譚詩贊

“大數(shù)據(jù)”一詞已經(jīng)成為當(dāng)前社會各界關(guān)注的“熱詞”。大數(shù)據(jù)正以其容量大、類型多、存取速度快、應(yīng)用價值高的內(nèi)在屬性引領(lǐng)信息時代的思維變革、商業(yè)變革、管理變革乃至社會治理變革，而且這些變革將比以往任何時候都更加廣泛、更為深刻。“創(chuàng)新社會治理體制”是中共十八屆三中全會提出的重大命題。2015年8月31日，國務(wù)院《關(guān)于促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展的行動綱要》明確提出要“通過推動大數(shù)據(jù)發(fā)展應(yīng)用，在未來5至10年打造精準(zhǔn)治理、多方協(xié)作的社會治理新模式”。中共十八屆五中全會制定的“十三五”規(guī)劃進(jìn)一步明確提出了，“實(shí)施國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，推進(jìn)數(shù)據(jù)資源開放共享?！币獙?shí)現(xiàn)推進(jìn)大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略與創(chuàng)新社會治理體制的有效對接，那么我們首先必須要了解大數(shù)據(jù)的內(nèi)涵是什么，大數(shù)據(jù)時代對中國社會治理帶來了哪些時代機(jī)遇和現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，當(dāng)前我國基層社會治理在大數(shù)據(jù)時代又將面臨著哪些創(chuàng)新和變革趨勢。

一、大數(shù)據(jù)的時代內(nèi)涵及其時代機(jī)遇

早在20世紀(jì)80年代，美國未來學(xué)家阿爾文·托夫勒就在其《第三次浪潮》一書中預(yù)言到“大數(shù)據(jù)”將是全球“第三次浪潮華彩的樂章”[1]。但直到21世紀(jì)，隨著信息技術(shù)的迅猛發(fā)展，人類才真正地進(jìn)入到“大數(shù)據(jù)”時代。

《大數(shù)據(jù)時代》一書的作者舍恩伯格認(rèn)為，大數(shù)據(jù)（BigData）是指不用隨機(jī)分析法這樣的捷徑，而采用所有數(shù)據(jù)的方法。到底，多大的數(shù)據(jù)才能稱之為“大數(shù)據(jù)”？谷歌流感趨勢預(yù)測的成功是建立在數(shù)以億計(jì)的數(shù)學(xué)模型上，而它們又是建立在數(shù)十億數(shù)據(jù)節(jié)點(diǎn)的基礎(chǔ)之上，但這只是單純的數(shù)據(jù)節(jié)點(diǎn)的絕對數(shù)量，并不代表它們就是大數(shù)據(jù)。[2]理論上，大數(shù)據(jù)是無法用現(xiàn)有的數(shù)學(xué)計(jì)算所能統(tǒng)計(jì)的一個無限大的海量數(shù)據(jù)集。但實(shí)際上，大數(shù)據(jù)的“大”只是一個相對的概念，大數(shù)據(jù)規(guī)模大小是一個不斷演化的指標(biāo)，從TB到PB再到EB，從EB再進(jìn)化到ZB，而1EB的數(shù)據(jù)就相當(dāng)于美國國會圖書館中貯存數(shù)據(jù)總量的4000多倍。大數(shù)據(jù)的規(guī)模是隨著科技進(jìn)步而不斷的擴(kuò)展。換言之，大數(shù)據(jù)是目前存儲模式與能力、計(jì)算模式與能力不能滿足存儲與處理現(xiàn)有數(shù)據(jù)集規(guī)模產(chǎn)生的相對概念。

就目前而言，理論界和實(shí)務(wù)界也很難對“大數(shù)據(jù)”形成一個公認(rèn)的權(quán)威性定義。實(shí)際上，大數(shù)據(jù)主要包含“資源、技術(shù)和應(yīng)用”這三個層次：在資源層面，大數(shù)據(jù)是具有體量大、類型多、時效強(qiáng)、應(yīng)用價值高、價值密度低為主要特征等特征的數(shù)據(jù)；在技術(shù)層面，大數(shù)據(jù)是對新型計(jì)算架構(gòu)和智能算法等新技術(shù)的概指；在應(yīng)用層面，大數(shù)據(jù)強(qiáng)調(diào)以新的理念應(yīng)用于輔助決策、發(fā)現(xiàn)新的知識，更強(qiáng)調(diào)在線閉環(huán)的業(yè)務(wù)流程優(yōu)化。

大數(shù)據(jù)浪潮席卷社會各領(lǐng)域和層次，將引發(fā)各領(lǐng)域全面而深刻的變革。大數(shù)據(jù)時代為基層社會治理創(chuàng)新帶來了前所未有的時代機(jī)遇。

（一）有助于促進(jìn)社會治理的科學(xué)化

大數(shù)據(jù)通過讓數(shù)據(jù)“匯總”可以提高社會治理決策的科學(xué)化水平。2008年開始，谷歌開始醞釀一個叫做“GFT”（Google流感趨勢）的附加服務(wù)項(xiàng)目。通過跟蹤那些與流感相關(guān)的大量搜索記錄組成的數(shù)據(jù)，谷歌公司成功預(yù)測到了美國2009年的H1N1疫情，甚至具體到特定的地域。谷歌這次判斷的準(zhǔn)確性和及時性，令美國政府和社會各界倍感震驚。谷歌公司之所以能夠成功預(yù)測流感的暴發(fā)，正是因?yàn)樗鼡碛旋嫶蟮臄?shù)據(jù)資源，這些數(shù)據(jù)足以支撐和幫助它完成這項(xiàng)工作。通過大數(shù)據(jù)在社會治理和公共服務(wù)領(lǐng)域的運(yùn)用，大數(shù)據(jù)提升了社會治理決策的科學(xué)化水平。

（二）有助于促進(jìn)社會治理的精細(xì)化

大數(shù)據(jù)通過讓數(shù)據(jù)“甄別”可以提高社會治理過程的精細(xì)化水平。以廣東佛山南海區(qū)設(shè)立的數(shù)據(jù)統(tǒng)籌局為例，該機(jī)構(gòu)通過建設(shè)人口庫，整合分散在全區(qū)多個部門的人口信息，普通民眾通過指紋和身份證號，就可以在家里上網(wǎng)查詢包括健康狀態(tài)、醫(yī)療、住房和稅務(wù)信息等在內(nèi)的多種民生信息，而且也能通過互聯(lián)網(wǎng)實(shí)現(xiàn)“在線”辦事。[3]通過大數(shù)據(jù)的科學(xué)統(tǒng)計(jì)分析，可以有效提升基層社會治理特別是社會流動人口治理的精細(xì)化水平。

（三）有助于增進(jìn)社會治理的民主性

大數(shù)據(jù)通過讓數(shù)據(jù)“發(fā)聲”有力促進(jìn)了社會治理的民主化水平。隨著公眾權(quán)利意識的崛起，公眾的參與在社會治理中將日益普遍。通過互聯(lián)網(wǎng)和移動互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的普及，博客、微博、微信、論壇、網(wǎng)站等具體參與渠道的不斷擴(kuò)展，公民的民主意識和參與熱情在大數(shù)據(jù)時代得到了進(jìn)一步的強(qiáng)化。社會治理的決策科學(xué)化和政策合法性都離不開公眾的廣泛參與?！按髷?shù)據(jù)”帶來的“在線參與”在社會治理過程中的民主促進(jìn)作用日益顯著。借助大數(shù)據(jù)技術(shù)和應(yīng)用，公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)在基層社會治理中將得到不斷的彰顯和充分地行使。

（四）有助于增進(jìn)社會治理的協(xié)同性

大數(shù)據(jù)通過讓數(shù)據(jù)“共享”有效促進(jìn)了社會協(xié)同治理。社會治理內(nèi)在地要求政府、市場和社會等多方主體的共同參與和協(xié)同治理。實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理意味著政府、企業(yè)、社會組織乃至公民個人等多元主體在社會公共事務(wù)治理中要相互協(xié)調(diào)、合作治理。協(xié)同治理首先要求多元主體在社會治理中實(shí)現(xiàn)“信息共享”。這正是大數(shù)據(jù)的優(yōu)勢所在。大數(shù)據(jù)通過數(shù)據(jù)“共享”技術(shù)可以打破數(shù)據(jù)壁壘和體制壁壘，有效促進(jìn)社會治理的協(xié)同性。

二、大數(shù)據(jù)時代對基層社會治理體制的挑戰(zhàn)

中國的改革開放選擇的是漸進(jìn)式改革道路，這種改革取向主要以“摸著石頭過河”為主，形成了舊制度與新制度在同一時空中并存的時代格局。社會治理是社會多元主體“針對國家治理中的社會問題，完善社會福利，保障改善民生，化解社會矛盾，促進(jìn)社會公平，推動社會有序和諧發(fā)展的過程”。[4]但顯然，中國目前的社會治理模式并非一個純質(zhì)態(tài)的模式，它依舊帶有原先的社會管理范式，是一個“管制”和“治理”兼而有之的混合質(zhì)態(tài)模式。因此，大數(shù)據(jù)時代盡管為中國的基層社會治理創(chuàng)新帶來了機(jī)遇，但也給當(dāng)前中國社會治理體系中還相對滯后的體制、機(jī)制帶來了巨大的挑戰(zhàn)。這種挑戰(zhàn)主要表現(xiàn)在：

（一）大數(shù)據(jù)帶來的思維變革挑戰(zhàn)

大數(shù)據(jù)思維的整體性、多樣性、平等性、開放性、相關(guān)性和生長性的特征對社會治理主體的傳統(tǒng)管制思維提出了挑戰(zhàn)。目前，中國在社會治理中依舊存在大數(shù)據(jù)意識淡薄、大數(shù)據(jù)思維缺失的問題：不少人還認(rèn)為政府部門不存在大數(shù)據(jù)或不需要大數(shù)據(jù)，大數(shù)據(jù)對社會治理現(xiàn)代化的作用可有可無。這種依靠直覺和經(jīng)驗(yàn)驅(qū)動的思維模式與大數(shù)據(jù)思維之間還存在較大的落差。因此，抓住大數(shù)據(jù)時代的戰(zhàn)略機(jī)遇，就需要打破這種以“個人經(jīng)驗(yàn)”主導(dǎo)的慣性思維模式，通過思維變革來樹立大數(shù)據(jù)思維。而思維變革意味著要社會治理主體特別是政府打破慣性思維、突破路徑依賴，這是大數(shù)據(jù)對社會治理主體帶來的一個巨大挑戰(zhàn)。

（二）大數(shù)據(jù)帶來的技術(shù)變革挑戰(zhàn)

大數(shù)據(jù)時代給中國的社會治理變革帶來了巨大的技術(shù)挑戰(zhàn)，這主要體現(xiàn)在：一是大數(shù)據(jù)對社會治理信息系統(tǒng)的數(shù)據(jù)處理和挖掘能力提出了巨大挑戰(zhàn)；二是大數(shù)據(jù)對信息安全保護(hù)技術(shù)提出了更高的要求，而由于大數(shù)據(jù)的大量特性“要求數(shù)據(jù)的集中存儲，而數(shù)據(jù)的集中存儲恰恰增加了數(shù)據(jù)的泄露風(fēng)險”[5]。中國擁有海量的數(shù)據(jù)資源，但由于在大數(shù)據(jù)的采集、挖掘、整合、分析、和應(yīng)用方面技術(shù)的缺乏，大數(shù)據(jù)的價值未得到充分體現(xiàn)。同時，由于大數(shù)據(jù)的相關(guān)安全保障技術(shù)還沒有跟上，數(shù)據(jù)泄露等數(shù)據(jù)安全失范問題依舊長期存在。

（三）大數(shù)據(jù)帶來的法律變革挑戰(zhàn)

大數(shù)據(jù)時代對信息安全和數(shù)據(jù)開放的法律監(jiān)管需求給中國信息安全和數(shù)據(jù)開放方面法律滯后的現(xiàn)狀帶來了巨大的挑戰(zhàn)。而立法就其本身屬性而言，在一定程度上總是滯后于變動不居的社會現(xiàn)實(shí)，目前我國在大數(shù)據(jù)相關(guān)法律法規(guī)方面的基礎(chǔ)依舊薄弱，諸如個人隱私的界定、數(shù)據(jù)安全使用規(guī)范、數(shù)據(jù)開放標(biāo)準(zhǔn)等問題依舊存在“無法可依”或法律規(guī)范模糊的現(xiàn)狀，由于大數(shù)據(jù)屬于新生事物，而有關(guān)大數(shù)據(jù)的立法依舊需要總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，因此與大數(shù)據(jù)有關(guān)的立法工作在短期內(nèi)依舊很難完成，導(dǎo)致社會治理特別是在網(wǎng)絡(luò)社會治理方面將在一段較長的時期內(nèi)面臨著“無法可依”的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。

（四）大數(shù)據(jù)帶來的體制變革挑戰(zhàn)

大數(shù)據(jù)內(nèi)在的數(shù)據(jù)開放與共享要求對中國目前地方和部門之間的“條塊分割”體制帶來了巨大的體制變革挑戰(zhàn)。政務(wù)大數(shù)據(jù)庫是社會治理可以倚賴的最大信息數(shù)據(jù)庫，推動金稅、金關(guān)、金財、金審、金盾、金宏、金保、金土、金農(nóng)、金水、金質(zhì)等信息系統(tǒng)跨部門、跨區(qū)域共享是大數(shù)據(jù)時代提升社會治理能力的客觀要求。但由于垂直管理部門和地方政府之間的“條塊分割”的現(xiàn)存制度設(shè)計(jì)和各自為政的現(xiàn)狀，加之相關(guān)法規(guī)制度的不完善和統(tǒng)一數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的缺乏等原因，數(shù)據(jù)開放程度較低，信息孤島林立，部門和政府之間依舊存在著“不愿開放、不敢開放、不會開放”數(shù)據(jù)的問題。

（五）大數(shù)據(jù)帶來的潛在倫理挑戰(zhàn)

大數(shù)據(jù)在給政府、市場和社會帶來利益的同時也帶來了諸如“數(shù)字身份、隱私可及安全和安保、數(shù)字鴻溝”等“實(shí)質(zhì)”上的或“程序”上的倫理問題[6]：圍繞數(shù)字身份的“身份盜用”和數(shù)字身份的可溯性問題日益凸顯；數(shù)據(jù)挖掘?qū)е聜€人信息隱私泄露的問題層出不窮以及因此引發(fā)的詐騙、盜用的法律問題；網(wǎng)絡(luò)審查制度對公民信息“可及”（access）權(quán)侵蝕的質(zhì)疑；不同社會群體在信息占用上日益極化的“數(shù)字鴻溝”問題也日益嚴(yán)重；數(shù)據(jù)挖掘和預(yù)測所引發(fā)的對個人自由侵犯的問題，極端的情況是導(dǎo)致公民處于?？滤缘摹叭笆奖O(jiān)獄”之中。同時，大數(shù)據(jù)還有可能引發(fā)對個人和團(tuán)體在年齡、性別、族群、健康狀況、社會背景等方面的歧視問題。大數(shù)據(jù)內(nèi)在的風(fēng)險將激發(fā)大量的潛在倫理問題，這無疑給中國的社會治理提出了深層次的挑戰(zhàn)。

三、大數(shù)據(jù)時代下基層社會治理的創(chuàng)新趨勢

大數(shù)據(jù)時代的社會治理變革不可阻擋，數(shù)據(jù)技術(shù)極可能造福于社會治理，也可能加深數(shù)字鴻溝，增加信息安全隱患，而要駕馭大數(shù)據(jù)時代，就必須實(shí)現(xiàn)社會治理變革的路徑優(yōu)化。而其中關(guān)鍵之處，就是要通過樹立“用數(shù)據(jù)來說話、用數(shù)據(jù)來管理、用數(shù)據(jù)來決策、用數(shù)據(jù)來創(chuàng)新”的社會治理模式來實(shí)現(xiàn)政府、市場和社會協(xié)同互動的現(xiàn)代社會治理格局，以此推動基層社會治理的重心從傳統(tǒng)的政府管制向新型的合作共治模式轉(zhuǎn)換：

（一）從“經(jīng)驗(yàn)型治理”走向“科學(xué)化治理”

“經(jīng)驗(yàn)型治理”是傳統(tǒng)數(shù)據(jù)時代社會治理的主導(dǎo)思維模式，社會治理主體主要依賴其經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行決策和治理，盡管有數(shù)據(jù)的支撐，但是數(shù)據(jù)只是起輔助作用。這種“經(jīng)驗(yàn)治理”所依賴的信息不僅存在片面性，同樣也存在數(shù)據(jù)“注水”的失真問題，這都影響了社會治理決策的科學(xué)性和準(zhǔn)確性。大數(shù)據(jù)時代通過“實(shí)時性計(jì)算”、“長時段跟蹤”、“可視化數(shù)據(jù)倉庫”、“云計(jì)算”技術(shù)，可以有效整合傳統(tǒng)媒體和新媒體產(chǎn)生的數(shù)據(jù)，對社會輿情進(jìn)行分類甄別和科學(xué)量化，同樣也可以將從各種數(shù)據(jù)端口獲取的數(shù)據(jù)及時傳回給公共決策的“決策支持系統(tǒng)”為公共決策提供各種實(shí)時的數(shù)據(jù)報告，從而實(shí)現(xiàn)社會治理決策從“基于結(jié)果分析向基于過程分析”的轉(zhuǎn)變?；诖髷?shù)據(jù)的科學(xué)決策將推動基層社會治理從傳統(tǒng)的“經(jīng)驗(yàn)型治理”走向現(xiàn)代的“數(shù)據(jù)驅(qū)動型”的“科學(xué)化治理”。

（二）從“粗放型治理”走向“精細(xì)化治理”

傳統(tǒng)數(shù)據(jù)時代大都是一種“粗放型治理”，依靠數(shù)據(jù)采集、分析來進(jìn)行決策的社會治理主體無法有效區(qū)分不同社會群體的個性化需求，導(dǎo)致“政策目標(biāo)單一、政策目標(biāo)選擇的路徑比較單一、公共服務(wù)供給的方式單一、公共話語交流的通道單一”[7]。而大數(shù)據(jù)時代，運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)可以通過對海量數(shù)據(jù)的快速收集與挖掘、精準(zhǔn)分類和細(xì)化、及時研判與共享，通過大數(shù)據(jù)技術(shù)進(jìn)行人群區(qū)分，也就是通過“分眾”從而實(shí)現(xiàn)“大眾”到“小眾”的轉(zhuǎn)換，進(jìn)行服務(wù)對象的分類和細(xì)化，使社會治理的服務(wù)對象和服務(wù)內(nèi)容更加精確。近年來，成都市通過積極探索以信息化為支撐的網(wǎng)格化基層社會治理新模式，有效促進(jìn)了基層社會治理的精細(xì)化水平。

（三）從“碎片型治理”走向“協(xié)同化治理”

現(xiàn)代社會的社會治理既非政府對所有社會事務(wù)的獨(dú)占性管理，亦非政府、社會組織各自區(qū)隔地各自管理自己的事務(wù)，而是多元行動主體之間的互動協(xié)同。部門和地方的“條塊分割”體制、政府和其他治理主體的合作缺失，導(dǎo)致了現(xiàn)實(shí)中“碎片型治理”模式的廣泛存在，影響了基層社會治理的有效性。在大數(shù)據(jù)時代，公眾不再僅僅是數(shù)據(jù)的接受者和使用者，更是數(shù)據(jù)的制造者和傳播者。在大數(shù)據(jù)時代，借助大數(shù)據(jù)的海量數(shù)據(jù)的開放和共享，政府部門、私營部門、社會組織之間多元主體在社會治理過程中實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的互通有無，實(shí)現(xiàn)線上線下的共同合作。如阿里巴巴集團(tuán)與和海南、浙江、貴州、廣西、寧夏、河南和河北等省級政府的合作就是一個企業(yè)與政府合作進(jìn)行實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)、共同發(fā)展的典范。借助大數(shù)據(jù)，這將促使社會治理不斷從傳統(tǒng)的“碎片型治理”走向“協(xié)同化治理”。

（四）從“靜態(tài)型治理”走向“動態(tài)化治理”

在傳統(tǒng)數(shù)據(jù)時代的社會治理大多屬于一種“靜態(tài)型治理”，由于數(shù)據(jù)采集技術(shù)的限制導(dǎo)致治理機(jī)制的滯后性，決策者的治理決策更加偏重于“事后處置”，只有等到社會風(fēng)險演化為社會危機(jī)時，決策者才會采取補(bǔ)救行動，這樣往往缺乏前瞻性和及時性。而伴隨著中國日益進(jìn)入風(fēng)險社會，“靜態(tài)型治理”模式弊端日益顯著。在大數(shù)據(jù)時代，突飛猛進(jìn)的大數(shù)據(jù)技術(shù)如數(shù)據(jù)可視化工具以其實(shí)時性、操作便捷化、呈現(xiàn)多維化、數(shù)據(jù)集成支持方式多樣化的特征為公共治理主體快速的收集、篩選、分析、歸納、展現(xiàn)其所需要的信息，并根據(jù)新增的數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)時更新。社會治理的多元主體通過可視化數(shù)據(jù)庫全面地、實(shí)時地掌握社會公共事務(wù)關(guān)聯(lián)數(shù)據(jù)的變動情況和變動趨勢。從各種數(shù)據(jù)端口獲取的數(shù)據(jù)可以及時傳回給公共決策的“決策支持系統(tǒng)”為公共決策提供各種實(shí)時的社會動態(tài)及演化趨勢。大數(shù)據(jù)將助推中國社會治理模式從“靜態(tài)型治理”走向“動態(tài)化治理”。

在大數(shù)據(jù)時代不可逆轉(zhuǎn)的信息化發(fā)展新階段，大數(shù)據(jù)已經(jīng)成為推動經(jīng)濟(jì)社會變革的重要力量。大數(shù)據(jù)不僅是創(chuàng)造新經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)的重要資源，更是推動社會治理體制創(chuàng)新的主要抓手。創(chuàng)新基層社會治理體制，一方面需要政府、市場和社會多元主體在大數(shù)據(jù)時代的合作共治，另一方面更需要借助大數(shù)據(jù)的思維和技術(shù)，樹立“用數(shù)據(jù)來說話、用數(shù)據(jù)來管理、用數(shù)據(jù)來決策、用數(shù)據(jù)來創(chuàng)新”的社會治理創(chuàng)新機(jī)制，以此來迎接大數(shù)據(jù)時代的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，最終實(shí)現(xiàn)建立現(xiàn)代社會治理體制。

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作 者：武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院博士

責(zé)任編輯：宋英俊