鄭書琴
摘要:里格斯是美國著名的行政學(xué)家,是行政生態(tài)學(xué)的創(chuàng)始人。他提出了三大行政模式分類,對五種主要行政生態(tài)要素做了分析。當(dāng)前我國公務(wù)員績效評估在實踐中遇到了許多障礙,單憑技術(shù)因素?zé)o法解決,因而要從更宏觀的角度去分析。本文利用里格斯“行政生態(tài)學(xué)”的框架分析公務(wù)員績效評估中障礙的存在根源,提出了形成“公眾參與式”的績效評估文化、構(gòu)建“權(quán)力下放式”的績效評估體制和強化“內(nèi)外相結(jié)合”的績效評估責(zé)任,以不斷改善公務(wù)員績效評估的生態(tài)環(huán)境,形成良好的公務(wù)員干事氛圍,從而為廣大人民群眾提供方便、快捷、優(yōu)質(zhì)、高效的公共服務(wù)。
關(guān)鍵詞:公務(wù)員;績效評估障礙;行政生態(tài)學(xué);分析
1979年,績效評估被應(yīng)用到我國公務(wù)員隊伍的管理中,作為公務(wù)員制度的內(nèi)容之一,發(fā)揮著重要的激勵、監(jiān)督作用??茖W(xué)民主的績效評估有利于提升公務(wù)員隊伍素質(zhì),從而為行政效率與民主管理奠定基礎(chǔ),有助于我國服務(wù)型政府的構(gòu)建。經(jīng)過30多年的實踐,績效評估取得了一定的成績,但也遇到這樣或那樣的阻礙,如技術(shù)層面上,考核指標(biāo)過于籠統(tǒng),考核方法定量不足;操作層面上,考核主體權(quán)責(zé)模糊等[1],使績效評估難以發(fā)揮出應(yīng)有的作用,高效、民主的公務(wù)員隊伍難以真正形成。借鑒里格斯“行政生態(tài)學(xué)”的分析視角,公務(wù)員績效評估障礙應(yīng)從更宏觀的經(jīng)濟、政治、文化角度去考察,找出問題的根源,走出評估困境,需從文化、體制等方面提出對策,以真正打造一支高效、民主的公務(wù)員隊伍,從而更好的為公眾服務(wù)。
一、里格斯及其行政生態(tài)學(xué)分析框架
(一)里格斯簡介
行政生態(tài)學(xué)是20世紀60年代在西方行政學(xué)界興起的一門以生態(tài)學(xué)的方法研究行政現(xiàn)象、行政行為與行政環(huán)境之間相互關(guān)系的行政學(xué)分支學(xué)科。里格斯是美國著名的行政學(xué)家,比較行政學(xué)和行政生態(tài)學(xué)的創(chuàng)始人,《行政生態(tài)學(xué)》是其重要的代表作,系統(tǒng)闡述了行政生態(tài)學(xué)觀點。里格斯通過對泰國和菲律賓的行政研究,依據(jù)物理學(xué)光譜分析上的光折概念提出了三大行政模式,即融合型①、衍射型②、棱柱型③行政模式,利用這三種行政模式的理論可以分別解釋許多社會中的行政行為。
(二)行政生態(tài)學(xué)分析框架
按照里格斯的觀點,公共行政與生態(tài)環(huán)境之間相互影響,本文主要分析三種要素與公共行政的密切關(guān)系:
1、經(jīng)濟要素與公共行政
“市場-企業(yè)”[2](283-301)結(jié)構(gòu):這是現(xiàn)代工業(yè)社會的經(jīng)濟結(jié)構(gòu),經(jīng)濟根據(jù)“功利”與“理性”的市場原則進行交換,因而行政制度也出現(xiàn)市場化特點,自由選擇和契約關(guān)系永遠是被重視的;“互惠-重配結(jié)構(gòu)”:指傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會的經(jīng)濟結(jié)構(gòu),交易基于情感、宗教而進行,分配主要由政治權(quán)力控制,“重配的行政制度”的特質(zhì)也就是重配的經(jīng)濟制度;“集市-有限市場”結(jié)構(gòu)對應(yīng)過渡社會結(jié)構(gòu),其經(jīng)濟是一種有限的市場經(jīng)濟,表現(xiàn)為“價格不可決”,即商品的價值還要受到雙方經(jīng)濟地位、家庭出身等非經(jīng)濟因素的影響,反映到行政中,在確定公務(wù)員行政職務(wù)的授予以及榮譽和薪水時,“市場”和“身份”同時起作用。
2、政治架構(gòu)與公共行政
政治架構(gòu)為行政與政治的關(guān)系,即行政靠政治領(lǐng)導(dǎo)、政治依靠行政實現(xiàn)目標(biāo),兩者存在功能上的依存關(guān)系。行政與政治的分化是社會結(jié)構(gòu)分化的結(jié)果。在傳統(tǒng)社會,政治權(quán)力和行政權(quán)力是合二為一的,行政官吏專橫獨斷,是一種“官僚政治”。但由于缺乏專職的“行政機器”和健全的溝通網(wǎng)絡(luò),官吏對于民眾也無法進行有效控制。在現(xiàn)代社會,行政服從于政治,但行政官僚權(quán)力有限,受“非官僚權(quán)利制約”,可保證較高的行政效率。
3、文化與公共行政
里格斯在他的《行政生態(tài)學(xué)》這本書中,并未明確提出“文化”這一要素,但提到了“社會要素”,他認為,社會要素主要指各種社會組織,一類是以血緣關(guān)系為紐帶結(jié)成的自然團體,如家庭、家族;另一類是以利益關(guān)系為紐帶結(jié)成的人為團體,即社團,它成為各種利益和要求的匯聚點和表達者。在融合型行政模式和棱柱型行政模式中,家庭作用很大,社團的作用很小。古代中國家國同構(gòu),家族是家庭的擴大,國家則是家族的擴大和延伸,屬于融合型行政模式,與之相對應(yīng)的發(fā)展出一種“唯上”的“家本位”文化,與公民具有較強政治參與意識的“公民文化”相反。
二、從行政生態(tài)學(xué)視角看公務(wù)員績效評估障礙
20世紀70年代未,我國開始實行改革開放并向一些西方發(fā)達國家學(xué)習(xí)先進的管理理論和技術(shù),績效評估作為“新公共管理”的一項重要治理工具,被應(yīng)用到政府管理與行政體制改革中。1979年中央出臺《關(guān)于干部考核制度的意見》,指出要建立健全干部考核制度。反觀30多年的改革實踐,我國公務(wù)績效評估在指標(biāo)建立、方式方法等技術(shù)層面有了許多改進和提高。如“德才兼?zhèn)?,以德為先”,著重把握“德”的考核是公?wù)員績效考核的新理念;注重多元評估,如湖南省開始實施“三位一體”的考核方法,把領(lǐng)導(dǎo)評價、群眾評價和社會評價有機結(jié)合。但實際工作中總存在這樣或那樣的阻礙,使績效評估難以發(fā)揮出應(yīng)有的作用。如績效評估的激勵效果不太明顯、科學(xué)績效評估文化尚未形成、公眾參加績效評估管理不夠等。受里格斯行政生態(tài)學(xué)理論的啟發(fā),行政行為與行政生態(tài)環(huán)境緊密相關(guān),在發(fā)展中國家,經(jīng)濟、政治、行政、文化往往糾纏在一起,因此公務(wù)員績效評估障礙分析不應(yīng)只局限于人力資源管理的技術(shù)視角,應(yīng)從更宏觀的經(jīng)濟、政治、文化、社會角度去考察,找出問題的根源。
(一)有限的市場經(jīng)濟結(jié)構(gòu)使得績效評估結(jié)果缺乏公正
當(dāng)下我國社會處于過渡期,經(jīng)濟是“市場-企業(yè)”結(jié)構(gòu),最明顯特征是“價格不可決”。具體到公務(wù)員的績效評估中,“市場”與“身份”同時起作用,公務(wù)員的評估結(jié)果不完全與其才能、績效成正比,也會受到與家庭背景、關(guān)系親疏等社會環(huán)境的影響。如果該公務(wù)員有一定的家庭背景,或平常善于處理與領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系,領(lǐng)導(dǎo)出于情面,考慮其“來頭”打“人情分”,績效評估結(jié)果將缺乏公正性,而與評估結(jié)果掛鉤的晉升、獎勵、福利將與遭受不公正評估的公務(wù)員無緣。美國心理學(xué)家亞當(dāng)斯的公平理論指出,公平是激勵的動力,當(dāng)員工通過縱橫比較,發(fā)現(xiàn)組織不公正時,可能會改變自己的投入產(chǎn)出比。結(jié)果缺乏公正的績效評估可能會在組織內(nèi)部產(chǎn)生嚴重的負面效應(yīng),干與不干一個樣、干多干少一個樣、干好干壞一個樣,有關(guān)系就夠了,使得能做事公務(wù)員的消極怠工,沒能力做事公務(wù)員的則把工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)營和領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系上,這樣就會影響公務(wù)員整體形象,容易形成缺乏生氣、不干實事、投機取巧、投其所好的公務(wù)員隊伍。
(二)相對集權(quán)的政治架構(gòu)使得績效評估權(quán)重向中央傾斜
中央與地方的關(guān)系是,“下級服從上級,地方服從中央”。十一屆三中全會后,中央向地方放權(quán)讓利的力度不斷加大,從最初的行政分權(quán)到后來的財權(quán)和事權(quán)下放,逐漸形成了一些地方既得利益群體。但我國憲法并未對中央和地方權(quán)力做出明確劃分,使得中央政府可以根據(jù)形勢發(fā)展的需要決定權(quán)力的集中或分散,同時也出現(xiàn)了“一統(tǒng)就死,一放就亂”的問題。由于中央政府實際掌握了地方的人事權(quán),其對地方的控制力度仍然很強,反映到公務(wù)員績效評估上,績效評估權(quán)重嚴重向中央和上級傾斜。下級政府缺乏自主權(quán),其績效生產(chǎn)往往圍繞上級政府提出的中心任務(wù)而展開[3](22-25)??赡艿慕Y(jié)果就是,績效評估變成一種強加到公務(wù)員身上的外力,內(nèi)化為提升工作績效的管理工具的可能性很小,對公務(wù)員的績效評估最終成為流于形式的例行性工作??冃Э荚u工具的失效,使得科學(xué)有效的績效評估文化難以在公務(wù)員隊伍中真正建立起來。
(三)家本位文化的消極影響使得績效評估主體過于單一
古代中國是一個以家庭為本位的宗法社會,“家本位”是中國傳統(tǒng)文化的精神內(nèi)核,其治理機制為“家長制”[4](89-93)。在家庭中,家長具有絕對的權(quán)威,享有一切重大事情的決策權(quán),反映到行政中,就是下級對上級、公眾對官員的絕對服從。一直以來,我國公務(wù)員績效評估的主體都較為單一,主要是上級主管部門,雖然具有權(quán)威性和公正性,但當(dāng)評估結(jié)果涉及到自身利益時,其公正性可能會受到影響。雖然公眾是公共服務(wù)與公共產(chǎn)品的消費者,但由于受到家本位文化的影響,公務(wù)員績效評估中缺乏公眾參與,即便有,在評估權(quán)重方面也有失偏頗;另外,公眾在一定程度上仍存在“畏官”心理,即便做出評價也并非是內(nèi)心的真實想法。因而在公務(wù)員績效評估中,公眾的民主參與便成了空談。評估主體因公眾的缺席或參與不夠,使得公務(wù)員為人民辦實事、謀福祉的引導(dǎo)、倒逼機制乏力,其產(chǎn)出的績效可能偏低或不被社會所需。
三、公務(wù)員績效評估的改進
綜上來看,當(dāng)下我國一些地方公務(wù)員績效評估中存在的阻礙是許多因素造成的,可能涉及行政生態(tài)環(huán)境中的經(jīng)濟、政治、文化等諸多要素,各要素間也是相互影響和作用的。因此,我們必須通過改革和發(fā)展,不斷改善公務(wù)員績效評估的生態(tài)環(huán)境,引導(dǎo)公務(wù)員牢固樹立創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念和正確政績觀,充分調(diào)動廣大公務(wù)員的積極性和創(chuàng)造性,激發(fā)隊伍的活力。
(一)形成“公眾參與式”的績效評估文化
公眾作為社會活動的主體,從經(jīng)濟的角度講,他們是公共財政的來源;從政治的角度講,他們是政務(wù)類公務(wù)員的選民。隨著我國民主行政體制的建立,特別是在當(dāng)今知識經(jīng)濟的環(huán)境下,公眾參與行政管理的能力增強、機會增多。服務(wù)型政府的屬性決定了公務(wù)員是為人民利益服務(wù)的公仆,公眾作為公共產(chǎn)品和服務(wù)的消費者應(yīng)當(dāng)是公務(wù)員績效評估的評估者,這是實現(xiàn)公共行政科學(xué)化、民主化的客觀要求。中華民族上下五千年歷史,家本位文化非一朝一夕形成。改善公務(wù)員績效評估的生態(tài)環(huán)境,需加快文化轉(zhuǎn)型。在這個過程中,保留傳統(tǒng)文化中合理的因素:重視道德的作用、講究和諧的人際關(guān)系有助于塑造一支道德素質(zhì)高、和諧的公務(wù)員隊伍。轉(zhuǎn)型構(gòu)建“公眾參與式”的績效評估文化,一是讓公眾參與到公務(wù)員績效評估的指標(biāo)設(shè)計中來,二是通過大眾傳媒把公眾對于公務(wù)員的意見反應(yīng)給政府部門及績效評估專家組,從而成為影響評估結(jié)果的重要因素,這將有效遏制官僚主義、弄虛作假,前提是在政府與公眾間建立起暢通、透明的信息溝通機制。
(二)構(gòu)建“權(quán)力下放式”的績效評估體制
西方國家通過憲法和法律明確規(guī)定中央和地方政府間的權(quán)力和責(zé)任,一般來說,中央政府作為全國利益的代表,享有總攬國防、外交,捍衛(wèi)國家主權(quán)獨立、領(lǐng)土完整和民族尊嚴;擔(dān)負宏觀經(jīng)濟調(diào)控職能;負責(zé)全國性的基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè);制定統(tǒng)一的國內(nèi)市場規(guī)則等職責(zé),地方政府在法律規(guī)定的職權(quán)范圍內(nèi)行使自身的權(quán)力。十一屆三中全會以來,黨和國家為建立一個辦事高效、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的行政管理體制在不斷進行改革,先后經(jīng)歷了7次較大的機構(gòu)改革和對行政審批制度改革,簡政放權(quán),提高地方積極性。構(gòu)建“權(quán)力下放式”的績效評估體制需要做出如下努力:如公務(wù)員績效評估指標(biāo)、權(quán)重的設(shè)計不應(yīng)一刀切,中央政府要轉(zhuǎn)變職能、簡政放權(quán),合理分權(quán)到地方政府,建立“基本評估指標(biāo)+X”的模式,讓地方政府根據(jù)本地區(qū)、部門、崗位實際充分發(fā)揮作用,讓公務(wù)員參與到指標(biāo)設(shè)計的工作中來,以形成一套科學(xué)合理的公務(wù)員績效評估指標(biāo)體系。這樣既可以避免全國統(tǒng)一的評估模式所帶來的地方不適應(yīng),也能充分發(fā)揮地方的積極性、創(chuàng)造性,將績效評估內(nèi)化為一種提升公務(wù)員績效的激勵手段和工具,避免了由中央政府將公務(wù)員績效評估強壓給地方政府而導(dǎo)致的地方政府在實際執(zhí)行過程中的形式主義。
(三)強化“內(nèi)外相結(jié)合”的績效評估責(zé)任
公平的評估結(jié)果能讓公務(wù)員對于自身工作情況有比較清晰的認識,評估結(jié)果的有效運用能激發(fā)出其工作動力,不斷實現(xiàn)工作目標(biāo)。相反,如果評估中存在暗箱操作、他方阻撓,不公正的評估結(jié)果將嚴重損害到公務(wù)員的工作積極性和政府形象。庫伯認為:“客觀責(zé)任源于法律、組織機構(gòu)、社會對行政人員的期待,但主觀責(zé)任卻根源于我們自己對于忠誠、良知、認同的信仰?!睆娀皟?nèi)外相結(jié)合”的績效評估責(zé)任,一方面,用制度從外部加強對評估主體的監(jiān)督,需明確各監(jiān)督主體的責(zé)任,尤其是上級領(lǐng)導(dǎo),把工作責(zé)任落實到個人。如果相關(guān)責(zé)任人未履行好職責(zé),敷衍了事、弄虛作假、給人情分,或被評為優(yōu)秀等級的公務(wù)員往后被查出之前工作中存在問題的,相關(guān)責(zé)任人連同公務(wù)員都要被追責(zé);另一方面,加強評估主體的倫理道德建設(shè),即加強對于公務(wù)員的主觀行政責(zé)任的控制。主觀行政責(zé)任是公務(wù)員的一種積極道德責(zé)任,它鼓勵公務(wù)員主動承擔(dān)責(zé)任,在履職中獲得自我價值的獲得感。很多西方國家從責(zé)任立法的角度來加強對行政領(lǐng)導(dǎo)主觀責(zé)任的內(nèi)部塑造,如1978年美國國會通過了《美國政府行為倫理法案》。加強對于公務(wù)員的主觀行政責(zé)任的控制,有利于公務(wù)員績效評估主體在績效評估過程中本著負責(zé)、公平、公正的工作態(tài)度,從而有利于推動評估工作相對順利的開展。
里格斯的“行政生態(tài)學(xué)”觀點給予了我們更寬闊的視角和思路去分析公務(wù)員績效評估中存在的問題。在掃除障礙的過程中,要堅持以創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展新理念為指導(dǎo),以人民滿意為宗旨,以提高效能為目標(biāo),以重視結(jié)果為導(dǎo)向,深化改革,求真務(wù)實,真抓實干,全面系統(tǒng)優(yōu)化公務(wù)員績效評估評估的生態(tài)環(huán)境,形成良好的公務(wù)員干事氛圍,從而為廣大人民群眾提供方便、快捷、優(yōu)質(zhì)、高效的公共服務(wù)。(作者單位:中共湖南省委黨校)
注釋:
① 也稱農(nóng)業(yè)社會的行政模式,有“經(jīng)濟基礎(chǔ)是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力”、“行政風(fēng)范帶有濃重的家族和親族主義色彩”、“流行世卿世祿的行政”等特征。
② 也稱工業(yè)社會的行政模式,有“經(jīng)濟基礎(chǔ)是美國式的自由經(jīng)濟”、“政府與民眾關(guān)系密切”、“行政風(fēng)范體現(xiàn)平等主義、對事不對人”等特征。
③ 也稱“過渡社會的行政模式,明顯帶有新舊并存的特點。
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