尊重城市發(fā)展規(guī)律提高北京宜居水平

黃江松

早在2004年，北京在全國率先提出建設(shè)宜居城市。2014年2月，習(xí)近平總書記視察北京時(shí)提出：要建設(shè)國際一流的和諧宜居之都。“十三五”時(shí)期，北京發(fā)展的總體目標(biāo)是：“率先全面建成小康社會(huì)、在建設(shè)國際一流和諧宜居之都上取得重大進(jìn)展”?！耙司印笔潜本┙ㄔO(shè)國際一流的和諧宜居之都的本質(zhì)要求，也是城市的生命力所在。

一、北京的宜居水平較低

自北京提出建設(shè)宜居城市的目標(biāo)以來，社會(huì)各界爭(zhēng)議很大，認(rèn)為北京人口多、城市規(guī)模大、城市功能集聚、資源承載力有限，北京不可能建成宜居城市。國際上公認(rèn)較權(quán)威的對(duì)全球城市宜居水平進(jìn)行評(píng)選的兩大機(jī)構(gòu)分別是英國《經(jīng)濟(jì)學(xué)家》雜志“經(jīng)濟(jì)學(xué)家信息部”（以下簡(jiǎn)稱EIU）和美國的美世人力資源咨詢公司（以下簡(jiǎn)稱美世）。EIU每年對(duì)全球140個(gè)城市進(jìn)行宜居城市調(diào)查，美世每年對(duì)全球200多個(gè)城市進(jìn)行宜居排名。2015年，EIU評(píng)選出的最宜居的五個(gè)城市是墨爾本、維也納、溫哥華、多倫多、卡爾加里和阿德萊德（并列）。2015年，美世評(píng)選出的最宜居的五個(gè)城市分別是維也納、蘇黎世、奧克蘭、慕尼黑、溫哥華。而全球最宜居的城市都不是特大城市（聯(lián)合國有關(guān)部門將800萬人口以上的城市定為特大城市），人口都在800萬人以下，如墨爾本440多萬，多倫多250萬，溫哥華210萬，維也納170萬，慕尼黑130萬。東京、紐約、倫敦三大世界城市的GDP在全球城市分別排名第一、第二、第四，人口總量在800萬以上或接近800萬，人口密度在每平方公里5000人以上。北京有2000多萬人口，與東京、紐約、倫敦同屬特大型城市之列。北京與人口較少、規(guī)模較小的城市比宜居水平顯然有失公平。因此，北京要建設(shè)的宜居城市，應(yīng)瞄準(zhǔn)東京、紐約、倫敦等國際性、特大型城市的宜居水平。

根據(jù)EIU2015年的調(diào)查和評(píng)價(jià)，東京、紐約、倫敦、香港、新加坡都已進(jìn)入宜居城市之列，得分分別是95、87、87、89、89，北京得分76，沒有進(jìn)入宜居城市之列，而且與這幾個(gè)城市存在很大差距（EIU將總分在80分以上的城市認(rèn)定為宜居城市）。

北京宜居城市建設(shè)的短板主要體現(xiàn)在生態(tài)環(huán)境和城市基礎(chǔ)設(shè)施、對(duì)外開放程度等方面。（1）城區(qū)軌道交通密度低。北京五環(huán)內(nèi)的軌道交通密度是0.58公里/平方公里，東京市區(qū)（23區(qū)部，面積621平方公里）1.23公里/平方公里，紐約（5個(gè)區(qū)）0.71公里/平方公里，倫敦（內(nèi)倫敦）1.2公里/平方公里。（2）空氣污染。2015年，北京PM2.5年平均濃度為80.6微克/立方米，而倫敦、巴黎PM2.5的年均濃度水平在每立方米20微克左右，低于35微克/立方米的國家標(biāo)準(zhǔn)。（3）水資源匱乏，飲用水質(zhì)差。北京人均水資源量占國際缺水警戒線水平不到15%。由于飲用水質(zhì)差，所以大量存在瓶裝水。（4）垃圾處理和污水處理狀況不樂觀。（5）開放程度低。以入境旅游人數(shù)為例，2015年北京420萬人次，東京、巴黎、倫敦分別是808萬人次、1606萬人次、1882萬人次。而且，北京近年來還處于持續(xù)下降趨勢(shì)。再以常住的外籍人口看，目前常住北京的外籍人員總量為14萬，占全市人口比重不到1%。而一個(gè)真正意義上的國際大都市，其常住人口中外籍人員的比例應(yīng)達(dá)到10%以上，如倫敦約為30%，紐約約為15.6%，東京約為2.4%。

二、尊重城市發(fā)展規(guī)律，提高北京宜居水平

習(xí)近平總書記在中央城市工作會(huì)議上的講話精神可以簡(jiǎn)要地概括為“尊重城市發(fā)展規(guī)律，實(shí)現(xiàn)五個(gè)統(tǒng)籌”。習(xí)近平總書記指出：“城市發(fā)展是一個(gè)自然歷史過程，有其自身規(guī)律。”

改革開放以來，我們對(duì)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的認(rèn)識(shí)有了很大提升，但是我們對(duì)城市發(fā)展規(guī)律的認(rèn)識(shí)還不夠深入。城市工作中出現(xiàn)這樣那樣的問題，歸根結(jié)底是沒有充分認(rèn)識(shí)和自覺順應(yīng)城市發(fā)展規(guī)律。北京在城市發(fā)展過程中違背城市發(fā)展規(guī)律的現(xiàn)象屢見不鮮。北京要提高宜居水平，必須尊重城市發(fā)展規(guī)律。

（一）依托大都市圈解決城市功能集聚與城市發(fā)展空間有限的矛盾

從1900年代到1940年代，一些富有見識(shí)的規(guī)劃思想家終于認(rèn)識(shí)到：有效的城市規(guī)劃必須從超越城市的范圍著手——從城市及其周圍農(nóng)村腹地的范圍著手。

蓋迪斯是西方近代建立系統(tǒng)區(qū)域規(guī)劃思想的第一人。他在1915年出版的專著中就提出，“人們不能再以孤立的眼光來對(duì)待每一個(gè)城市，必須認(rèn)真進(jìn)行區(qū)域調(diào)查，以統(tǒng)一的眼光來對(duì)待它們?！敝鞘袑W(xué)家劉易斯·芒福德在1938年出版的《城市文化》一書中說：“真正的城市規(guī)劃，必須首先是區(qū)域規(guī)劃?！钡且恢钡?929年至1932年的西方經(jīng)濟(jì)大衰退后，人們才完全意識(shí)到必須要把城市與其影響、依托的區(qū)域聯(lián)系起來進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)劃。

1937年，英國政府為了研究、解決倫敦人口過于密集的問題，成立了以巴羅爵士為首的巴羅委員會(huì)。1940年提出的《巴羅報(bào)告》中建議：要通過疏散工業(yè)和人口來解決大倫敦的環(huán)境與效率問題。阿伯克隆比制定的“大倫敦規(guī)劃”在1944年被倫敦國土委員會(huì)采納。他對(duì)西方城市規(guī)劃理論與實(shí)踐最大的貢獻(xiàn)就是在一個(gè)比較廣闊的范圍進(jìn)行特大城市的規(guī)劃；他吸收了霍華德田園城市理論中分散主義的思想以及蓋迪斯的區(qū)域規(guī)劃思想，采納了恩溫的衛(wèi)星城建設(shè)模式，將倫敦城市周圍較大的區(qū)域作為整體規(guī)劃考慮的范圍。該規(guī)劃體現(xiàn)了《巴羅報(bào)告》中提出的分散工業(yè)和人口的中心思想，提出從倫敦密集地區(qū)遷出工業(yè)，同時(shí)也遷出100萬人口。從今天的現(xiàn)實(shí)發(fā)展情況看，倫敦由1951年的820萬人口減少到目前的660萬人口，“大倫敦規(guī)劃”的思想及其提出的措施，使其成為成功舒緩現(xiàn)代城市壓力的最典型的案例之一?！按髠惗匾?guī)劃”吸收了20世紀(jì)初期以來西方規(guī)劃思想中的許多精髓，提出的方案對(duì)當(dāng)時(shí)控制倫敦的蔓延、改善混亂的城市環(huán)境起到了一定的作用，所以后來為東京、首爾等城市效仿。

（二）確保城市產(chǎn)生豐富的多樣性，避免城市功能單一

《美國大城市的死與生》的作者雅各布斯認(rèn)為，大城市所謂的“死與生”完全由城市的多樣性主宰。單調(diào)、缺乏活力的城市只能是孕育自我毀滅的種子。但是，充滿活力、多樣化和用途集中的城市孕育的則是自我再生的種子，即使有些問題和需求超出了城市的限度，這些城市也有足夠的力量延續(xù)這種再生能力并最終解決那些問題和需求。

城市要產(chǎn)生豐富的多樣性，有四個(gè)條件不可缺少。

第一，城市的功能必須多元，以確保在不同的時(shí)間段，城市某區(qū)域都有大量的人流；第二，街道必須要短，也就是說，在街道上能夠很容易拐彎。街道頻繁出現(xiàn)和街段短小都是非常有價(jià)值的。商店太多，從街頭排到街尾，而且同一商業(yè)格式，會(huì)給人產(chǎn)生很壓抑的感覺；第三，一個(gè)地區(qū)的建筑物必須各式各樣，年代和狀況各不相同，保留適當(dāng)比例的老建筑；第四，人流的密度必須要達(dá)到足夠高的程度。這四個(gè)條件必須共同作用才能產(chǎn)生城市的多樣性，缺少任何一個(gè)條件都會(huì)阻礙一個(gè)地區(qū)多樣性的產(chǎn)生。

《雅典憲章》和《馬丘比丘憲章》是現(xiàn)代城市規(guī)劃的兩大代表性文件。1933年8月制定的《雅典憲章》最突出的內(nèi)容是提出了城市的“功能分區(qū)”思想，認(rèn)為城市的諸多活動(dòng)可以被劃分為居住、工作、游憩、交通四大基本類型，居住、工作、娛樂三大活動(dòng)在空間上分區(qū)設(shè)置，同時(shí)建立一個(gè)聯(lián)系三者的交通網(wǎng)。44年后即1977年，國際建筑師協(xié)會(huì)在秘魯?shù)鸟R丘比丘召開會(huì)議，制定了著名的《馬丘比丘憲章》?！恶R丘比丘憲章》對(duì)城市功能分區(qū)進(jìn)行了反思，提出不要為了追求清楚的功能分區(qū)而犧牲了城市的有機(jī)構(gòu)成和活力?！肮δ芊謪^(qū)這一錯(cuò)誤的后果在許多新城市中都可看到，這些新城市沒有考慮到城市居民人與人之間的關(guān)系，結(jié)果使城市生活患了貧血癥?！?/p>

紐約曼哈頓地區(qū)最有名的兩個(gè)商務(wù)區(qū)是華爾街金融區(qū)和中城商業(yè)區(qū)，這兩個(gè)商務(wù)區(qū)由于承擔(dān)的城市功能不同而呈現(xiàn)了截然不同的情況。

華爾街金融區(qū)匯聚了近3000家大大小小的金融機(jī)構(gòu)以及成千上萬個(gè)貿(mào)易公司和律師事務(wù)所。華爾街最大的問題是晚上像座“鬼城”，周末像座“死城”。

中城商業(yè)區(qū)既是許多著名大公司的總部所在地，也是一個(gè)以洛克菲勒中心為主要區(qū)域的商業(yè)區(qū)，第五大道聚集了名聲赫赫的大型百貨公司和世界一流品牌的名店，中城是個(gè)“不夜城”。兩個(gè)商務(wù)區(qū)都在曼哈頓地區(qū)，為什么會(huì)出現(xiàn)這樣兩種截然不同的情況？究其原因，華爾街金融區(qū)僅僅發(fā)揮了城市的單項(xiàng)功能：辦公。而中城商業(yè)區(qū)不僅發(fā)揮了辦公功能，還使商業(yè)發(fā)展與城市生活——娛樂、休閑完美結(jié)合在一起，將城市綜合功能發(fā)揮到了極致。

（三）實(shí)行TOD開發(fā)模式，建設(shè)緊湊城市

緊湊城市具有三個(gè)典型特點(diǎn)：

一是城市土地利用密度高，城市和鄉(xiāng)村有明顯的分割；二是城市建成區(qū)由公共交通連接；三是城市不同的地區(qū)都能提供本地就業(yè)與服務(wù)。建設(shè)緊湊城市，要實(shí)行“以公共交通為導(dǎo)向”的TOD（Transit-Oriented-Development）開發(fā)模式，即以公交站點(diǎn)為中心、以400-800米（5-10分鐘步行路程）為半徑，建立集工作、商業(yè)、文化、教育、居住等為一體的城區(qū)，以實(shí)現(xiàn)各個(gè)城市組團(tuán)緊湊型開發(fā)的有機(jī)協(xié)調(diào)模式。香港、新加坡作為高密度城市，主要靠TOD開發(fā)模式建設(shè)緊湊城市，提高城市宜居水平。

香港1970年代起強(qiáng)調(diào)通過綜合開發(fā)，創(chuàng)造人車分流的、舒適的步行系統(tǒng)，目前已建設(shè)了600余條天橋及空中步行走廊。香港的CBD已打造成步行城，由CBD中心到其東西兩邊步行10分鐘可達(dá)，步行系統(tǒng)連接30多座高層建筑和交通樞紐，配備了30條自動(dòng)手扶電梯及3條自動(dòng)行人通道。同時(shí)，居民足不出社區(qū)就能解決日常生活、就醫(yī)、就學(xué)等各方面需求。社區(qū)要緊鄰大型公共交通網(wǎng)絡(luò)，要建有居民步行可到達(dá)的商業(yè)設(shè)施、醫(yī)院、學(xué)校、公共空間。

（四）充分開發(fā)和利用城市地下空間，實(shí)現(xiàn)城市精明增長(zhǎng)

由于城市開發(fā)密度高，土地和空間資源有限，把地下空間當(dāng)成地上空間的必要補(bǔ)充，統(tǒng)一規(guī)劃、協(xié)調(diào)，合理開發(fā)，是世界城市實(shí)現(xiàn)城市精明增長(zhǎng)的一條有效路徑。同時(shí)，世界城市的現(xiàn)代化絕不僅體現(xiàn)在地上空間的現(xiàn)代化，看看每一個(gè)世界城市的地下空間，無不進(jìn)行著有序、綜合、多功能的開發(fā)與利用。世界城市地下空間開發(fā)、利用呈現(xiàn)以下趨勢(shì)：

1.地下空間開發(fā)形式的多元化

根據(jù)城市發(fā)展的需要，在地下建有各種商業(yè)設(shè)施、市政基礎(chǔ)設(shè)施、防災(zāi)設(shè)施、交通設(shè)施、文化體育娛樂設(shè)施，極大地拓展了城市發(fā)展的空間潛力。

2.地下空間開發(fā)的網(wǎng)絡(luò)化

地鐵網(wǎng)絡(luò)與地下商業(yè)街、地下通道、地下停車場(chǎng)相連接，形成了以地鐵車站為節(jié)點(diǎn)、由交通空間和商業(yè)設(shè)施組成的新型地下城市空間單位，這些單位又通過地鐵網(wǎng)絡(luò)形成了一個(gè)龐大的地下城市。同樣，市政管線、共同溝系統(tǒng)、地鐵系統(tǒng)隧道空間等各種類型地下基礎(chǔ)設(shè)施在經(jīng)過嚴(yán)密細(xì)致的規(guī)劃之后，開發(fā)利用有序、協(xié)調(diào)進(jìn)行，并逐漸形成了網(wǎng)絡(luò)化布局。

3.地下空間開發(fā)的深層化與分層化

隨著地下淺層部分已基本利用完畢，深層地下空間資源的開發(fā)利用已成為未來城市現(xiàn)代化建設(shè)的主要課題。

東京地下開發(fā)要深入到地下100米。在地下空間深層化的同時(shí)，各空間層面分化趨勢(shì)越來越強(qiáng)。這種分層面的地下空間，以人及為其服務(wù)的功能區(qū)為中心，人、車分流，市政管線、污水和垃圾的處理分置于不同的層次，各種地下交通也分層設(shè)置，以減少相互干擾，保障了地下空間利用的充分性和完整性。

（責(zé)任編輯：王然）