牛軍芳

【摘要】社區(qū)管理是一個很復雜的理論和實踐問題，只有從實際出發(fā)，理論聯系實際，不斷探索，科學發(fā)展，才能形成符合城市化特點的新型農村社區(qū)。本文簡要介紹了周口川匯區(qū)新型農村社區(qū)管理的基本情況，分析了農村城市化社區(qū)管理的研究實踐歷程、存在的主要問題與原因，提出了加強新型農村社區(qū)管理工作的基本對策，側重對我國社區(qū)管理的研究，提出了目標任務、管理原則等。

【關鍵詞】城市化 新型農村社區(qū) 社區(qū)管理

“三農問題”是農村發(fā)展的制約因素，而農村發(fā)展的趨勢是新型農村社區(qū)的出現，促進新型農村社區(qū)的管理不僅僅可以從以上方面考慮，也可以從農村管理工作的方式入手。

一、周口川匯區(qū)農村城市化進程中的社區(qū)管理現狀

周口作為中原經濟區(qū)非常重要的組成部分，積極推進農村城市化進程，近年來，周口川匯區(qū)的經濟，教育等各方面都正快速地發(fā)展，在農村城市化過程中，社區(qū)發(fā)展與管理一直是一個值得關注的問題。

（一）周口川匯區(qū)城市化進中程形成的社區(qū)特點

1.規(guī)模不等。少則幾千人，多則上萬人乃至幾萬人，完全由當地經濟社會發(fā)展條件、資源稟賦和環(huán)境基礎而定。

2.基礎設施相當完善。新型農村社區(qū)的道路、供電、供水、通訊、購物、電腦網絡、有線電視、垃圾污水處理等各項設施基本齊全，可以保證農民生產和生活的需要。

3.公共服務全面覆蓋。教育、衛(wèi)生、文化、體育、科技、法律、計生、就業(yè)、社保、社會治安、社會福利等政府各項服務全面覆蓋，很多事情群眾不出村也能辦到。

4.居住環(huán)境優(yōu)美。新型農村社區(qū)注意環(huán)境的美化、綠化、亮化，娛樂休閑設施齊全；群眾的住房設計科學，既有獨門獨院的別墅，也有多層、高層、廉租房等不同的樣式、不同面積的套房，群居可以根據自己的需要和財力狀況選擇。

5.社會管理得到加強。建立了黨總支、居委會、經濟協會、文化協會、老年協會、村莊理事會等組織，社會管理得到完善和加強。

（二）周口川匯區(qū)城市化進程中形成的社區(qū)狀況

新型農村社區(qū)建設是進行城市化的重要切入點，也是統籌城鄉(xiāng)發(fā)展，全面改變農村面貌的重要舉措，而周口川匯區(qū)社區(qū)的發(fā)展是一個快速而又是問題與成就交加的過程。

2006年，是一個嶄新的開端。有這樣一段當時流行的順口溜：鄉(xiāng)里建了農貿市場、小游園，賣完瓜果蔬菜還能玩；家里建了沼氣池，秸稈、雜物堆放不用愁；田里種莊稼不麻煩，盯著城里人的菜籃子就能賺錢”。這是對川匯區(qū)新農村社區(qū)新氣象的真實描述。2011年，周口市積極響應省政府加快農村社區(qū)管理進程的號召，扎實推進我市新型農村社區(qū)建設，對社區(qū)管理工作及時總結經驗，查找問題并找出解決辦法。2012年1月，周口市印發(fā)了《中共周口市委 周口市人民政府關于加快推進新型農村社區(qū)建設的指導意見》（以下簡稱《意見》），出臺了《周口市新型農村社區(qū)建設標準及考核辦法（試行）》和《周口市新型農村社區(qū)建設資金管理辦法》兩個配套文件，加快推進新型農村社區(qū)建設。日前，川匯區(qū)產業(yè)集聚區(qū)幸福家園、東部片區(qū)，及李埠口港口物流園區(qū)社區(qū)等項目的發(fā)展規(guī)劃已取得了初步的進展，市政府鼓勵項目單位要在區(qū)委、區(qū)政府的大力支持下，高起點規(guī)劃，以人為本、尊重規(guī)律、積極運作、加速推進，努力把產業(yè)集聚區(qū)東片區(qū)打造成宜商宜居的城市綜合體和“三化”協調發(fā)展的先行區(qū)。全區(qū)重點抓好產業(yè)集聚區(qū)村莊合并、幸福家園新型農村社區(qū)，李埠口港口物流園區(qū)新型社區(qū)，及馬莊、高莊新型農村社區(qū)管理。全市財政部門積極籌措資金支持新型農村社區(qū)管理，并已投入7億多元建設資金，其中縣級財政投入7026萬元，省財政支持資金5200萬元，整合涉農資金1845萬元。已建成住宅6301套，其中有11個新型農村社區(qū)已入住。2013年全市首批規(guī)劃了100個新型農村社區(qū)，現已啟動44個，其中新建社區(qū)規(guī)模均在3000～5000人左右，規(guī)模最大的超萬人，如：鹿邑縣玄武社區(qū)、項城市申營社區(qū)、扶溝縣鳳翔社區(qū)、淮陽縣弦歌社區(qū)、沈丘縣老城西關社區(qū)、商水縣朱集陽光社區(qū)等。新型農村社區(qū)建成后，每個社區(qū)可節(jié)約土地400～600畝，多的可超1000畝，按舊村和社區(qū)用地比例計算一般可節(jié)約50～60%。

總之，近年來，市委、市政府堅持把新型農村社區(qū)建設管理作為統籌城鄉(xiāng)發(fā)展、協調推進“三化”的一件大事來抓，持續(xù)探索走一條不以犧牲農業(yè)和糧食、生態(tài)和環(huán)境為代價“三化”協調科學發(fā)展的路子，一定要以新型城鎮(zhèn)化為引領，以新型社區(qū)建設為城鄉(xiāng)統籌的結合點、城鄉(xiāng)一體化的切入點，著力推動工業(yè)向聚集區(qū)集中、農業(yè)向規(guī)模經營集中、人口向城鎮(zhèn)集中、居住向社區(qū)集中。堅持以人為本、因地制宜、政府引導、群眾自愿、示范帶動、穩(wěn)步推進的原則，認真規(guī)劃，科學布局，精心組織，扎實推進，初步探索了一些行之有效的發(fā)展模式和工作思路。

（三）周口川匯區(qū)城市化進程中社區(qū)管理亟需解決的問題

周口市新型農村社區(qū)建設管理十多年來，市委、鄉(xiāng)委會對各鄉(xiāng)各地區(qū)社區(qū)管理工作高度重視，各鄉(xiāng)黨委、政府為搞好社區(qū)管理做了多方面的積極嘗試。各社區(qū)在上級和主管部門的領導下，積極努力，為農村新型社區(qū)的管理工作做了很多創(chuàng)造性的工作，但是，由于新型農村社區(qū)不同于一般的城市社區(qū)，周口市川匯區(qū)新型農村社區(qū)的建設管理工作作為河南省城市化進程中的一個新興課題，與全國各地的農村社區(qū)一樣，還存在許多需要研究和改造的地方。

1.硬件設施方面。社區(qū)工委、管委會對社區(qū)的基礎設施建設歷來十分重視，水、電、氣、主干道等重要基礎設施實現了區(qū)鎮(zhèn)一體化；社區(qū)道路、舊村改造、新社區(qū)建設項目相繼開始，社區(qū)面貌發(fā)生了翻天覆地的變化，新社區(qū)的居住環(huán)境、公益配套、基礎設施、綠化、停車位等建設取得了較大的進步。但是結合城鄉(xiāng)一體化的目標，農村社區(qū)在規(guī)劃上和城市形態(tài)上都有較大的差距。例如，周口市川匯區(qū)農村社區(qū)的綠化率為35%～40%，容積率為1～1.2左右，均低于一般城市小區(qū)的標準。

2.物業(yè)管理方面。由于大部分農村社區(qū)目前采用的是社區(qū)直管和自管的方式，社區(qū)在承擔行政職能的同時，兼帶著物業(yè)管理的職能，這種管理模式，一方面，容易分散社區(qū)的精力，造成社區(qū)行政職能的弱化。按照我國的《城市居民委員會組織法》的有關規(guī)定，社區(qū)是政府指導、支持和幫助下的基層群眾性自治組織，不同于物業(yè)管理的功能。另一方面，這也造成物業(yè)管理的水平不高，諸如車庫出租、樓道臟亂差等不和諧現象十分普遍。城市化的物業(yè)管理是專業(yè)性質的服務工作，社區(qū)既是運動員又是裁判員的模式，既不利于物業(yè)管理單位的優(yōu)勝劣汰，也不利于物業(yè)管理水平的進一步提高。

3.干部能力方面。目前各個社區(qū)的管理干部以原有的自然村的村干部為主，他們對社區(qū)居民相對較為熟悉，在社區(qū)管理中發(fā)揮了重要的作用。但是，農村社區(qū)和原來的農村無論在管理對象還是在管理內容上，都有著明顯的區(qū)別。一方面管理對象明顯擴大，外來居住人口也是管理的重點；另一方面，管理內容明顯不同，城市化之后的社區(qū)管理更加需要著眼于公共服務的提供，而目前大多數社區(qū)干部文化水平普遍較低，思想觀念、工作方式還停留在農村干部的層面上，相對缺乏為居民服務的意識和技能，總體上難以適應新型社區(qū)的管理工作。

4.居民素質方面。目前的社區(qū)居民主要有自然村居民和外來居住人員組成，農民的土地被征用以后，在身份、職業(yè)、居住地上已經轉變?yōu)槌鞘芯用?，但從社會和文化層面來看，戶籍改變并沒有帶來農民“角色”內涵的完整轉變。這些年隨著基礎設施建設的推進，我們相對容易地將原來農村的一部分建設成了外在形態(tài)上的城市，但生活在新型農村社區(qū)內的新居民，本質上仍然沒能脫離農民的身份。由于文化水平、生活習慣、價值觀念等多方面的原因，注定農民市民化是一個非常復雜、長期、漸進的過程。大多數動遷農民由于技能、學歷和經驗等很多客觀的原因，沒能實現充分就業(yè)，客觀上增加對困散人員的管理難度。而且，其收入來源的減少，使其變成居民后生活得到較大的改善的預期受挫，容易導致對各類收費的盲目抵觸情緒。另一方面，居住于社區(qū)的外來人口，大部分來自經濟欠發(fā)達地區(qū)，有相當一部分是進城打工的農民，綜合素質和收入水平都較低，而且流動性很大，大多抱臨時觀念，容易引發(fā)一些如“群租”等的管理癥結。

二、強化周口市川匯區(qū)新型農村社區(qū)管理的對策

周口川匯區(qū)在過去的農村新型社區(qū)的發(fā)展中，已經總結出了一部分有價值的經驗，再進一步加強城市化進程的農村新型社區(qū)管理時，應當遵循消除城鄉(xiāng)二元結構，推進農村城市化，實現居住社區(qū)化、完成農民市民化的管理理念，力求在以下幾個方面取得新的突破，破解城市化進程中農村新型社區(qū)的管理課題。

（一）完善社區(qū)總體規(guī)劃，提升社區(qū)硬件的城市化

一方面對已建成的小區(qū)要結合新農村管理，盡快按標準完善一批社區(qū)服務中心、文化活動中心、老年活動中心、衛(wèi)生服務中心等便民設施，與城市化的要求接軌，靠攏。另一方面，對于新建小區(qū)，要進一步地優(yōu)化資源配置，從起點上就達到城市化的標準。通過兩方面的努力，協調提高新型社區(qū)的總體規(guī)劃的城市化水平。同時，各個社區(qū)應以目標促發(fā)展，抓住創(chuàng)建示范社區(qū)的機會，對社區(qū)的綠化、健身、文化等硬件設施配套進行自我完善。

（二）推動社區(qū)富民工作，提高社區(qū)居民的城市化

通過深化農村新型社區(qū)改革，創(chuàng)新體制機制，強化政策扶持，完善社會保障，加快構建符合實際的農民持續(xù)增收長效機制，創(chuàng)造城鄉(xiāng)共同繁榮、和諧發(fā)展的良好局面。具體工作可以從兩方面入手。一方面要促進社區(qū)居民充分就業(yè)。失地農民的就業(yè)安置工作，不僅是農村城市化進程中必須解決的問題，也是維護社會穩(wěn)定的十分緊迫的現實問題。加快建立登記、培訓、中介、用工銜接配套的農民就業(yè)培訓服務體系，力爭就業(yè)人員的免費培訓率和就業(yè)率達到80%以上，積極引導、鼓勵中外企業(yè)使用本地農村勞動力，建立有效的政策獎勵制度。另一方面要幫助社區(qū)居民自主創(chuàng)業(yè)。政府要積極引導社區(qū)居民自主創(chuàng)業(yè)，區(qū)、鄉(xiāng)財政部建立相應的創(chuàng)業(yè)基金，對具備創(chuàng)業(yè)條件的居民給予必要的補助和貸款擔保，鼓勵更多的社區(qū)居民加入自主創(chuàng)業(yè)的行列。

（三）轉變社區(qū)物業(yè)管理方式，營造和諧環(huán)境

農村社區(qū)應積極推動物業(yè)管理專業(yè)化、市場化，把屬于市場調控的管理內容有秩序地、受監(jiān)督地放手給市場，逐步指導、引導和監(jiān)督各個動遷社區(qū)聘請物業(yè)公司進行專業(yè)管理。物業(yè)管理的目標是為了構建和諧環(huán)境。一方面，推進各個小區(qū)的物業(yè)管理上一個新的臺階，減少或消除車庫住人，破墻開店等不文明現象，有效防范群租等不穩(wěn)定因素。另一方面，社區(qū)剝離物業(yè)管理的內容后，要進一步強化自身監(jiān)督職能，做好公共服務工作，協調好居民與物業(yè)公司的關系，同時，進一步強化自身的掌控能力，在政府及有關部門的指導下抓好安全穩(wěn)定工作，構建和諧優(yōu)美的整體環(huán)境。

（四）提升社區(qū)有干部素質，加強社區(qū)行政的城市化

農村新型社區(qū)的管理工作最終要落實到人，要做到社區(qū)的長效、優(yōu)質管理，必須建立一支高質高效的社區(qū)干部隊伍。社區(qū)要積極適應城市化發(fā)展趨勢，探索與城市化進程相適應的管理體制、新機制，加強社區(qū)行政的城市化。一方面，要堅持黨在社區(qū)的領導，規(guī)范社區(qū)的黨建活動，形成黨在社區(qū)的核心影響了。另一方面，要通過招聘、培訓、轉崗、交流等形式，在現有原農村干部的基礎上，進一步提高執(zhí)行政策的能力、加快發(fā)展的能力、服務群眾的能力、依法辦事的能力、科學管理的能力，建立一支觀念與能力和城市理念相符合的管理隊伍。最后，要選好能擔任社區(qū)支部書記、主任，既要培養(yǎng)鍛煉一批年輕骨干，也要用好有經驗、有威望的老干部，逐步優(yōu)化社區(qū)行政班子結構。

（五）開展農民文化教育，強化社區(qū)居民素質的城市化

在提高社區(qū)居民素質，改善其精神生活的同時，還需要提高居民素質，改善其精神生活，以促進人的全面發(fā)展，真正實現從“農民”到“市民”身份的轉換。應將社區(qū)居民素質教育列上議事日程，組建網絡，雙管其下。一方面，要提高居民綜合素質。解決“三農”問題的關鍵是促進農民分工、分業(yè)和轉移，而要加速這一過程，就必須在突破城鄉(xiāng)二元結構的同時，實施人力資源開發(fā)戰(zhàn)略，使廣大社區(qū)農民勞動者成為高素質的人力資本。要進一步調整社區(qū)教育布局，優(yōu)化教育資源配置提高師資水平，加快農村教育事業(yè)發(fā)展，提高社區(qū)居民的文化水平。另一方面，要深入開展文明創(chuàng)建活動。文明創(chuàng)建活動要軟硬件并重，注重活動與維護，加強指導與檢查，通過挖掘和發(fā)揚地方文化，開展豐富多彩的群眾性精神文明活動，以文化和藝術對失地農民進行熏陶和教育，擴大聲勢開展文明家庭創(chuàng)建活動，破除封建迷信和農村陋習，培養(yǎng)城市生活習慣。

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