防城港市艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)基層機(jī)關(guān)公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)情況分析

周建波 施小陸 黃琛

近年來，隨著中央、自治區(qū)貫徹落實(shí)中央重視基層、關(guān)心基層、支持基層的要求，針對(duì)基層公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊(duì)伍建設(shè)的若干實(shí)施意見》《關(guān)于做好艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)基層公務(wù)員考試錄用工作的意見》《關(guān)于縣以下機(jī)關(guān)建立公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行制度的意見》等一系列政策措施，較好地解決了基層干部來源不足、職務(wù)職級(jí)晉升等問題，為夯實(shí)基層基礎(chǔ)取得了顯著成效。特別是艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)“招人難”、公務(wù)員隊(duì)伍人員緊缺等突出問題得到了緩解。但基層公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)中仍存在一些值得關(guān)注的問題，尤其是艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)基層公務(wù)員隊(duì)伍結(jié)構(gòu)不合理、隊(duì)伍不夠穩(wěn)定等問題尤為突出。本文以防城港市縣（市、區(qū)）為例，立足于艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)基層機(jī)關(guān)公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)現(xiàn)狀調(diào)研的基礎(chǔ)上，積極探索解決艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)基層機(jī)關(guān)公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)問題的思路與方法。

一、防城港市艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)基層機(jī)關(guān)公務(wù)員隊(duì)伍基本情況

（一）防城港市艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)狀況分析

防城港市轄1縣1市2區(qū)，均為享受艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)津貼縣，其中東興市、防城區(qū)屬邊境地區(qū)。受自然條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等因素的制約，防城港市艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)呈現(xiàn)地處邊遠(yuǎn)、條件艱苦、工作難度較高等特點(diǎn)。

1.地處邊遠(yuǎn)。防城港市地處我國大陸和海岸線的最南端，南瀕北部灣，西南與越南交界，擁有長達(dá)584公里的海岸線和230多公里的邊境線，其中最遠(yuǎn)邊境鄉(xiāng)鎮(zhèn)峒中鎮(zhèn)遠(yuǎn)離城區(qū)124公里。防城港市是多民族聚居的地區(qū)，有漢、壯、瑤、京、侗、苗等21個(gè)民族，少數(shù)民族人口占全市人口的48%，是典型的邊境民族地區(qū)。

2.條件艱苦、工作難度較高。防城港市下轄23個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其中大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬于邊遠(yuǎn)山區(qū)，處于山地、丘陵地帶、遠(yuǎn)離中心地區(qū)。有5個(gè)邊境鄉(xiāng)鎮(zhèn)，交通不便、人口分散、經(jīng)濟(jì)較為落后，條件較為艱苦。一是工作任務(wù)繁重。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不斷推進(jìn)，各縣（市、區(qū)）征地任務(wù)繁重，群眾糾紛較多，信訪維穩(wěn)壓力大，特別是處理邊境糾紛難度更大。二是工作環(huán)境不寬松。因受公車改革等政策的影響，下鄉(xiāng)補(bǔ)貼得不到保障、交通用車不便等原因，往往完成一項(xiàng)工作任務(wù)，要付出幾倍心血，艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)基層公務(wù)員在工作環(huán)境等方面承受著更大的挑戰(zhàn)。

（二）防城港市艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)基層機(jī)關(guān)公務(wù)員隊(duì)伍結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀

截至2015年年底，全市艱苦邊遠(yuǎn)基層公務(wù)員為3963人，占全市公務(wù)員的61.91%，其中縣級(jí)公務(wù)員為3253人，鄉(xiāng)級(jí)公務(wù)員710人。

1.年齡結(jié)構(gòu)。35歲及以下的1027人，約占25.91%；36-45歲的1330人，約占33.56%；46-54歲的1294人，約占32.65%；55歲及以上的312人，約占7.9%。由此可見，“老中青”的梯次配備較為合理。

2.學(xué)歷結(jié)構(gòu)。研究生學(xué)歷的191人，約占4.82%；大學(xué)本科學(xué)歷的2388人，約占60.26%；大學(xué)?？茖W(xué)歷的1174人，約占29.62%；中專及以下的210人，約占5.3%。從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來看，具有研究生以上學(xué)歷的人數(shù)較少，具有大學(xué)、大專學(xué)歷者是主流，平均學(xué)歷達(dá)到了較高水平。

3.職務(wù)結(jié)構(gòu)?？h處級(jí)的113人，約占2.86%；鄉(xiāng)科級(jí)的2228人，約占56.22%；科員、辦事員及試用期人員1622人，約占40.93%。

4.性別結(jié)構(gòu)。4個(gè)縣（市、區(qū)）現(xiàn)有女性公務(wù)員1178人，占隊(duì)伍總數(shù)的29.72%，基本達(dá)到了《中國婦女發(fā)展綱要》所規(guī)定的“女干部占干部隊(duì)伍總數(shù)的1/3”的目標(biāo)。

二、當(dāng)前防城港市艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)基層機(jī)關(guān)公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)中存在的主要問題

根據(jù)防城港市2015年底公務(wù)員隊(duì)伍的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)進(jìn)行綜合分析，目前防城港市艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)基層公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)中主要存在以下幾個(gè)方面的問題。

（一）隊(duì)伍結(jié)構(gòu)方面的問題

1.知識(shí)結(jié)構(gòu)。從平均學(xué)歷層次來看，雖基本符合要求，但具有博士學(xué)位的4人、碩士學(xué)位的75人，約占2%。學(xué)士學(xué)位的982人，約占24.78%。大專以上學(xué)歷公務(wù)員中在職教育者多，全日制者少，學(xué)歷高但學(xué)識(shí)低現(xiàn)象仍然存在。從知識(shí)結(jié)構(gòu)看，由于我國長期以來強(qiáng)調(diào)的是“通才”策略，導(dǎo)致當(dāng)前基層公務(wù)員隊(duì)伍中的大多數(shù)工作人員屬于綜合管理類公務(wù)員。而在涉及經(jīng)濟(jì)管理、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、法律知識(shí)、信息技術(shù)、環(huán)境保護(hù)和特色產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域，專業(yè)型、技術(shù)型的“專才”公務(wù)員十分稀缺，學(xué)非所用或者用非所學(xué)的現(xiàn)象較為明顯。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府中專業(yè)性、技術(shù)性的公務(wù)員幾乎沒有，特別是邊境鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員隊(duì)伍中沒有越南語專業(yè)翻譯，這就無法滿足日益科學(xué)化、精細(xì)化的社會(huì)需求，以至于在出現(xiàn)一些專業(yè)性或技術(shù)性的難題時(shí)手足無措，不少基層干部存在著“不懂干”“干不好”的問題。

2.職務(wù)結(jié)構(gòu)?；鶎雨?duì)伍中，鄉(xiāng)科級(jí)職務(wù)以上36歲以上的公務(wù)員2478人，占總數(shù)的62.53%。鄉(xiāng)科級(jí)隊(duì)伍中35歲以下的年輕公務(wù)員233人，占5.88%，年輕干部相對(duì)缺乏，這不利于激勵(lì)基層年輕干部干事創(chuàng)業(yè)和個(gè)人成長。

（二）招錄人才方面的問題

自2014年貫徹落實(shí)中央、自治區(qū)《關(guān)于做好艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)基層公務(wù)員考試錄用工作的意見》以來，防城港市艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)用活優(yōu)惠政策，在不設(shè)定專業(yè)限制、放寬年齡、提高招錄本地人才比例、開考比例等方面傾斜優(yōu)惠政策，適當(dāng)降低基層公務(wù)員準(zhǔn)入門檻，這在一定程度上解決了艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)基層機(jī)關(guān)“招人難”的問題，但同時(shí)也凸顯了報(bào)考熱度不夠、職位缺乏競(jìng)爭(zhēng)、新錄用人員質(zhì)量、專業(yè)知識(shí)結(jié)構(gòu)與實(shí)際需求相脫離等問題，這不利于改善基層公務(wù)員隊(duì)伍結(jié)構(gòu)和提高整體素質(zhì)。2015年防城港市艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)公務(wù)員、選調(diào)生共招錄162名，其中，53個(gè)職位設(shè)置“不限專業(yè)”，占總招錄計(jì)劃的32.3%（34個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)職位專業(yè)均為“不限專業(yè)”）。空缺率僅為9.88%。報(bào)考比例高于1∶10的職位僅有44個(gè)，僅占總招錄計(jì)劃的27.16 %。達(dá)不到1∶3的開考比例但可以按照實(shí)際報(bào)考人數(shù)開考的職位21個(gè)，占總招錄計(jì)劃的13%。

（三）職務(wù)晉升方面的問題

對(duì)于基層公務(wù)員來說，由于所在機(jī)構(gòu)級(jí)別不高，領(lǐng)導(dǎo)非領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)有限，因此普遍存在“升職難”的問題。而對(duì)于艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)，情況更是有過之而無不及。一方面，基層單位編制少，職數(shù)非常有限，編制管理缺乏動(dòng)態(tài)性，甚至十幾年不變，大部分公務(wù)員在某個(gè)職位層次一干就是十幾年甚至幾十年，直至退休。另一方面，艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)工作生活條件艱苦，更難以留住有才華的年輕人，有的只是把基層作為“跳板”，無心扎根基層，占用了基層寶貴的編制、職數(shù)，不利于基層的干部隊(duì)伍建設(shè)。同時(shí)，隨著干部人事制度改革，部分公務(wù)員因年齡等原因從領(lǐng)導(dǎo)崗位轉(zhuǎn)任非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，轉(zhuǎn)任后多數(shù)是只享受待遇，不再接受具體工作，出現(xiàn)“有事無人做，有人無事做”現(xiàn)象。

（四）留住人才方面的問題

由于艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)的工作、生活、福利待遇等差距不是短時(shí)間內(nèi)能改變的，特別是邊遠(yuǎn)地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)，工作環(huán)境復(fù)雜，待遇低、任務(wù)重，“留人難”問題仍普遍存在，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)“招得來，留不留得住”的問題更是棘手。一方面，在思想意識(shí)層面，由于基層工作環(huán)境和工作待遇較差，大部分能力較為突出的公務(wù)員不愿意走向基層，基層表現(xiàn)突出的領(lǐng)導(dǎo)干部不斷走向高層。另一方面，抽調(diào)基層公務(wù)員過于頻繁。雖然在自治區(qū)《關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊(duì)伍建設(shè)的若干實(shí)施意見》明確了借調(diào)時(shí)間和次數(shù)，防城港市級(jí)公務(wù)員主管部門在調(diào)動(dòng)和抽調(diào)方面也進(jìn)行了明確和從嚴(yán)把控，但在縣鄉(xiāng)層面仍存在借調(diào)的頻繁和隨意性。一些相對(duì)年輕，并且有較高學(xué)歷和素質(zhì)的公務(wù)員通常在基層還未扎根，就被上級(jí)機(jī)關(guān)借調(diào)或抽調(diào)使用，有的抽調(diào)一兩年就被選調(diào)到上級(jí)部門，有的長期被抽調(diào)在上級(jí)機(jī)關(guān)。另一方面，選調(diào)交流力度較大。在國家提倡從基層選拔領(lǐng)導(dǎo)干部的大戰(zhàn)略下，防城港市縣鄉(xiāng)交流到市直機(jī)關(guān)力度較大，僅2015年，從縣鄉(xiāng)調(diào)入市直機(jī)關(guān)的科級(jí)及以下人員為63人，其中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)入人員為16人，縣區(qū)調(diào)入人員為47。但基層后備人才稀缺甚至供不應(yīng)求，普遍出現(xiàn)了一人多崗多責(zé)現(xiàn)象，整個(gè)隊(duì)伍活力下降，創(chuàng)新意識(shí)不足，實(shí)踐能力大打折扣，無法滿足實(shí)踐性、創(chuàng)新性強(qiáng)的基層工作，這對(duì)基層公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)來說無疑是一個(gè)難題。

（五）培訓(xùn)教育方面的問題

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2015年上思縣、東興市、港口區(qū)、防城區(qū)投入的干部教育培訓(xùn)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)分別為56萬、125萬、30萬、64萬，培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)明顯不足，僅能維持少數(shù)民族干部培訓(xùn)等主體班次的培訓(xùn)，各類專業(yè)性主題類培訓(xùn)較少，導(dǎo)致培訓(xùn)覆蓋面過窄。防城港市艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)政府財(cái)政困難，教育培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)很難保證，致使基層公務(wù)員的任職培訓(xùn)、業(yè)務(wù)培訓(xùn)和能力素質(zhì)培訓(xùn)不能有效地實(shí)施與落實(shí)，導(dǎo)致無法及時(shí)合理地開發(fā)基層公務(wù)員的智力和潛能。基層公務(wù)員的工作量大繁雜，且一人多崗多責(zé)現(xiàn)象非常普遍，工學(xué)矛盾突出，導(dǎo)致基層公務(wù)員隊(duì)伍中不同程度上存在工作視野不夠?qū)?、思想觀念不夠解放，知識(shí)“吃老本”，工作能力不能適應(yīng)新形勢(shì)新任務(wù)的要求等一系列問題。

三、加強(qiáng)艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)的對(duì)策和建議

艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)公務(wù)員隊(duì)伍是基層政權(quán)的核心力量，擔(dān)負(fù)著宣傳群眾、組織群眾、服務(wù)群眾、建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的重要?dú)v史使命，發(fā)揮著無可替代的橋梁紐帶作用。加強(qiáng)艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)，應(yīng)著重從以下五個(gè)方面入手。

（一）拓寬來源渠道，著力解決“招人難”的問題

1.樹立扎根基層的理想信念。針對(duì)青年人才只上“北上廣”、不愿下基層的就業(yè)現(xiàn)狀，全社會(huì)要積極引導(dǎo)和鼓勵(lì)廣大青年到艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)建功立業(yè)。一是進(jìn)一步加強(qiáng)理想信念教育。積極引導(dǎo)廣大青年人才把個(gè)人理想和祖國需要緊密結(jié)合起來，引導(dǎo)青年人才樹立到基層建功立業(yè)的就業(yè)觀念，吸引應(yīng)屆高校畢業(yè)生報(bào)考基層公務(wù)員，提高基層機(jī)關(guān)錄用高校畢業(yè)生比例。二是做好宣傳引導(dǎo)工作。運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、移動(dòng)傳媒等新媒體，大力宣傳就業(yè)基層、扎根基層理念，增強(qiáng)青年人才到基層特別是到艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)建功立業(yè)的自主性和榮譽(yù)感。三是政策扶持。通過設(shè)立就業(yè)基層獎(jiǎng)學(xué)金、基層創(chuàng)業(yè)金等，對(duì)愿意下基層、服務(wù)基層的青年人才提供政策保障和支持。

2.調(diào)劑盤活編制資源。盤活現(xiàn)有的編制和資源，艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)的縣（市、區(qū)）可打通編制性質(zhì)和人員結(jié)構(gòu)，統(tǒng)籌調(diào)配使用，進(jìn)一步解決編制人員結(jié)構(gòu)不合理、分布不均等問題。按照向基層傾斜、向緊缺單位、向艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)一線傾斜的原則，統(tǒng)籌兼顧各個(gè)地方、各個(gè)單位的人才需求實(shí)際，合理調(diào)節(jié)編制結(jié)構(gòu)，適當(dāng)擴(kuò)大基層的公務(wù)員編制數(shù)量，以適當(dāng)增加艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)的公務(wù)員招錄名額。因事業(yè)單位改革占用編制的，可采取增加專用編制、“先進(jìn)后補(bǔ)”等過渡性辦法，緩解艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)公務(wù)員來源不暢等瓶頸問題。

3.不斷改進(jìn)考錄辦法。在加大向優(yōu)秀村干部、本地戶籍人員、本地區(qū)服務(wù)期滿大學(xué)生“村官”、“三支一扶”人員以及本地高校畢業(yè)生的招考力度的同時(shí)，可根據(jù)地方實(shí)際設(shè)置一定數(shù)量的職位面向當(dāng)?shù)赝艘凼抗偈勘M(jìn)行招考，或設(shè)置一定數(shù)量專業(yè)性強(qiáng)的職位面向當(dāng)?shù)仄笫聵I(yè)單位優(yōu)秀的、有經(jīng)驗(yàn)的專業(yè)性人員招考。在人社部發(fā)〔2014〕61號(hào)和桂人社發(fā)〔2015〕11號(hào)文件明確的降低門檻的具體措施之外，可根據(jù)地區(qū)需要適當(dāng)增加“戶籍限制”，多招錄了解本地風(fēng)土人情、會(huì)說本地方言、血緣和地緣關(guān)系在本地的考生，從而提高艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)公務(wù)員的穩(wěn)定性。根據(jù)本地的實(shí)際情況和要求，科學(xué)設(shè)置所需崗位，科學(xué)設(shè)定崗位資格，科學(xué)設(shè)立招錄范圍，嚴(yán)格規(guī)范和把握招錄信息，注重錄用與“三農(nóng)”專業(yè)對(duì)口的畢業(yè)生，將農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理、農(nóng)學(xué)等方面的專業(yè)人才逐步充實(shí)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員隊(duì)伍，進(jìn)一步改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員結(jié)構(gòu)。將越南語翻譯、國際法、國際民事訴訟與仲裁等專業(yè)納入緊缺專業(yè)，逐漸提高相關(guān)專業(yè)的招錄比例，用以招錄擅長邊境鄉(xiāng)鎮(zhèn)越南語翻譯和處理邊境問題的人才，解決長期以來的專業(yè)人才空缺問題。充分利用各種資源，擴(kuò)大信息的受眾范圍，積極對(duì)招考政策進(jìn)行宣傳，吸引廣大符合條件的人員等進(jìn)行報(bào)考。

4.探索建立聘用制度。給予艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一定權(quán)限，面向社會(huì)公開招聘工作人員。上級(jí)財(cái)政部門落實(shí)專項(xiàng)資金保障，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依據(jù)公開公正公平的原則，選聘一批愿意從事基層工作的人員到鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作。同時(shí)，相關(guān)部門根據(jù)用工政策法規(guī)及時(shí)出臺(tái)臨時(shí)聘用人員管理辦法，保障他們的成長空間和待遇落實(shí)。在考任、委任、選任的同時(shí)，在艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)基層探索推行公務(wù)員聘任制，進(jìn)一步拓寬職位聘任渠道，適應(yīng)新形勢(shì)新任務(wù)下基層工作對(duì)公務(wù)員人才多樣化的需求，進(jìn)一步促進(jìn)公務(wù)員身份職業(yè)化。

（二）健全激勵(lì)機(jī)制，著力解決“留人難”的問題

1.強(qiáng)化選拔任用干部的基層導(dǎo)向。在干部提拔交流、解決實(shí)際困難等方面多向基層一線、邊遠(yuǎn)艱苦鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部傾斜。加大從基層一線選拔干部的工作力度，在選拔鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政正職時(shí)，優(yōu)先從優(yōu)秀的鄉(xiāng)鎮(zhèn)班子副職中選拔?？h一級(jí)領(lǐng)導(dǎo)職位空缺，首先考慮從鄉(xiāng)鎮(zhèn)優(yōu)秀的正科級(jí)公務(wù)員中選拔，把那些政治上可靠，能夠長期在邊遠(yuǎn)艱苦鄉(xiāng)鎮(zhèn)埋頭苦干的基層公務(wù)員，及時(shí)提拔到領(lǐng)導(dǎo)崗位上來；鼓勵(lì)社會(huì)優(yōu)秀人才通過選拔競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)入基層一線公務(wù)員隊(duì)伍，在全社會(huì)樹立起干部從基層來、到基層去的用人導(dǎo)向。加大干部交流力度，通過從市縣直機(jī)關(guān)派一批、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)交流一批的辦法，把那些政治表現(xiàn)好、綜合能力強(qiáng)、肯在邊遠(yuǎn)基層吃苦的干部充實(shí)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、人大、政府班子中，選好配強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)班子，進(jìn)一步充實(shí)基層力量，促其達(dá)到班子年齡文化結(jié)構(gòu)合理。加大公開遴選工作力度，讓更多基層優(yōu)秀公務(wù)員到更高層次的平臺(tái)上發(fā)揮作用。

2.進(jìn)一步優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)非領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)設(shè)置。適當(dāng)增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)科級(jí)非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)職數(shù)，針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)特殊情況，改善以領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)為基數(shù)設(shè)置非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的做法，采取以單位人員編制數(shù)為基數(shù)設(shè)置非領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，并適當(dāng)提高設(shè)置比例。改革中因精簡(jiǎn)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)改任的非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)干部應(yīng)不占非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)職數(shù)。晉升非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)采取雙軌制，即按《公務(wù)員法》規(guī)定，達(dá)到規(guī)定任職年限的自然晉升，以及經(jīng)組織考察表現(xiàn)優(yōu)秀的提前晉升兩種方式同時(shí)并重。繼續(xù)深入實(shí)施縣以下機(jī)關(guān)建立職務(wù)與職級(jí)并行制度。對(duì)在艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)基層工作的公務(wù)員，在晉升相同職級(jí)的所需要的年限，可短于其他一般地區(qū)的同層級(jí)公務(wù)員，優(yōu)先打破艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)基層公務(wù)員職務(wù)晉升空間小、待遇得不到提高、難以留住人才的現(xiàn)狀。

3.不斷提高基層公務(wù)員工作生活待遇。一方面，提高工資福利待遇。在認(rèn)真落實(shí)好邊遠(yuǎn)艱苦地區(qū)公務(wù)員的住房政策、醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)等福利待遇的同時(shí)，通過政策調(diào)控縮小基層公務(wù)員和省、市級(jí)公務(wù)員的收入差距。建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作補(bǔ)貼增長機(jī)制，在現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)每人每月300元的基礎(chǔ)上，逐年增加。在此基礎(chǔ)上，建立差別化鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作補(bǔ)貼制度，艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作補(bǔ)貼應(yīng)適當(dāng)高于其他一般地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作補(bǔ)貼。另一方面，優(yōu)化工作環(huán)境。繼續(xù)有計(jì)劃、分步驟地支持艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)黨委政府改善公務(wù)員工作條件，進(jìn)一步加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、辦公環(huán)境優(yōu)化和辦公條件改善等硬件方面的投入，切實(shí)改善艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)公務(wù)員的工作環(huán)境，用優(yōu)美的環(huán)境、活躍的文化生活以及和諧的鄉(xiāng)土人情留住公務(wù)員，吸引更多的人才熱愛基層、扎根基層、服務(wù)基層。

4.建立從嚴(yán)抽調(diào)制度。針對(duì)基層公務(wù)員被頻繁借調(diào)的現(xiàn)象，首先，建立定期抽調(diào)制度，降低抽調(diào)的隨意性。按照干部管理權(quán)限，由市縣兩級(jí)公務(wù)員主管部門每年定期組織統(tǒng)一抽調(diào)并選派人選，在借用人數(shù)、借用時(shí)間、審批程序等方面從嚴(yán)把關(guān)，各部門不能隨意抽調(diào)干部，人選資格條件按中央、自治區(qū)相關(guān)規(guī)定嚴(yán)格把握，以保持基層公務(wù)員隊(duì)伍的穩(wěn)定和工作力量。其次，以“老”帶“新”，降低損失。優(yōu)秀的人才被選調(diào)到上級(jí)機(jī)關(guān)后，所擔(dān)任的工作往往跟不上原有進(jìn)度。因此，在確認(rèn)被選調(diào)后應(yīng)該給予充分的時(shí)間讓新晉公務(wù)員去熟悉其原來的工作內(nèi)容，以降低行政成本，減少損失。最后，培養(yǎng)并儲(chǔ)備后備人才，保證基層公務(wù)員隊(duì)伍的穩(wěn)定。一旦從基層選調(diào)公務(wù)員后，后備人才往往不能及時(shí)補(bǔ)上，這就要求我們必須重視后備人才的儲(chǔ)備。一方面保障基層工作的順利進(jìn)行，另一方面也是為國家干部隊(duì)伍儲(chǔ)備后備人才。

（三）完善管理制度，著力解決“管不嚴(yán)”的問題

1.完善考評(píng)制度。以分級(jí)分類為目標(biāo)，建立科學(xué)考核指標(biāo)體系。根據(jù)不同地域、不同類別的公務(wù)員科學(xué)地確定實(shí)績考核的內(nèi)容和量化性的指標(biāo)，堅(jiān)持做到平時(shí)考核與年度考核、定量考核與定性考核和工作實(shí)績考核與社會(huì)公論考核相結(jié)合，形成一個(gè)對(duì)不同層次、不同職位公務(wù)員客觀評(píng)價(jià)、量化分檔的實(shí)績考評(píng)體系。以平時(shí)考核為抓手，完善日常考核管理機(jī)制。平時(shí)考核內(nèi)容以工作實(shí)績?yōu)橹?，根?jù)工作職責(zé)和服務(wù)主體的不同，采取上級(jí)評(píng)鑒、同級(jí)評(píng)點(diǎn)、下級(jí)評(píng)議、服務(wù)對(duì)象評(píng)價(jià)、社會(huì)公眾評(píng)議等多種考核評(píng)價(jià)形式，重點(diǎn)考核公務(wù)員完成日常工作任務(wù)、階段工作目標(biāo)以及工作作風(fēng)、工作效能和群眾評(píng)價(jià)公認(rèn)度等情況。以群眾參與為重點(diǎn)，提高考核結(jié)果評(píng)價(jià)質(zhì)量。打破公務(wù)員封閉的考核評(píng)價(jià)模式，建立更為合理、更為開放的公務(wù)員考核評(píng)價(jià)體系，通過邀請(qǐng)群眾公開評(píng)議、問卷調(diào)查、網(wǎng)上評(píng)價(jià)、民意測(cè)評(píng)等多種形式，讓群眾直接參與考核基層公務(wù)員。把群眾普遍關(guān)心的促進(jìn)充分就業(yè)、提高生活質(zhì)量和發(fā)展保障民生等熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題列為考核指標(biāo)體系的重要內(nèi)容，通過“群眾定指標(biāo)、群眾來評(píng)判、群眾定檔次”，使廣大基層公務(wù)員真正強(qiáng)化公仆意識(shí)、宗旨意識(shí)和群眾觀念。

2.嚴(yán)格規(guī)范基層公務(wù)員在崗制度。嚴(yán)格執(zhí)行國家關(guān)于艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)新錄用的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)最低服務(wù)年限為5年（含試用期）的規(guī)定。不定期組織對(duì)艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和新錄用的公務(wù)員簽訂的工作服務(wù)期限協(xié)議執(zhí)行情況開展專項(xiàng)督查，發(fā)現(xiàn)在服務(wù)期內(nèi)有轉(zhuǎn)任交流到上級(jí)機(jī)關(guān)或被上級(jí)機(jī)關(guān)長期借用（抽調(diào)）等違反國家有關(guān)規(guī)定的，要及時(shí)進(jìn)行清理，避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員缺位和流失。研究制定出臺(tái)有關(guān)規(guī)定辦法，加強(qiáng)對(duì)基層干部“走讀”行為問題的監(jiān)督管理，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部每周駐鎮(zhèn)的具體時(shí)間。設(shè)立市、縣兩級(jí)舉報(bào)電話，開展明察暗訪，堅(jiān)決糾正“走讀”問題。

3.強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委對(duì)垂直管理站所公務(wù)員的管理。對(duì)垂直管理站所，進(jìn)一步完善管理體制，改進(jìn)管理方式，防止在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和主管部門之間出現(xiàn)“看得見的管不了，管得了的看不見”的情況。垂直管理站所公務(wù)員的選拔任用、工作調(diào)動(dòng)等方面，事先征求鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的意見。把鄉(xiāng)鎮(zhèn)垂直管理站所工作人員年度考核測(cè)評(píng)納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)測(cè)評(píng)工作中統(tǒng)一組織開展，年度考核的結(jié)果征求所駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和所服務(wù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的意見后再予以確定，以保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員管理整體上的一致性。

（四）強(qiáng)化教育培訓(xùn)，著力解決“干不好”的問題

1.研究制定艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)公務(wù)員素質(zhì)能力標(biāo)準(zhǔn)。基于艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)的特殊性，在通用能力基礎(chǔ)之上根據(jù)不同類別、不同級(jí)別艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)基層公務(wù)員的工作性質(zhì)、工作任務(wù)、工作特點(diǎn)，組織研究制定艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)公務(wù)員能力標(biāo)準(zhǔn)，提出相應(yīng)的能力建設(shè)框架。通過建立艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)公務(wù)員素質(zhì)能力標(biāo)準(zhǔn)，為艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)公務(wù)員的招錄、培訓(xùn)、考核等提供科學(xué)依據(jù)。秉持“大教育、大培訓(xùn)”的理念，建立運(yùn)轉(zhuǎn)有序的教育培訓(xùn)機(jī)制，在建立的素質(zhì)能力標(biāo)準(zhǔn)框架下，有計(jì)劃、有步驟、有重點(diǎn)地開展教育培訓(xùn)工作，將各項(xiàng)教育培訓(xùn)目標(biāo)和任務(wù)落到實(shí)處，不斷提高艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)公務(wù)員的執(zhí)政能力與素質(zhì)，不斷適應(yīng)新形勢(shì)新任務(wù)的要求，更好地為當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展服務(wù)。

2.增強(qiáng)教育培訓(xùn)內(nèi)容的針對(duì)性和有效性。改進(jìn)教育培訓(xùn)的內(nèi)容和方式，由“理論型”更多地向“理論與實(shí)踐結(jié)合型”轉(zhuǎn)變。在保證政治理論、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、法律法規(guī)、黨務(wù)和社會(huì)管理等知識(shí)的學(xué)習(xí)外，緊緊圍繞持續(xù)實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收、農(nóng)村穩(wěn)定的目標(biāo)，依托大專院校、各級(jí)黨校、職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)等各類培訓(xùn)陣地，有計(jì)劃有步驟地對(duì)艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)公務(wù)員進(jìn)行普遍性的輪訓(xùn)。堅(jiān)持分類開展教育培訓(xùn)，有針對(duì)性地“需要什么補(bǔ)什么”。對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員，按照建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的要求，把現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)知識(shí)、綠色經(jīng)濟(jì)、先進(jìn)適用技術(shù)、精準(zhǔn)扶貧攻堅(jiān)等作為重要培訓(xùn)內(nèi)容，提升執(zhí)行政策、依法辦事、推動(dòng)發(fā)展、化解社會(huì)矛盾的能力；對(duì)街道辦事處公務(wù)員，圍繞促進(jìn)社區(qū)事業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展，把公共管理、社區(qū)服務(wù)、社區(qū)管理、依法辦事等作為重要培訓(xùn)內(nèi)容，提升管理社會(huì)事務(wù)、發(fā)展社區(qū)事業(yè)、建設(shè)和諧社區(qū)的本領(lǐng)；對(duì)基層執(zhí)法部門公務(wù)員的培訓(xùn)，圍繞提高行政執(zhí)法水平，加強(qiáng)專門法律知識(shí)、行政審批、行政處罰、行政復(fù)議、行政問責(zé)、行政監(jiān)察等內(nèi)容的培訓(xùn)，增強(qiáng)依法行政的觀念和意識(shí)，提高公平執(zhí)法、公正執(zhí)法、文明執(zhí)法的能力，等等。

3.努力創(chuàng)新教育培訓(xùn)的方式方法。教育培訓(xùn)堅(jiān)持在職自學(xué)與集中輪訓(xùn)相結(jié)合、在線學(xué)習(xí)與課堂面授相結(jié)合，積極探索組織經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)、選派掛職、對(duì)口培訓(xùn)、送教上門等教育培訓(xùn)方式。有計(jì)劃地組織跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)、跨縣（市、區(qū)）的工作經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)、現(xiàn)場(chǎng)觀摩會(huì)，促進(jìn)相互交流，取長補(bǔ)短，提高整體工作水平。組織選派艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)公務(wù)員到上級(jí)部門、發(fā)達(dá)地區(qū)和重點(diǎn)建設(shè)一線進(jìn)行交流、掛職、蹲點(diǎn)。加大公務(wù)員職位輪換力度，探索基層公務(wù)員在不同區(qū)域之間、不同部門、不同層級(jí)之間的交流和職位輪換工作，提高其處理復(fù)雜局面和駕馭市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的能力和水平。邀請(qǐng)有關(guān)方面的專家學(xué)者和領(lǐng)導(dǎo)，舉辦各類專題講座和培訓(xùn)班。選送有培養(yǎng)前途的公務(wù)員到上級(jí)黨校、院校進(jìn)行重點(diǎn)培訓(xùn)，培養(yǎng)儲(chǔ)備一批后備干部。實(shí)行教育培訓(xùn)考評(píng)制度，著力完善教育培訓(xùn)考評(píng)機(jī)制，加強(qiáng)教育培訓(xùn)檔案管理，結(jié)合平時(shí)掌握的情況，將“評(píng)學(xué)”和“考學(xué)”的結(jié)果作為選拔任用、調(diào)整交流的重要依據(jù)，提高艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)公務(wù)員學(xué)習(xí)理論和業(yè)務(wù)知識(shí)的自覺性。