利用PPP融資模式參與棚戶區(qū)改造項(xiàng)目的必要性和可行性研究

馮從敢

摘 要：從安徽省棚戶區(qū)改造項(xiàng)目運(yùn)行現(xiàn)狀入手，著重分析在棚戶區(qū)改造項(xiàng)目中利用PPP融資模式的必要性和可行性，并提出發(fā)展棚戶區(qū)改造項(xiàng)目PPP融資模式的政策建議，如重視頂層和框架設(shè)計(jì)，構(gòu)建統(tǒng)一的棚戶區(qū)改造項(xiàng)目PPP融資模式法律制度體系，確定合理的利益分享和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，制定棚改優(yōu)惠政策，明確項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制。

關(guān)鍵詞：PPP融資模式；棚戶區(qū)改造；必要性；可行性

中圖分類號(hào)：F299.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1671-9255（2016）02-0052-03

棚戶區(qū)改造涉及拆遷難度大、配套資金缺口大等諸多問(wèn)題，是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。我國(guó)傳統(tǒng)融資方式如政府投資和銀行貸款，在棚戶區(qū)改造項(xiàng)目方面發(fā)揮了重要的作用，但由于棚戶區(qū)數(shù)量越來(lái)越多、改造規(guī)模越來(lái)越大，傳統(tǒng)融資方式已經(jīng)捉襟見(jiàn)肘。因此，迫切需要政府轉(zhuǎn)變觀念，利用PPP融資模式有效解決當(dāng)前棚戶區(qū)改造項(xiàng)目融資困境。

一、 安徽省棚戶區(qū)改造項(xiàng)目的現(xiàn)狀

根據(jù)國(guó)務(wù)院2013年下發(fā)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快棚戶區(qū)改造工作的意見(jiàn)》，棚戶區(qū)概念應(yīng)該包括城市棚戶區(qū)、國(guó)有工礦棚戶區(qū)、國(guó)有林區(qū)棚戶區(qū)和國(guó)有墾區(qū)危房等四種類型。[1]其中，城市棚戶區(qū)具體包括：集中成片棚戶區(qū)、非集中成片棚戶區(qū)、城中村以及在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的國(guó)有工礦棚戶區(qū)。

近幾年來(lái)，安徽省棚戶區(qū)改造項(xiàng)目取得了一定成效。一是政府資金投入不斷加大。2014年，安徽省一期棚改項(xiàng)目共獲得中央、省級(jí)保障性安居工程專項(xiàng)補(bǔ)助資金約38億元；2015年， 在省財(cái)政廳、省住建廳的努力下，全省取得中央及省級(jí)補(bǔ)助資金進(jìn)一步擴(kuò)大。二是改造任務(wù)進(jìn)展順利。截止到2015年6月底，省一期棚改項(xiàng)目棚改總?cè)蝿?wù)量27.8929萬(wàn)套，已開(kāi)工套數(shù)22.7463萬(wàn)套，開(kāi)工率81.55%，工程進(jìn)度進(jìn)展順利。

但是，影響棚戶區(qū)改造項(xiàng)目的因素也越來(lái)越突出。首先，融資模式較為單一。安徽省棚戶區(qū)改

造一期項(xiàng)目利用國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行政策性貸款的形式來(lái)解決的融資需求，融資渠道和融資模式的選擇較為單一，且國(guó)開(kāi)行貸款支持力度有限，難以滿足全省所有棚改項(xiàng)目的融資需求。

其次，棚戶區(qū)后續(xù)改造項(xiàng)目資金缺口較大。根據(jù)安徽省棚改理事會(huì)對(duì)全省棚改融資需求的摸底調(diào)查，2015年新開(kāi)工棚改項(xiàng)目中仍有380個(gè)有融資需求，項(xiàng)目總投資820億元，資金缺口687億元，缺口量很大。

二、PPP融資模式參與棚戶區(qū)改造

項(xiàng)目的必要性和可行性

棚戶區(qū)改造中引入PPP融資模式，既可以拓寬融資渠道，又可以增強(qiáng)棚改產(chǎn)品的有效供給，從而達(dá)到“調(diào)結(jié)構(gòu)、補(bǔ)短板、惠民生”的目標(biāo)。PPP融資模式，即“Public Pri-vate Partnership”，是指“公用事業(yè)民營(yíng)化廣泛采用的一種融資及管理機(jī)制，泛指為提供傳統(tǒng)上由公共部門提供的項(xiàng)目或服務(wù)，公共部門和私人部門建立的一種伙伴關(guān)系?！盵2]

（一） PPP融資模式參與棚戶區(qū)改造項(xiàng)目的必要性

在棚戶區(qū)改造項(xiàng)目中，采用PPP融資模式，是減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，提高棚改項(xiàng)目建設(shè)的質(zhì)量和管理水平，進(jìn)一步拓寬融資渠道，促進(jìn)棚改項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與轉(zhuǎn)移的必然要求。

1.減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，轉(zhuǎn)變政府職能。近年來(lái)，中

央雖然不斷加大對(duì)棚戶區(qū)改造及配套基礎(chǔ)設(shè)施的補(bǔ)助力度，各地政府也相應(yīng)加大投入，但是對(duì)于大規(guī)模棚戶區(qū)改造所需要的建設(shè)資金而言，仍然是杯水車薪。為解決這一問(wèn)題，西方發(fā)達(dá)國(guó)家曾引入了BOT模式，這種模式雖然已經(jīng)相對(duì)成熟，是應(yīng)用最為廣泛的融資模式，但其弊端也不可忽視。第一，從項(xiàng)目論證到開(kāi)始合作，周期過(guò)長(zhǎng)，前期費(fèi)用過(guò)高，不能很好地發(fā)揮示范引領(lǐng)作用。第二，由于投資方和貸款人風(fēng)險(xiǎn)過(guò)大導(dǎo)致融資困難。第三，政府無(wú)法對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行適時(shí)監(jiān)控，等等。而在PPP融資模式下，由民營(yíng)企業(yè)負(fù)責(zé)項(xiàng)目融資，可以減少政府對(duì)棚戶區(qū)改造的投入資金，轉(zhuǎn)移、減輕政府的投資風(fēng)險(xiǎn)，民營(yíng)企業(yè)的專業(yè)性保證了更好地為棚戶區(qū)居民提供服務(wù)。政府還可以從日常事務(wù)中脫身出來(lái)，從棚戶區(qū)改造服務(wù)的提供者變?yōu)橐粋€(gè)監(jiān)管者，從而保證棚戶區(qū)改造的質(zhì)量。

2.提高棚改項(xiàng)目建設(shè)的質(zhì)量和管理水平。在棚改項(xiàng)目建設(shè)中，政府的優(yōu)勢(shì)在于能夠從整體上把握棚改安置房建設(shè)的規(guī)模與布局，以政府財(cái)力對(duì)安置房的建設(shè)提供保障，對(duì)棚改項(xiàng)目實(shí)施整體的檢查與監(jiān)督，促進(jìn)安置房的合理分配；劣勢(shì)在于政府的管理體制不同于企業(yè)，政府的項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)效率較低，容易產(chǎn)生資源浪費(fèi)及效率低下等行為。而民營(yíng)企業(yè)在項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)營(yíng)方面效率更高，管理技術(shù)和設(shè)計(jì)能力更強(qiáng)。民營(yíng)企業(yè)的劣勢(shì)在于單個(gè)民營(yíng)企業(yè)的資金有限、資源整合能力較弱。因此，在棚改項(xiàng)目建設(shè)中引入PPP模式，能夠充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制和政府部門的各自優(yōu)勢(shì)，推進(jìn)公眾部門和市場(chǎng)機(jī)制的合作共贏，提高棚改項(xiàng)目的管理水平和運(yùn)營(yíng)效率。

3.進(jìn)一步拓寬融資渠道，促進(jìn)棚改項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與轉(zhuǎn)移。安徽省棚戶區(qū)改造一期棚改項(xiàng)目融資主要通過(guò)國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行專項(xiàng)貸款來(lái)解決，由市縣平臺(tái)公司委托省建投公司統(tǒng)一向國(guó)開(kāi)行申請(qǐng)貸款專項(xiàng)用于各地棚戶區(qū)改造項(xiàng)目。但是隨著國(guó)發(fā)43號(hào)文的出臺(tái)，在政府融資去平臺(tái)化的不利形勢(shì)下，采用傳統(tǒng)融資模式來(lái)解決棚改融資問(wèn)題已不可行，這就要求我們?cè)谧龊脟?guó)開(kāi)行一期棚改項(xiàng)目貸款資金使用的基礎(chǔ)上，緊盯國(guó)家和國(guó)開(kāi)行棚改項(xiàng)目政策性融資的變化，利用與國(guó)開(kāi)行建立的良好合作關(guān)系和全省各市縣棚改統(tǒng)借統(tǒng)還的工作基礎(chǔ)，積極采用PPP融資模式，進(jìn)一步拓寬棚改項(xiàng)目融資渠道。PPP融資模式吸引了更多民營(yíng)資本參與到棚戶區(qū)改造項(xiàng)目中，既提高效率，促進(jìn)棚改項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與轉(zhuǎn)移，又能彌補(bǔ)現(xiàn)行項(xiàng)目融資模式的不足。

（二）PPP融資模式參與棚戶區(qū)改造項(xiàng)目的可行性

PPP融資模式參與棚戶區(qū)改造項(xiàng)目，吸引社會(huì)資本參與到棚戶區(qū)改造項(xiàng)目，不僅必要，而且可行。

首先， PPP融資模式參與棚戶區(qū)改造項(xiàng)目，有積極的政策導(dǎo)向支撐。在PPP模式中，政府部門和民營(yíng)企業(yè)的互補(bǔ)性很強(qiáng)，民營(yíng)企業(yè)在棚戶區(qū)改造項(xiàng)目中提供公共服務(wù)，并不意味著可以替代政府部門的調(diào)控作用，國(guó)家的政策支持至關(guān)重要。2010年，國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》為PPP模式在棚戶區(qū)改造項(xiàng)目中的應(yīng)用提供了政策支持。《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步做好城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城鄉(xiāng)危房改造及配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有關(guān)工作的意見(jiàn)》明確規(guī)定，“鼓勵(lì)支持引進(jìn)社會(huì)資本參與棚戶區(qū)改造”。中共中央十八屆五中全會(huì)提出，“要完善政府投資體制，發(fā)揮好政府投資的引導(dǎo)作用和放大效應(yīng)，完善政府和社會(huì)資本合作模式。要拓寬投資項(xiàng)目資金來(lái)源，充分挖掘社會(huì)資金潛力?！盵3]這些規(guī)定，為棚戶區(qū)改造項(xiàng)目建設(shè)廣泛運(yùn)用PPP融資模式提供了政策支持。

其次，PPP融資模式參與棚戶區(qū)改造項(xiàng)目，有良好的運(yùn)作基礎(chǔ)和豐富的經(jīng)驗(yàn)可遵循。實(shí)踐證明，在棚戶區(qū)改造項(xiàng)目中，PPP模式是一種“雙贏”或“多贏”的機(jī)制，這方面成功的合作案例特別多。以河南省焦作市為例，該市自2010年引用PPP融資模式進(jìn)行棚戶區(qū)改造，政府只投入引導(dǎo)資金2.28億元，就吸引社會(huì)資金20多億元，真正發(fā)揮了政府財(cái)政資金“四兩撥千斤”的乘數(shù)效應(yīng)，解決了治理棚戶區(qū)改造的資金瓶頸，同時(shí)也使參與的社會(huì)資本方獲得了相應(yīng)的投資回報(bào)。

再次，PPP融資模式參與棚戶區(qū)改造項(xiàng)目，能獲得穩(wěn)定的投資回報(bào)。在棚戶區(qū)改造項(xiàng)目建設(shè)中引入民營(yíng)資本，可以拓寬民營(yíng)資本的投資渠道，雖然棚改項(xiàng)目收益不高，但從中獲得的收入具有很大的穩(wěn)定性。另外政府為了吸引民間資本會(huì)從信貸、稅收等政策上予以傾斜，給民營(yíng)企業(yè)以更多的盈利空間和獲得感。在PPP模式下，采取由專業(yè)的人員做專業(yè)的棚戶區(qū)改造項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)了政府、企業(yè)雙贏，經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益兼顧的良好效果。

三、發(fā)展棚戶區(qū)改造項(xiàng)目PPP融資

模式的政策建議

為更好地鼓勵(lì)社會(huì)資本參與棚戶區(qū)改造項(xiàng)目，并結(jié)合我國(guó)實(shí)際，提出以下政策建議：

（一）重視頂層和框架設(shè)計(jì)，構(gòu)建統(tǒng)一的棚戶區(qū)改造項(xiàng)目PPP融資模式法律制度體系

鑒于PPP融資模式用于棚戶區(qū)改造項(xiàng)目的周期性長(zhǎng)、時(shí)間久及涉及面廣等因素。要從國(guó)家層面上，制定PPP法律，打破各地、各部門各自為政的分散狀態(tài)，避免政出多門所帶來(lái)的沖突，同時(shí)要處理好和《合同法》、《政府采購(gòu)法》、《銀行法》、《仲裁法》銜接與配套。另外，宜統(tǒng)一全國(guó)性的棚戶區(qū)改造項(xiàng)目PPP融資模式實(shí)施細(xì)則，全國(guó)一盤棋，規(guī)范地方和中央部委的做法。

（二）確定合理的利益分享和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制

在PPP棚改項(xiàng)目中，政府和企業(yè)的偏好互補(bǔ)性很大，政府傾向于社會(huì)利益，而企業(yè)傾向于經(jīng)濟(jì)利益；政府傾向于長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，而企業(yè)傾向于眼前利益；政府傾向于隱性的非貨幣性收益，而企業(yè)傾向于貨幣性收益。在PPP棚改項(xiàng)目中，只有堅(jiān)持“誰(shuí)最能控制風(fēng)險(xiǎn)、誰(shuí)的管控成本最低”以及“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”原則，政府和企業(yè)之間的聯(lián)姻才得以長(zhǎng)久?！肮膊块T應(yīng)承擔(dān)土地風(fēng)險(xiǎn)、法律與政策風(fēng)險(xiǎn)、信用風(fēng)險(xiǎn)等，而建設(shè)與開(kāi)發(fā)風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、金融風(fēng)險(xiǎn)則應(yīng)由私人部門承擔(dān)。在公共住房PPP項(xiàng)目中還有一些風(fēng)險(xiǎn)需要公共部門和私人部門共同承擔(dān)，如外部性風(fēng)險(xiǎn)，即項(xiàng)目開(kāi)發(fā)建設(shè)過(guò)程中，可能造成負(fù)外部性，使社會(huì)總福利下降，它可能包括：經(jīng)濟(jì)適用房或廉租房項(xiàng)目破壞土地形態(tài)和生態(tài)環(huán)境等，它的控制要求公共部門和私人部門在項(xiàng)目決策和進(jìn)行階段，對(duì)項(xiàng)目做出整體的社會(huì)效益評(píng)價(jià)，而不僅僅是財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)?！盵4]

（三）制定棚改優(yōu)惠政策，明確項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制

棚戶區(qū)改造是民生工程、德政工程，具有公益性和保障性質(zhì)。政府可以出臺(tái)相應(yīng)的棚改優(yōu)惠政策，具體包括：在稅收上，可以免征各種行政事業(yè)性收費(fèi)，對(duì)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)參與棚戶區(qū)改造償還原拆遷房屋面積部分，按規(guī)定減免稅費(fèi)；在資金方面，可以通過(guò)獎(jiǎng)勵(lì)的辦法給予參與棚戶區(qū)改造的企業(yè)以資金支持；在土地供應(yīng)上，政府宜采用以劃撥形式對(duì)棚戶區(qū)改造范圍內(nèi)的用地供應(yīng)。同時(shí)，明確棚改項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制，適時(shí)“成立城市棚戶區(qū)改造和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)展基金”，并設(shè)立專門的基金管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)基金的募集和投資。所募集資金全部用于通過(guò)PPP模式的棚改項(xiàng)目上，以實(shí)現(xiàn)資金的保值增值，更大地發(fā)揮政策性資金在推進(jìn)棚戶區(qū)改造和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的作用，保證民營(yíng)企業(yè)合理的利潤(rùn)空間。

參考文獻(xiàn)：

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（責(zé)任編輯 夏菊子）

Study on the Necessity and Feasibility of Applying PPP Financing Mode to Shantytown Reconstruction Project

FENG Cong-gan

（Anhui Administrative Institution Asset Management Center， Hefei 230061， China）

Abstract： This paper analyzes the present operation of Anhuis shantytown reconstruction project， especially the necessity and feasibility of applying PPP financing mode to the project and then it advances some policy suggestions for it， such as laying emphasis on top-level design and framework design， establishing a unified legal system for applying PPP financing mode in shantytown reconstruction project， building reasonable benefit and risk sharing mechanism， setting up shantytown reconstruction preferential policy as well as clear project return mechanism.

Key Words： PPP financing mode； shantytown reconstruction； necessity； feasibility