龐 強(qiáng)

（南開大學(xué) 周恩來政府管理學(xué)院，天津 300350）

后單位制時代的社會基層組織研究

龐 強(qiáng)

（南開大學(xué) 周恩來政府管理學(xué)院，天津 300350）

中國社會基層組織的演變經(jīng)歷了三個階段，隨著近代經(jīng)濟(jì)形態(tài)的轉(zhuǎn)變與原有家庭要素的減弱，單位制瓦解，形成了社區(qū)制。新形態(tài)的社區(qū)治理具有獨特的管理優(yōu)勢，但同時出現(xiàn)了治理悖論與社會服務(wù)生態(tài)的問題。轉(zhuǎn)變政府觀念、回歸居民自治、孕育公共服務(wù)的生產(chǎn)與購買能力、引導(dǎo)社區(qū)自我服務(wù)生態(tài)的建立成為了解決問題的方向。

社區(qū)；組織研究；單位制；悖論；自治

一、引言

中國的社會狀況與結(jié)構(gòu)不斷發(fā)生變革，因此，社會管理成為了緩解利益沖突與社會矛盾的重要政治與社會內(nèi)容，本文聚焦中國社會管理的基層組織。中國的社會管理經(jīng)歷了三個發(fā)展階段：宗族管理、單位管理與社區(qū)管理。盡管組織學(xué)與社會學(xué)等理論是現(xiàn)代社會的產(chǎn)物，但中國在古代便重視通過組織進(jìn)行社會管理，因此，基層組織在中國的社會管理過程中發(fā)揮了重要作用。

社會具有組織性，社會基層管理的組織作用更加顯著。從中國古代的“井田制”、郡縣制到鄉(xiāng)亭制，區(qū)別最大的在于由于“皇權(quán)不下縣”［1］87-105，中央官員不直接管理縣級以下，縣以下通過“自治組織”進(jìn)行管理，縣一級通過鄉(xiāng)亭組織或半行政組織進(jìn)行松散的治理，宗族組織在基層治理中發(fā)揮強(qiáng)大的作用，扮演了最基本的組織單位。但是，封建社會的基層組織遠(yuǎn)不能實現(xiàn)社會管理的任務(wù)，基層治理與基層發(fā)展緩慢，由此中國古代社會呈現(xiàn)出社會發(fā)展緩慢的趨勢，封建制度在中國持續(xù)長達(dá)幾千年?；鶎又卫硎侵醒胝叩氖滓獔?zhí)行者，也被稱為“第一抓手”，在這一時期，第一抓手長期處于疲軟與松散的狀態(tài)。

新中國成立后，通過城市的單位與農(nóng)村的人民公社組織，社會基層管理能力迅速提升，相比封建社會，社會的組織化水平迅速提高，中國特色單位制形成。與此同時，隨著社會的發(fā)展，社區(qū)作為新興的基層組織管理組織也相繼誕生，并逐漸取代單位制。具有現(xiàn)代管理模式、框架與理念的新型社會基層組織如何發(fā)揮其社會管理的優(yōu)勢？在后單位制時代，以社區(qū)為主要基層組織的新模式面臨何種發(fā)展問題、應(yīng)如何發(fā)揮作用？本文將重點研究以上問題。

二、近代社會基層組織演變分析

考夫曼認(rèn)為：“組織并不都像有機(jī)體一樣，經(jīng)歷年輕、成熟、衰老直到死亡，許多組織在現(xiàn)實中不斷成長、壯大，只要組織不斷適應(yīng)環(huán)境，防止能量流失便不會死亡?！保?］作為社會基層管理的組織，經(jīng)歷近代到現(xiàn)代的經(jīng)濟(jì)政治變遷，一旦組織不適應(yīng)環(huán)境，就會導(dǎo)致原有組織的死亡與適應(yīng)環(huán)境的新型組織出現(xiàn)。

中國近代的城市基層管理體制以改革開放為界劃分為兩個階段：20世紀(jì)80年代以前的單位制，與之后的社區(qū)制。［3］118

（一）計劃經(jīng)濟(jì)特點的單位制

1949年，基于高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)體制，中國效仿蘇聯(lián)模式構(gòu)建與強(qiáng)化了“國家——單位——個人”的縱向聯(lián)結(jié)控制機(jī)制，形成了中國特色的單位制度。［4］17因此，這里所說的單位不局限于現(xiàn)在所說的“機(jī)關(guān)單位”的含義，特指由于計劃經(jīng)濟(jì)體制而形成的“家長式單位”的基層管理組織。國家通過利益機(jī)制和強(qiáng)制機(jī)制，使單位成為國家管理社會的橋梁和紐帶，［5］150單位成為將各職員分散的社會利益有效集結(jié)、組合并傳輸給國家的“社會機(jī)制”。［6］城市形成了單位組織，農(nóng)村則對應(yīng)形成了人民公社，可以說“單位制”是在特殊的經(jīng)濟(jì)體制下形成的臨時提升社會組織化的病態(tài)化模式，盡管在這一時期社會基層組織表現(xiàn)出了強(qiáng)大的整合與治理能力，但也極大地破壞了經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，對基層組織化發(fā)展具有同樣的破壞。

（二）單位制瓦解與家庭要素減弱

一方面，隨著改革開放的推進(jìn)，中國社會迅速轉(zhuǎn)型，單位制趨于瓦解，社會基層組織進(jìn)入后單位制時代。

由于不能適應(yīng)改革開放后的社會需要，作為中國社會管理的基層組織——單位制逐漸解體。市場經(jīng)濟(jì)取代計劃經(jīng)濟(jì)體制，原有封閉、嚴(yán)格的基層管理開始松綁，城市的“單位人”脫離“單位”控制，成為了“社會人”。［7］10具體表現(xiàn)為城市的社會基層組織無法通過改革后的單位體制提升社會管理能力，甚至表現(xiàn)為管理能力極大降低，與新的社會環(huán)境格格不入。由于市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，許多單位本不應(yīng)該承擔(dān)的社會功能自然分解出來，單位已經(jīng)喪失了實現(xiàn)社會基層管理的能力，比如勞動再就業(yè)、基層醫(yī)療、住宅服務(wù)、犯罪矯正、感化服務(wù)、孤老殘幼等基層服務(wù)工作。在政府力量不足，社會組織發(fā)育不夠成熟的情況下，單位制分離出的社會功能便落到了社區(qū)層面，原本通過聚居形成的生活集聚地慢慢地發(fā)展成為地方單位、政府機(jī)構(gòu)、社會組織與個人的多方利益整合體。這個實體被認(rèn)為是具有社會功能的城市基層社會實體，但是，仍舊有部分學(xué)者認(rèn)為單位制對社會管理的影響并未完全消除，“單位”的利益主體只是在行政和社會職能弱化的過程中逐漸形成利益內(nèi)部化、獨立化［8］47與隱蔽化的特征，盡管改革開放以來，社區(qū)的發(fā)展步入正規(guī)，但是社區(qū)發(fā)展面臨的問題依舊表現(xiàn)出原有“單位制”的色彩，社區(qū)現(xiàn)在的背景也因此被稱為“后單位時代”。

另一方面，宗族或稱為家族作為治理要素的地位在社會基層組織中逐漸降低。具體原因如下：

1. 人口的迅速流動對中國傳統(tǒng)的代際繼承、家庭倫理教化產(chǎn)生劇烈的沖擊。

2. 政治運(yùn)動對傳統(tǒng)的家族文化產(chǎn)生沖擊，以家庭為核心價值的傳統(tǒng)觀念發(fā)生潛移默化的改變。

3. 在市場經(jīng)濟(jì)作用下，以家庭為代表的組織逐漸呈現(xiàn)規(guī)模減小、影響力減弱、穩(wěn)定性下降等實際變化，傳統(tǒng)的宗族對大家庭的影響與控制也隨著大家族實力減弱、經(jīng)濟(jì)利益導(dǎo)向與現(xiàn)代生活方式而喪失對于社會基層的治理能力。

（三）社區(qū)治理新形態(tài)出現(xiàn)

表1　社區(qū)概念發(fā)展歷程（根據(jù)各文獻(xiàn)、文件資料整理）

改革開放初期，國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式開始轉(zhuǎn)型，政府原先承擔(dān)的社會公共服務(wù)的職能與地位發(fā)生改變。社會基層組織的固有治理模式失靈，單位制逐漸弱化，在這一時期，國家民政部在1986年提出“社會福利社會辦”的思想，即動員社會各方力量，從改革開放前全部由國家包辦的、單一的福利體制向國家、集體、個人一起辦的體制轉(zhuǎn)變［9］4，以街居體系作為中心構(gòu)建［10］35新的社會基層管理組織。在此之后，社區(qū)的概念逐漸清晰（見表1）。

“社區(qū)”作為城市基層管理組織在1989年正式取代原有的“單位制”，承擔(dān)社會基層的社會服務(wù)與管理職責(zé)。至此，以市場導(dǎo)向的社會政策逐漸成形，社區(qū)治理模式逐漸發(fā)展壯大。但是依舊存在“單位制”的歷史影響與其他問題存在，以此稱為后單位制時代的社會基層組織研究。

三、社區(qū)組織的管理現(xiàn)狀

（一）社區(qū)研究的兩個視角

社區(qū)組織承擔(dān)了城市最為基礎(chǔ)與草根的管理環(huán)節(jié)，關(guān)于社區(qū)組織的研究，學(xué)術(shù)界主要圍繞在兩個方面：街區(qū)權(quán)力的行政運(yùn)行研究；社會發(fā)展與政治建設(shè)研究［11］23。

街區(qū)權(quán)力的行政運(yùn)行研究主要是對國家最微觀的基層組織——居民委員會運(yùn)行的研究。作為中國自治制度的創(chuàng)新舉措，居民自治的行政運(yùn)行效率、運(yùn)行規(guī)律與運(yùn)行問題成為了對社區(qū)管理研究的重要內(nèi)容。作為國家政權(quán)的最底層建設(shè)，廣泛的群眾服務(wù)、基層建設(shè)與政策推進(jìn)成為了國家執(zhí)政的根基，也成為了城市最底層的管理網(wǎng)絡(luò)。社區(qū)治理能否將落實上級政策、確保政策執(zhí)行與實現(xiàn)社區(qū)自治相結(jié)合，成為了社會良性發(fā)展的關(guān)鍵。

社會發(fā)展與政治建設(shè)研究思路更加關(guān)注中國的基層政治建設(shè)，費(fèi)孝通認(rèn)為社區(qū)建設(shè)應(yīng)該著眼于以群眾自治為核心的基層民主建設(shè)，社區(qū)治理的有效性取決于是否以民主的方式形成居民自治的管理模式?？梢源譁\地將這兩種研究思路總結(jié)為：行政建設(shè)與政治建設(shè)，效率與公平的對比研究。前者強(qiáng)調(diào)行政機(jī)構(gòu)的效率研究，后者強(qiáng)調(diào)政治建設(shè)的公平研究，對社區(qū)組織的研究離不開這兩個視角，社區(qū)組織的管理優(yōu)勢與出現(xiàn)的問題也根源于此。

（二）社區(qū)組織的管理優(yōu)勢

社區(qū)作為由聚居而形成的社會生活共同體，是社會現(xiàn)代化的基層組織管理模式，具有天然的有利優(yōu)勢。

1. 高效的管理平臺

社區(qū)管理是對民眾的居住空間管理，在人口迅速流動的今天，把控住對人群的居住空間管理，促進(jìn)對民眾居住空間的組織化管理是實現(xiàn)社會管理最有效、最直接的方式。通過直接的戶籍管理，間接的服務(wù)型管理，不管是固定的居住人群，還是流動性人口，通過社區(qū)的管理是最為高效的管理平臺。

2. 互動效率提升

在古代中國，由于“皇權(quán)不下縣”的治理思想，歷朝歷代忽視對社會基層的治理，出現(xiàn)政令不達(dá)，民意不聽的現(xiàn)象，也成為了地主階級剝削民眾的政治土壤?，F(xiàn)代社區(qū)治理的出現(xiàn)彌補(bǔ)了中國基層政權(quán)治理的空白，由于社區(qū)上承街道辦事處指令，下接居民需求，因此成了國家與基層的互動紐帶，從而實現(xiàn)社會管理與基層治理。社區(qū)的傳遞行為直接避免了政府失效與市場失效的問題，社區(qū)通過自治形式發(fā)揮民眾自主管理、市場調(diào)控的優(yōu)勢，又通過政府管理行為減弱市場弊端，發(fā)揮政府管理效能?；有侍嵘瑥亩鴰庸芾硇?。

3. 社會資源集聚

社區(qū)是組織資源和人力資源等社會資源的富集之地。［12］30社區(qū)具有豐富的社會資源一定程度在于它是民眾的生活聚居區(qū)，涵蓋了全部人群。一方面，人力資源豐富，不管是知識分子、精力充沛的老年人、社會志愿者，各行各業(yè)的人力資源可以被成熟的社區(qū)充分發(fā)掘；另一方面，由于社區(qū)具有官方背景與社會組織、企業(yè)、事業(yè)單位等一系列組織力量的支持，能夠配合政府開展相應(yīng)的社會公共服務(wù)活動，提供所需的社會服務(wù)。例如深圳的桃園居社區(qū)通過企業(yè)的贊助開展大量社區(qū)優(yōu)質(zhì)服務(wù)；最后，社區(qū)作為空間的管理者也是空間的提供者，配合社會服務(wù)的開展提供一系列的空間服務(wù)，例如：老年練歌房、秧歌廣場、游泳館、社區(qū)圖書室等大量公共空間。

（三）社區(qū)治理的問題研究

社區(qū)治理中突出的問題表現(xiàn)為兩方面。一者，在民眾更多的社會公共服務(wù)的需求不被滿足的情況下，社區(qū)反而成為加強(qiáng)管控的政府基層觸角有明顯的不合理性。二者，公平與效率責(zé)難在社區(qū)治理中問題突出，社會公平正義問題在原有的社會生態(tài)上顯得格格不入。

1. 社區(qū)治理悖論

居委會在制度設(shè)計的層面上具有雙重性，表現(xiàn)為管理與自治的悖論。

一方面，社區(qū)被定義為城市居民自治組織，在居民委員會的指導(dǎo)下進(jìn)行自我管理、自我服務(wù)與自我監(jiān)督，具有明顯的自治屬性；另一方面，居委會作為國家末梢政權(quán)，承擔(dān)了上級機(jī)構(gòu)交付的大量行政任務(wù)，擔(dān)負(fù)起基層行政管理職責(zé)。兩個方面的工作重心側(cè)重點不同，一個強(qiáng)調(diào)管理，一個要求自治，由于基層社會組織的工作能力具有一定的局限，為了完成行政管理職責(zé)，居民自治工作效果較差。舉例而言，筆者走訪了天津市區(qū)較為完善的居委會，居委會的工作大多通過行政方式服務(wù)于上屬街道辦的行政指令，進(jìn)行社區(qū)環(huán)衛(wèi)、城市文明建設(shè)、戶籍管理、老弱病殘的扶持工作等，真正通過居民自治的形式開展工作不是很普遍。因此，居委會如何應(yīng)對自治性質(zhì)與行政性質(zhì)的沖突成為了社區(qū)管理工作的難點。

2. 社會服務(wù)生態(tài)問題

社會公平正義問題突出表現(xiàn)在社會各階層的公共資源占用上，這是良性社會服務(wù)生態(tài)未能形成的原因。新時期的人口流動模式具有一定的局限性，表現(xiàn)為“流動快，差異大，公平問題突出”。由于人口的迅速流動，人口遷徙人群和實現(xiàn)階層跨越的人群仍舊受到例如戶籍制度等因素限制，無法獲得公平的社會服務(wù)。加上代際繼承、家庭合作環(huán)境受到破壞，原有的中國傳統(tǒng)生態(tài)遭到破壞，新興的社會服務(wù)生態(tài)又未形成。頻繁的人口流動，原有社會道德、文化傳統(tǒng)改變，需要現(xiàn)代化的配套社會服務(wù)，但是良性的社會生態(tài)又未形成，由此造成下圖所示問題：

社區(qū)在這樣的社會背景下出現(xiàn)了階層流動、貧富差距、農(nóng)民工、教育與醫(yī)療等系列問題，從而引發(fā)了相應(yīng)的社區(qū)工作癥結(jié)與社會病癥，公平與效率問題突出。

四、社區(qū)治理問題的解決路徑

解決社區(qū)治理的悖論問題與社會服務(wù)生態(tài)問題，需要分別回答兩個問題：

問題1：社區(qū)應(yīng)該是服務(wù)的提供者還是行政職能的管理者？

社區(qū)應(yīng)該回歸居民自治，更好地提供居民需求的服務(wù)。服務(wù)的提供者更多地迎合市場的需求進(jìn)行服務(wù)供給，在社區(qū)行為決策過程中會自覺形成自下而上的居民自治；行政職能的管理者更多的是指令性的貫徹落實，具有一定性質(zhì)的強(qiáng)制性，強(qiáng)調(diào)自上而下的管理服務(wù)。早在1989 年頒發(fā)的《中華人民共和國城市居民委員會組織法》便明確規(guī)定了社區(qū)居民委員會的性質(zhì)為自治機(jī)構(gòu)，但是現(xiàn)實中的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，居委會通常會將行政上派任務(wù)排到自主開展活動前，通常會形成：先完成任務(wù)，再解決既有問題，最后進(jìn)行自主創(chuàng)新的優(yōu)先順序。解決管理與自治的悖論途徑需要從三方面著手：

首先，地方政府轉(zhuǎn)變觀念，合理配置基層事務(wù)性輔助單位，減少委派給社區(qū)的行政任務(wù)，降低居委會的強(qiáng)制壓力，解放居委會的自主自治能力。國家應(yīng)逐步對基層行政事務(wù)進(jìn)行疏導(dǎo)，并出臺相關(guān)法律法規(guī)，對具有事務(wù)性質(zhì)的基層工作明確分工，配置獨立的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，履行諸如計劃生育、環(huán)衛(wèi)、統(tǒng)計等可以分離的事務(wù)，居委會應(yīng)該是事務(wù)性工作的輔助、配合機(jī)構(gòu)，而非執(zhí)行機(jī)構(gòu)。

其次，社區(qū)居委會去行政化，逐漸形成具有公益性質(zhì)的社會工作機(jī)構(gòu)。社區(qū)居委會一旦去行政化才能真正同上級管理任務(wù)相分離，但并非完全的割裂。同時，建構(gòu)自治框架結(jié)構(gòu)，定期選舉委員會，并進(jìn)行公共基金統(tǒng)一籌募與管理。

最后，提升社區(qū)居民的參與意識是社區(qū)自治的重點。通過政府宣傳、社區(qū)機(jī)構(gòu)重組來實現(xiàn)社區(qū)居民對居民自治的再認(rèn)識。再認(rèn)識的過程一方面是對居委會的性質(zhì)認(rèn)識，另一方面對新型社區(qū)承擔(dān)更為廣泛的公共服務(wù)內(nèi)容加以了解。例如，臺灣社區(qū)的意識構(gòu)建體現(xiàn)在方方面面上，社區(qū)的大人會利用周末時間帶領(lǐng)孩子參加社區(qū)的義工工作，以此寓教于樂提升孩子們的公益意識與勞動習(xí)慣。對社區(qū)工作的全面了解與信心重建是提升居民自治的捷徑。

問題2：社區(qū)工作的最終目的是提供源源不斷的服務(wù)還是促使形成自我服務(wù)的健全機(jī)制？

社區(qū)工作具有一定的公益性，因此當(dāng)面對歷史與現(xiàn)代化的加減法問題時，我們需要回歸到社區(qū)問題本原上。提供公共服務(wù)是社區(qū)的主要任務(wù)，但是，社區(qū)的工作應(yīng)該圍繞促使社區(qū)組織形成自我服務(wù)機(jī)制為最終目的，因此需要從以下幾個方面努力。

一方面，由于政治運(yùn)動與現(xiàn)代化發(fā)展，社區(qū)所逐漸喪失的傳統(tǒng)家庭文化觀念與治理方式需要重新建構(gòu)。社區(qū)是由眾多家庭組成，每一個家庭的觀念與價值沒有集合，社區(qū)的文化價值也就難以建構(gòu)，因此重塑家庭觀念是提升社區(qū)認(rèn)同的有效途徑。傳統(tǒng)中華文化尊老愛幼，注重睦鄰友好，相攜相助，這對于社區(qū)形成良性的社區(qū)文化，互助的生活方式具有重要作用。

另一方面，盡管代際繼承具有一定的歷史局限性，但是文化的傳承性與民族凝聚力對于社區(qū)服務(wù)生態(tài)的構(gòu)建有一定積極意義。通過對“陌生社區(qū)”的文化改造，逐步加強(qiáng)社區(qū)的組織化建設(shè)，形成社區(qū)的隱形公共公約，維護(hù)良好的社會秩序，通過服務(wù)完成管理任務(wù)。

最后，孕育政府購買與社區(qū)生產(chǎn)公共服務(wù)的能力。社區(qū)服務(wù)生態(tài)需要有再生能力，能夠通過一定的方式進(jìn)行服務(wù)再造，政府在其中并不是無為而治，比如，政府購買公共服務(wù)，乃至逐漸孕育出社區(qū)提供公共服務(wù)產(chǎn)品的能力。學(xué)者大多將視角集中在政府購買公共服務(wù)，為社區(qū)提供幫助。但是長久來看，社會應(yīng)該形成“大社會小政府”的格局，在“大政府小社會”的狀況下政府可以為社會買單，一旦形成“大社會小政府”，社區(qū)便發(fā)展成為具備購買公共服務(wù)的能力，甚至社區(qū)具備生產(chǎn)公共服務(wù)的可能，社區(qū)便成長為具備再生能力，形成良性的社會服務(wù)生態(tài)系統(tǒng)。

五、小結(jié)

步入后單位制時代的社會基層組織——社區(qū)，承擔(dān)了更多的基層服務(wù)與管理職能。受到原有單位制與中國傳統(tǒng)治理理念的影響，社區(qū)發(fā)展出現(xiàn)了一系列的問題，在新時期，政府應(yīng)逐步調(diào)整社區(qū)政策，將強(qiáng)管理轉(zhuǎn)向以服務(wù)為導(dǎo)向；轉(zhuǎn)變治理理念，減少社區(qū)承擔(dān)的過多行政壓力，逐步探索出社區(qū)自治的服務(wù)模式；利用政府購買公共服務(wù)的扶持政策，逐步培養(yǎng)社區(qū)的社會服務(wù)生態(tài)，為“大社會小政府”的發(fā)展奠定物質(zhì)基礎(chǔ)與生態(tài)環(huán)境。

總之，在后單位制時代的社會基層組織建設(shè)不應(yīng)是單純的管理機(jī)構(gòu)，社區(qū)治理應(yīng)該從轉(zhuǎn)變理念開始，從國家層面到個人層面，再從社區(qū)層面到家庭層面，通過科學(xué)的社會政策不斷推動社會治理模式的創(chuàng)新與變革。在當(dāng)下公共服務(wù)社區(qū)化的浪潮中，政府、社區(qū)、社會組織、企業(yè)與居民都應(yīng)充分認(rèn)識社群生活的重要性，積極參與到社區(qū)文化建構(gòu)中，主動推動與倡導(dǎo)新型社區(qū)的自治管理與服務(wù)。

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（責(zé)任編輯：蘇紅霞 校對：李俊丹）

C936

A

1673-2030（2016）01-0121-05

2015-11-05

龐強(qiáng)（1991—），男，河北邯鄲人，南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院2015級行政管理專業(yè)碩士研究生。