新常態(tài)下中國式PPP對文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的影響

文/宋　嬌

新常態(tài)下中國式PPP對文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的影響

文/宋嬌

近幾年隨著國家政策的出臺與扶持，尤其是在中國經(jīng)濟新常態(tài)背景下，各級政府不斷將PPP模式由傳統(tǒng)的BT、BOT業(yè)務(wù)為主轉(zhuǎn)移到新常態(tài)下對公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施類項目的關(guān)注。同時，近幾年文化產(chǎn)業(yè)的不斷發(fā)展離不開制度環(huán)境的影響，本文通過比較傳統(tǒng)與新常態(tài)下的PPP模式，分析文化產(chǎn)業(yè)在新常態(tài)下PPP模式中遇到的機遇與挑戰(zhàn)，為緩解文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的融資約束問題尋找到新的融資途徑，并結(jié)合PPP發(fā)展為社會資金進入文化產(chǎn)業(yè)提出幾點建議。

新常態(tài)；PPP；文化產(chǎn)業(yè)

一、傳統(tǒng)意義上的PPP模式

PPP（Public—Private—Partnership，公共私營合作制）最初應(yīng)用在英國公共服務(wù)領(lǐng)域，指公共部門通過與私人部門建立伙伴關(guān)系提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的一種方式，強調(diào)政府和私營部門之間的達成合作關(guān)系。隨著經(jīng)濟和發(fā)展的需要，我國從20世紀90年代開始實施以BOT為主要形式的PPP項目，開始主要針對外資，后來逐步向國有企業(yè)和私營企業(yè)擴展，極大推動了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進程。

目前我國的基礎(chǔ)設(shè)施條件相對薄弱，需要新建大量的基礎(chǔ)設(shè)施項目，但是要想在全國范圍內(nèi)改善、提高基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)必須投入大規(guī)模的巨額資金，國家政府部門的財政能力有限，很難獨自承擔(dān)如此大規(guī)模的資金。在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域引入私人資本，通過PPP模式來發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施項目，能夠充分調(diào)動民間資金，很大程度上緩解了政府的財政壓力；PPP強調(diào)政府與社會資本合作，這也給私人部門提供了更多的投資機會；不少學(xué)者認為中國地方政府的動機是為融資，這也對我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型調(diào)整有一定影響。我國各級政府起初實施PPP項目，主要是為了加強我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，通過PPP模式帶動我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的快速發(fā)展（孫學(xué)工等，2015）［1］，因此應(yīng)用的主要領(lǐng)域是交通、能源等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域。

西方推行PPP是為了解決公共產(chǎn)品的供給效率問題，但是在我國推行PPP卻由于法律背景、制度背景和體制背景有很大不同，同時，作為發(fā)展中的國家，技術(shù)、人才以及管理水平都遠遠低于西方發(fā)達國家，政策的不健全使得在過去的30多年的發(fā)展中，許多地方政府和社會資本的合作不能有效發(fā)揮協(xié)同作用。

二、新常態(tài)下PPP模式的重新規(guī)范

十八屆三中全會，中央政府明確要我國需要更好地推進PPP模式，發(fā)揮PPP特有的優(yōu)勢作用。2014年9月25日，財政部發(fā)布《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》；2014年12月2日，發(fā)改委發(fā)布的《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》（周正祥等，2015）［2］。國家在新的經(jīng)濟形勢下，將傳統(tǒng)的PPP重新定義為政府為增強公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，通過特許經(jīng)營、購買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風(fēng)險分擔(dān)及長期合作關(guān)系（發(fā)改投資［2014］2724號）（余逢伯，2015）［3］。

新常態(tài)下的PPP項目示范工程，首次涵蓋文化領(lǐng)域。2015年5月19日國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》，提出在包括文化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域在內(nèi)的公共服務(wù)領(lǐng)域，通過引進社會資本進入政府主導(dǎo)的項目，從而提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率。在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式，有利于轉(zhuǎn)變政府職能、促進經(jīng)濟增長、提高公共服務(wù)領(lǐng)域的質(zhì)量，同時這種政府與社會資本合作的模式，也對我國經(jīng)濟市場的有序、有效發(fā)展有促進作用，實現(xiàn)更好的利民、惠民。

三、文化產(chǎn)業(yè)在PPP模式下的新機遇

（一）國家政策的支持

新常態(tài)作為新的執(zhí)政理念，為PPP模式進入公共產(chǎn)品和服務(wù)領(lǐng)域創(chuàng)造了條件。從十四屆三中全會提出深化文化體制改革，到十六大《報告》強調(diào)文化建設(shè)的重要地位和作用，再到十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，文化企業(yè)的發(fā)展受到國家制度環(huán)境的鼓勵，與此同時，文化企業(yè)也是PPP項目的涵蓋領(lǐng)域，各地紛紛發(fā)布PPP示范項目，開封去年發(fā)布了首批30個PPP項目，其中涵蓋體育文化等14個領(lǐng)域；湖南省今年啟動“511”重點投資計劃，其中PPP項目30個，設(shè)計文化旅游領(lǐng)域；江蘇南京當?shù)匕l(fā)改委公布的37個PPP項目中，其中文化類項目有四個；福州海峽文化藝術(shù)中心是福建省一個文化公益類PPP項目，該項目落幕并初步公示了當?shù)卣兔耖g機構(gòu)合作的細節(jié)［4］。第二批示范項目與第一批相比，涉及領(lǐng)域擴大到了文化、旅游、科技、養(yǎng)老、教育5個社會類項目，財政部相關(guān)人士認為這將有助于培育新的消費熱點，促進經(jīng)濟發(fā)展（胡照燕，2015）［5］。

（二）文化產(chǎn)業(yè)的需要

文化產(chǎn)業(yè)的改革應(yīng)順應(yīng)新常態(tài)下的中國式PPP模式，通過創(chuàng)新融資方式，引導(dǎo)社會各類資金進入文化產(chǎn)業(yè)，從而突破融資瓶頸問題。新常態(tài)下更重視科學(xué)發(fā)展觀的理念，這使得PPP的應(yīng)用領(lǐng)域更重視環(huán)境衛(wèi)生、醫(yī)療健康以及精神文化層次等多個領(lǐng)域，從而擴大到生態(tài)環(huán)境和文化旅游產(chǎn)業(yè)，這對文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展是新的機遇。長期以來，旅游業(yè)等其他文化產(chǎn)業(yè)的融資問題，多依賴于政府投資、銀行借款、引進外商投資，或者通過股票上市、資產(chǎn)重組等籌集資金，但是旅游業(yè)的融資需求仍不能通過這些傳統(tǒng)融資方式實現(xiàn)，這嚴重制約著我國旅游業(yè)的發(fā)展。在旅游業(yè)中引入社會資本，將旅游業(yè)的發(fā)展與社會經(jīng)濟建設(shè)緊密結(jié)合，這也為旅游業(yè)面臨的融資難問題尋找到新的方向。同時旅游業(yè)以及傳媒業(yè)都具有公益性與收益性的雙重屬性，這為更好運用PPP模式提供了有利條件。位于西安的大明宮國家遺址公園正是通過政府的財政支持與社會資本的有機結(jié)合的一個成功案例（應(yīng)麗君，2016）［6］。

PPP能有效調(diào)節(jié)政府與市場的關(guān)系。中國經(jīng)濟新常態(tài)下，PPP會不斷創(chuàng)新傳統(tǒng)單一的融資模式，在提高國際競爭力、提高投融資能力以及促進企業(yè)發(fā)展和市場發(fā)展方面，PPP模式已成為解決問題的潮流。因文化企業(yè)多屬于國有企業(yè)，匯集社會資本，不僅可以提高產(chǎn)業(yè)發(fā)展的效率和收益，而且可以降低融資經(jīng)營風(fēng)險，提高項目的運營管理。政府注重與社會資本合作，推動PPP在文化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域中的應(yīng)用，不僅有效發(fā)揮政府與社會資本合作的協(xié)同作用，還可以降低政府的資本投入。開啟文化領(lǐng)域PPP項目，在加快文化體制改革力度、全面深化文化體制改革、建設(shè)文化強國中具有非常重要的意義（譚丁，2015）［7］。

四、文化產(chǎn)業(yè)在PPP模式中的挑戰(zhàn)

（一） 制度體系不完善

新常態(tài)下的 PPP 模式還處在起步階段，相應(yīng)的法律法規(guī)不夠健全、層次低、效力差，一些地方政府還是習(xí)慣于傳統(tǒng)模式下的經(jīng)濟工作方式，不能很好識別PPP與非PPP項目，很容易跟著政治導(dǎo)向，不顧自身財力及項目實際情況，盲目選擇PPP模式進行投資建設(shè)，從而得到國家財政補貼。文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展關(guān)乎文化體制改革的成功，我國未來文化軟實力的上升空間，沒有目的的盲目引入，不僅不能解決文化企業(yè)存在的融資與管理問題，還影響國家推行PPP項目的步伐。政府在PPP項目上的定位是促進、主導(dǎo)和管理的功能，同時又是參與合作的一方，PPP強調(diào)公私合作伙伴關(guān)系，部分政府并不能有效自我定位，使得不能很好處理項目中存在的問題。盡管國家倡導(dǎo)文化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域運用PPP模式，但由于文化產(chǎn)業(yè)的收入與成本不匹配，而且其具有極強的社會責(zé)任，因此投資方式主要是政府主導(dǎo)。在這一特殊屬性下，沒有健全的法制體系很難有效發(fā)揮PPP的優(yōu)勢作用。

（二）社會資本進入困難

在傳統(tǒng)的PPP項目中，政府違約風(fēng)險問題一直存在，并且政府在經(jīng)濟中一直處于領(lǐng)導(dǎo)地位，很難擺脫的影響著社會資本的獨立性經(jīng)營權(quán)利；長期以來形成的在文化企業(yè)中以政府的財政支持為主導(dǎo)，融資結(jié)構(gòu)不合理、金融市場不健全，加上民營企業(yè)相對規(guī)模小、融資能力差，對比曾經(jīng)與政府部門有過良好的合作經(jīng)驗的企業(yè)，缺乏競爭力，使得社會資本進入該領(lǐng)域還存在無形的障礙；部分政府對PPP項目的不全面認識以及信息不對稱等原因造成的決策失誤問題以及復(fù)雜的審批程序，都無形中影響著社會資本的進入，阻礙著PPP模式在文化產(chǎn)業(yè)中的發(fā)展。

五、促進文化產(chǎn)業(yè)在PPP項目中發(fā)展的對策和建議

（一）因地制宜

針對不確定性收益帶來的問題，雖然各級政府不能做到有效保證文化項目未來發(fā)展前景，但可以根據(jù)各地區(qū)發(fā)展情況自行制定支持性政策、出臺支持性文件，積極引導(dǎo)民間資本投入者，使之能看到投資文化產(chǎn)業(yè)的長遠效益。同時，各地政府部門與各地文化產(chǎn)業(yè)管理部門積極配合，評估適合列入PPP項目的文化產(chǎn)業(yè)項目。通過舉辦咨詢服務(wù)講座，搭建免費咨詢平臺，制作宣傳欄和宣傳條幅，同時做好答疑和溝通工作；建立健全PPP項目民意調(diào)查、公開聽證等公眾監(jiān)督機制，根據(jù)各地不同的文化和生活習(xí)慣采取積極的應(yīng)對措施，在保證文化產(chǎn)業(yè)合法權(quán)益的前提下，吸引更多民間資本進入文化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，因地制宜設(shè)置PPP監(jiān)管部門，與加強文化體制建設(shè)相融合。

（二）動態(tài)參與

政府的過度干預(yù)不僅助長了文化產(chǎn)業(yè)的依賴心理還破壞了市場秩序。競爭有序的市場體系，公平開放的市場規(guī)則，要求把政府不該管的事交給市場，讓市場在所有能夠發(fā)揮作用的領(lǐng)域發(fā)揮有效的作用。8.26日在“山東省文化產(chǎn)業(yè)資本創(chuàng)投峰會”上，魏鵬舉院長談到起初財政資金的供給問題，政府部門往往不能做到有效信息匹配，甚至?xí)捎谛畔⒉粚ΨQ問題帶來大量的資源錯配，同時，過多的政府直接投入會影響市場積極性［8］。面對這種政府過度參與帶來的弊病，政府完全可以適當放權(quán)。例如，在劃撥財政資金和建立監(jiān)督機制時，更多的放權(quán)給各地文化項目管理部門；各地文化項目管理部門制定具體的財政優(yōu)惠條件，評選、審批出符合條件的文化項目；政府的適當放權(quán)可以節(jié)省政府審核、批準手續(xù)，提高項目審批效率，并且避免政府部門由于信息不對稱帶來的資源錯配。適當?shù)膮⑴c審核審批過程可以時刻關(guān)注國家和地區(qū)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展狀況，宏觀掌握各地區(qū)發(fā)展動態(tài)，及時制定補救措施。

（三）創(chuàng)新平臺

文化產(chǎn)業(yè)沒有大量的固定資產(chǎn)可以作為抵押擔(dān)保，這就需要銀行等金融機構(gòu)創(chuàng)新投融資平臺，幫助民間資本進入文化項目。例如：給予部分財政補助，為資信良好的文化企業(yè)提供投融資擔(dān)保等措施，鼓勵文化企業(yè)參與到PPP項目中；對于文化企業(yè)的銀行貸款業(yè)務(wù)，國家可以適當放寬貸款條件；鼓勵銀行完善金融服務(wù)體系，更好的服務(wù)更多社會資本進入金融市場，可以開設(shè)專門服務(wù)窗口更有針對性的服務(wù)，鼓勵在同等條件下采用社會資本。

在這個互聯(lián)網(wǎng)與經(jīng)濟快速發(fā)展的時代，未來，文化部將配合財政、人行、發(fā)改委等部門，將政府的領(lǐng)導(dǎo)職能與社會資本更好結(jié)合，擴寬PPP模式在文化產(chǎn)業(yè)的應(yīng)用領(lǐng)域，在更廣泛的文化產(chǎn)業(yè)中鼓勵社會資本的投入。互聯(lián)網(wǎng)作為文化產(chǎn)業(yè)的一個創(chuàng)新平臺，將大大提升文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展空間，這也是文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要方向，所面臨的風(fēng)險和挑戰(zhàn)也是前所未有的。推進PPP項目在更廣泛的文化領(lǐng)域運用，需要不斷培養(yǎng)創(chuàng)新能力，有效識別未來與現(xiàn)有風(fēng)險，構(gòu)建創(chuàng)新的融資平臺，保證長期有效的投資收益。

（四）有法可依

魏鵬舉院長指出PPP發(fā)展的核心問題是在于契約問題，要想調(diào)動社會資本積極性首先要保證契約建設(shè)。面對一些失敗的PPP案例，政府也需要反思法律法規(guī)不健全帶來的后果。對于PPP項目中的文化企業(yè)融資管理問題，為了保證合作項目能高效高質(zhì)量進行，國家需要健全相對應(yīng)的法律文件作為項目實行的法律依據(jù)，政府和社會資本可以依據(jù)出臺的條文明確各自的責(zé)任，完善相關(guān)的法律法規(guī)體系能促進PPP項在文化產(chǎn)業(yè)中的應(yīng)用。PPP項目管理條例應(yīng)對PPP模式在文化產(chǎn)業(yè)中的適用范圍、程序設(shè)立、雙方權(quán)利和義務(wù)、風(fēng)險應(yīng)對、違約責(zé)任等作出具體的說明，并且對于如何實施項目的程序建立完備的操作規(guī)范。

PPP模式應(yīng)高度重視體制機制建設(shè)，根據(jù)出臺的法律條例建立公開透明的法制環(huán)境，合理的法律規(guī)范能明確雙方的職責(zé)，真正達到合作伙伴關(guān)系的建立，PPP審批程序的合理規(guī)范化才能減少成本支出、降低政府審批過程的不必要時間延誤，也為更好的明確政府部門的職責(zé)與地位起到了規(guī)范的作用。

［1］孫學(xué)工，劉國艷，杜飛輪，楊娟.我國PPP模式發(fā)展的現(xiàn)狀、問題與對策［J］.宏觀經(jīng)濟管理，2015，2：28-30.

［2］周正祥，張秀芳，張平.新常態(tài)下PPP模式應(yīng)用存在的問題及對策［J］.中國軟科學(xué)，2015，9：82-95.

［3］余逢伯.新常態(tài)下PPP模式的機遇、挑戰(zhàn)與對策 ［J］.金融論壇，2015，8：75-80.

［4］陜西文化產(chǎn)業(yè)網(wǎng). http://www.shaanxici. cn/content/2015-12/14/content_13433121. htm？from=pc

［5］胡照燕，第二批PPP示范項目中文化產(chǎn)業(yè)類的特色［N］.中國財經(jīng)報，2015，10.

［6］應(yīng)麗君，淺析PPP模式在旅游業(yè)的應(yīng)用［N］.中國旅游報，2016，1.

［7］譚丁，加速“互聯(lián)網(wǎng)+文化產(chǎn)業(yè)+”的跨界融合——第六屆中國文化產(chǎn)業(yè)論壇綜述［J］.前線，2015，8: 23-25.

［8］中國經(jīng)濟網(wǎng).http://adimg.ce.cn/culture/ gd/201608/29/t20160829_15330996.shtml

（作者單位：山東財經(jīng)大學(xué)會計學(xué)院）

上接（第169頁）

的有關(guān)固定資產(chǎn)管理政策和法規(guī)，制定出一套符合單位自身實際情況健全完善的內(nèi)部固定資產(chǎn)管理制度?？尚行匝芯繉κ聵I(yè)單位在決定是否配置和購買一些先進設(shè)備和相關(guān)的貴重儀器時，具有重要的參考價值。同時專家論證和咨詢制度，對事業(yè)單位固定資產(chǎn)的購買行為也起著關(guān)鍵的指導(dǎo)作用。為了防止事業(yè)單位出現(xiàn)更多的隨意報廢固定資產(chǎn)情況，“先報批，后處置”是固定資產(chǎn)管理人員在工作中必須遵守的處理原則。同時“隨事不隨人”的固定資產(chǎn)使用原則也是相關(guān)管理人員必須嚴格執(zhí)行的管理制度。對單位一些大型設(shè)備的報廢和房屋的拆除，也都要進行嚴格的審批手續(xù)。健全固定資產(chǎn)管理制度有利于維護事業(yè)單位資產(chǎn)的完整性，真正做到固定資產(chǎn)管理制度規(guī)范化、制度化、科學(xué)化［3］。

（五）加強內(nèi)部監(jiān)察和內(nèi)部審計

為了減少事業(yè)單位中存在的一些不必要的浪費現(xiàn)象，科學(xué)嚴謹?shù)墓潭ㄙY產(chǎn)內(nèi)部監(jiān)查制度和周密合理的固定資產(chǎn)內(nèi)部審計監(jiān)督制約機制是事業(yè)單位必須要建立的。在事業(yè)單位的固定資產(chǎn)內(nèi)部監(jiān)查和內(nèi)部審計工作上要加大相關(guān)內(nèi)部固定資產(chǎn)管理部門的管控力度，并將相關(guān)工作真正落實到每一步的日常工作中去。并采取實地盤點的方法對事業(yè)單位內(nèi)部固定資產(chǎn)進行全面的清查，以便管理人員能夠及時的發(fā)現(xiàn)和解決管理中存在的一些問題。同時定期對事業(yè)單位固定資產(chǎn)管理制度的實施情況和執(zhí)行力度進行審查。將事業(yè)單位的固定資產(chǎn)管理行為進行了科學(xué)的規(guī)范，并最大程度的保證了單位固定資產(chǎn)的完整和安全性［4］。

三、總結(jié)

只有通過不斷的加強事業(yè)單位相關(guān)管理人員的固定資產(chǎn)管理意識和責(zé)任意識，才能夠使內(nèi)部存在的諸多管理問題得到很好的解決。在實際的管理工作中應(yīng)進一步統(tǒng)一和完善事業(yè)單位有關(guān)固定資產(chǎn)的管理制度和要求，并將固定資產(chǎn)的科學(xué)核算方法和盤點制度具體落實到實際的日常工作中去。合理有效的利用現(xiàn)代先進技術(shù)，使固定資產(chǎn)的使用效率得到提升并實現(xiàn)固定資產(chǎn)的動態(tài)管理模式。最終使事業(yè)單位的固定資產(chǎn)管理工作穩(wěn)定高效的開展，并實現(xiàn)規(guī)范化和科學(xué)化。

［1］戴岸.事業(yè)單位固定資產(chǎn)管理中存在的問題及改進措施［J］.時代金融，2016（6中旬刊）：252.

［2］李春明.事業(yè)單位固定資產(chǎn)管理中存在的問題及改進措施［J］.中外企業(yè)家，2015，03：74-75.

［3］劉晨光.事業(yè)單位固定資產(chǎn)管理中的問題與改進措施［J］.現(xiàn)代經(jīng)濟信息，2016，02：180.

［4］劉蓓蓓.事業(yè)單位固定資產(chǎn)管理中存在的問題及改進措施［J］.經(jīng)濟師，2009（1）：79-80.

（作者單位：福建省特種設(shè)備檢驗研究院寧德分院）

本文是國家社會科學(xué)基金一般項目“制度環(huán)境下終極控股股東對文化企業(yè)并購績效影響研究（15BGL065）”的階段性研究成果。