)著對保障健康權益的關注熱度：以控煙為代表的健康領域的立法和執(zhí)法，能不能做到從嚴從緊，又怎樣做到從嚴從緊？

“做不到就不要立法”？

在描述北京現(xiàn)行的控煙條例以及本次上?？責熜薹ㄗ裱脑瓌t時，人們總習慣用到“最嚴”“嚴格”這樣的字眼。作為控煙的一線執(zhí)法者，北京市衛(wèi)生監(jiān)督所副所長王本進一語道破：“之所以說現(xiàn)在的是‘最嚴，是因為以前的控煙實在太不嚴格了。其實，這個‘最嚴，只是認真遵照世衛(wèi)組織《煙草控制框架公約》相關條款的要求而已，就是實現(xiàn)室內(nèi)公共場所全面無煙?！?/p>

當然，毋庸諱言，控煙是世界性難題;中國更是面臨著煙民數(shù)量超過3億、煙草公司政企合一等獨有的困難。于是，一直有這樣一種論調(diào)存在：“嚴格的控煙太難了，是不可能完全做到的;而如果做不到，就會給執(zhí)法帶來麻煩，損害法規(guī)的權威性。因此，不如‘從實際出發(fā)，嚴格的法規(guī)就不要立了，開一些口子很正常。”

事實真的如此嗎？

關于“執(zhí)法麻煩”的說法，上海、北京、深圳、廣州等多地的控煙行政執(zhí)法部門負責人在接受《新民周刊》記者采訪時一致表示：只要想把控煙這件事做好，就一定要在室內(nèi)公共場所和室內(nèi)工作場所全面禁煙，不留例外;這樣操作起來比在室內(nèi)有條件地禁煙要容易得多，而不是相反。例如，允許餐廳劃分吸煙區(qū)與非吸煙區(qū)，如有人在非吸煙區(qū)違法吸煙，執(zhí)法人員趕到時他只要往吸煙區(qū)一站，就又可以正大光明地繼續(xù)吸了。

而在法律界人士眼中，“做不到就不要立”的說法更是不合邏輯。

上海司法研究所所長、上海政法學院教授楊寅提出：法律除了處罰違法者外，還有一個重要的作用是為人們提出行為的導向。從這個角度而言，像控煙這類社會領域的立法，是為使公眾健康免受二手煙的危害，在這方面目前人們越是做不到的，越要在法律中體現(xiàn)，以國家強制力來做強效的倡導。

2010年，上海市頒布了國內(nèi)第一部省級人大制定的控煙法規(guī)《上海市公共場所控制吸煙條例》，也就是當下正在修訂的這部法規(guī)。當年牽頭提議制定這部條例的，是上海市人大代表厲明。厲明告訴《新民周刊》記者，當時制定條例，沒有國內(nèi)的同類法規(guī)可以參考，也缺乏控煙實踐的指導，就是在那樣的情況下，他和其他人大代表仍然堅持要盡量把標準立得高一些。他明確表示，在這個領域，就是要通過控煙立法來有意識地推動社會的進步。

厲明說，在上?？責煑l例過去6年的實踐中，這座城市的人們已經(jīng)能看到明顯的進步：在公共場所的吸煙不再理直氣壯;“兩會”再也沒有室內(nèi)吸煙的狀況;社會控煙的氛圍越來越好，目前公共場所室內(nèi)全面禁煙的公眾支持率高達94%。自條例頒布以來，就不斷有人大代表提出修法建議，希望能讓法規(guī)起到更好的標桿作用。

2016年，在上海同樣被稱為“最嚴”的執(zhí)法，還有煙花爆竹管理以及道路交通安全大整治。厲明也是立法嚴格禁止燃放煙花爆竹的牽頭者，曾連續(xù)三年在上海人代會上提出這個議題。他表示，在煙花爆竹管理的立法過程中，因為是規(guī)定外環(huán)線以內(nèi)全部禁止，而且不僅過年過節(jié)禁止，其他任何時刻包括婚慶開業(yè)等同樣禁止，就同樣有人提出“做不到”的質(zhì)疑，理由是“千百年來的風俗習慣難以更改”。但是，從維護公共安全、提高環(huán)境質(zhì)量、促成新風尚的形成出發(fā)，上海堅持高標準地完成了對《煙花爆竹安全管理條例》的修訂。而今年春節(jié)期間的執(zhí)法實踐表明，上?；咀龅搅恕傲闳挤拧?，法規(guī)的導向作用令人欣喜。

把這個問題放到道路交通安全領域思考，其實也一目了然：交通管理當然不能因為總有人會闖紅燈，就不規(guī)定要設置紅綠燈、不規(guī)定按紅綠燈指揮通行。

由此看來，同樣是“最嚴”，同樣是涉及大量人群，同樣是保障公眾的生命健康權，控煙立法應該堅持的嚴格標準，難道不該和煙花爆竹、交通安全領域的立法一樣嗎？

實際上，2016年9月，上海市人大法制委員會對《上海市控煙條例修正案草案》的審議報告中明確指出：“鑒于煙草煙霧對公眾健康的危害，本次修法的指導思想是加強公共場所控煙，進一步擴大室內(nèi)外公共場所的控煙范圍，確保社會公眾不受二手煙的危害，這一從嚴從緊的立法導向順應了社會文明的發(fā)展趨勢?！?/p>

真的是“做不到”嗎？

再回到爭論的另一個焦點：室內(nèi)公共場所全面禁煙，究竟做不做得到？要怎樣才能做到？

北京于2015年6月1日開始施行修訂過的控煙條例，對室內(nèi)公共場所全面禁煙做了明確規(guī)定，并且將控煙的行政執(zhí)法權歸口在衛(wèi)生監(jiān)督部門一家。新的控煙條例施行已經(jīng)一年多，北京市衛(wèi)生監(jiān)督所副所長王本進表示：嚴格控煙很辛苦，但絕對不是做不到。

王本進告訴《新民周刊》記者，北京衛(wèi)生監(jiān)督部門要承擔9部法律、25部地方法規(guī)的執(zhí)法工作，總共有709項執(zhí)法責任，其中控煙有18項，其工作量占整體的三分之一。“這樣的任務不可謂不重。因為執(zhí)法力量有限，曾經(jīng)我也擔心過新的控煙條例生效后，衛(wèi)生監(jiān)督能不能把控煙執(zhí)法扛下來。”

事實是：據(jù)北京市衛(wèi)生監(jiān)督所提供的數(shù)據(jù)，自2015年6月1日至2016年5月31日，北京市共出動衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員153316人次，共監(jiān)督檢查76163戶次，發(fā)現(xiàn)不合格單位8739戶次，責令整改8253戶次，有450家單位被行政處罰，共計罰款118.9萬元。共處罰違法吸煙個人1686人次，罰款8.855萬元，執(zhí)法人員勸阻吸煙3710人次。控煙條例實施12個月，被檢查單位的總體合格率從初期的77%，上升到目前的93%，單位和個人守法意識均有顯著提高，贏得了國內(nèi)和國際社會的廣泛贊譽。

這樣的優(yōu)秀答卷是怎樣交出的呢？

在新控煙條例正式施行前，北京市衛(wèi)計委起草、印發(fā)了針對條例的衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作方案和工作規(guī)范，明確了執(zhí)法人員資格、執(zhí)法內(nèi)容、執(zhí)法程序、處罰裁量基準、證據(jù)的收集和違法行為監(jiān)督公示等主要內(nèi)容，便于全市統(tǒng)一執(zhí)法標準，指導如何開展現(xiàn)場執(zhí)法。

在北京市委宣傳部主導的宣傳基礎上，北京衛(wèi)生部門又開展了一系列的、多次的宣傳、培訓、動員工作。例如，2015年4月，北京市愛衛(wèi)會組織了對北京市各委辦局監(jiān)督執(zhí)法工作方案的培訓，明確并強調(diào)了各單位在控煙工作中的相關職責。5月，北京市愛衛(wèi)會等部門聯(lián)合組織開展了5期控煙高級師資培訓班，800名學員作為師資，對各分管片區(qū)、系統(tǒng)、部門、領域的單位進行再培訓。

北京市人大帶隊，衛(wèi)生部門配合，多次對各場所，尤其是賓館、飯店、醫(yī)院、學校等重點單位開展督導檢查。

這樣多管齊下的措施，保證了控煙條例不僅在條文上漂亮，而且能真正落實到位。

在王本進看來，《北京市控制吸煙條例》最成功的亮點，是確立了社會共治的原則，立足國情，發(fā)揮了體制、機制的優(yōu)勢。在有了這樣一個良法的基礎上，衛(wèi)生監(jiān)督部門不斷推出執(zhí)法新熱點，“把工作做到點子上，把有限的力量用到巧處”。

他舉例說：法規(guī)實施第一周的大規(guī)模執(zhí)法達到震懾;查市屬三甲醫(yī)院以警示全市醫(yī)療衛(wèi)生機構;查連鎖餐飲以點帶面;查婚宴餐廳以改陋習;查三里屯酒吧街和后海酒吧街，攻克難點;查黨政機關的教育培訓機構、會議中心、市政府會議定點采購單位，力促各級干部和黨政機關帶頭控煙，等等。

衛(wèi)生監(jiān)督部門善于抓熱點，在演員文章于餐廳違法吸煙的事件上得到集中體現(xiàn)。在發(fā)現(xiàn)微博對此事的舉報后，朝陽區(qū)衛(wèi)生監(jiān)督部門快速反應，適當處理。幾天后，文章公開道歉“接受批評，嚴于律己”。王本進認為，由于明星效應的放大，這是一次極好的《北京市控制吸煙條例》的再普及。

北京控煙也遇到過難啃的“硬骨頭”。2015年7月14日，北京市衛(wèi)生監(jiān)督所執(zhí)法人員檢查了平谷區(qū)的中國煙草總公司下屬單位金葉園會議中心，發(fā)現(xiàn)該中心違法擺放帶有煙草廣告的物品，隨即下發(fā)了責令改正通知書。7月23日，衛(wèi)生監(jiān)督部門進行復查，發(fā)現(xiàn)其未按要求整改，帶有煙草廣告的物品仍然在室內(nèi)擺放。7月31日，執(zhí)法人員第三次上門檢查，還沒進入會議中心的大樓，就被兩名工作人員蠻橫攔在門口，僵持兩個小時之后，最終未能進入大樓內(nèi)檢查。這是新控煙條例實施后，北京市衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法遇到的第一例抗拒執(zhí)法的案例。

在媒體的曝光和社會輿論的關注下，最終該中心違法行為得到整改，被罰款5000元;平谷區(qū)衛(wèi)生監(jiān)督所還專門對該中心進行了一次控煙法規(guī)知識培訓，督促該中心建立了控煙內(nèi)部管理制度。

王本進認為，這個案例基本經(jīng)歷了《北京市控制吸煙條例》執(zhí)法所涉及到的各個環(huán)節(jié)，考驗了衛(wèi)生監(jiān)督部門的執(zhí)法能力，拷問了控煙機制，暴露了行業(yè)監(jiān)管問題，做到了“以儆效尤”。

志愿者的參與也是北京得力控煙的重要促成因素。從2015年11月開始，北京市控煙協(xié)會與首都文明辦聯(lián)合推出“每周三，來控煙”。在每周的這一天，北京全市的數(shù)千個公交和地鐵站臺上，人們都能看到身著控煙志愿者藍色馬甲和“無煙北京”紅色綬帶的文明引導員，他們隨身攜帶的播放器廣播“無煙北京、文明出行”等宣傳控煙法規(guī)和知識的錄音，向行人發(fā)放“滅煙盒”等宣傳品。這樣的制度，讓群眾性控煙活動成為常態(tài)。

在北京市控煙協(xié)會的微信公眾號“無煙北京”中，人們可以便捷地通過底部菜單，對身邊的違法吸煙現(xiàn)象進行隨手拍、隨手舉報。網(wǎng)絡舉報完成后，附近的志愿者收到信息會及時上門核實和勸導，多次被舉報的單位，會被轉交給衛(wèi)生監(jiān)督部門進行精準執(zhí)法?！盁o煙北京”還會定期公布北京市各區(qū)縣的控煙舉報統(tǒng)計數(shù)據(jù)和案例，展示“北京控煙地圖”和“控煙紅黑榜”，起到輿論監(jiān)督作用。這是利用網(wǎng)絡和大數(shù)據(jù)，發(fā)動公眾的力量參與控煙的有效舉措。

知名控煙專家、新探健康發(fā)展研究中心副主任吳宜群表示：我們一直說要有看齊意識，無論是中央強調(diào)的“健康中國”的策略，還是北京等地的控煙先進經(jīng)驗，無疑都是保證民眾健康、提升人民幸福感要牢牢看齊的。對上海這樣一個中國的領先之城、國際化大都市而言，尤其應該如此。