農(nóng)村宅基地使用制度改革探析

■陳建良/文

農(nóng)村宅基地使用制度改革探析

■陳建良/文

我國現(xiàn)行農(nóng)村宅基地使用權(quán)沒有期限，農(nóng)民一旦取得，可世代繼承，永久無償使用。這種無償無期限使用制度存在諸多弊端，有悖于最嚴(yán)格的耕地保護(hù)與節(jié)約集約利用土地政策。為此，土地管理中一些相關(guān)法律和政策亟待修訂改革，建立有期有償?shù)恼厥褂弥贫取?/p>

一、現(xiàn)行宅基地使用制度存在突出弊端

（一）無期無償使用制度導(dǎo)致宅基地需求無限增加

在城市化率日益提高、農(nóng)村常住人口不斷減少的情況下，農(nóng)村宅基地總面積仍持續(xù)擴(kuò)張。全國農(nóng)村人均建設(shè)用地已經(jīng)超出國家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)近100平米。這種狀況與宅基地?zé)o期無償使用制度有著直接的關(guān)系。

為農(nóng)民提供合理的宅基地是重要的民生保障，作為社會(huì)福利，應(yīng)保盡保，無可非議。但無期無償使用制度弱化了政府應(yīng)有的農(nóng)村土地用途管制手段，無法調(diào)節(jié)不同用途的經(jīng)濟(jì)收入差距，消極作用顯而易見。從經(jīng)濟(jì)角度看，農(nóng)業(yè)是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，單位土地面積的“種樓”收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過種糧收入。特別在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，一次性蓋房收益可能是幾十年以至幾百年的種糧收益。其中，房地產(chǎn)租金就可以相當(dāng)于同期農(nóng)業(yè)收益的幾十倍。即便在偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)，外出經(jīng)商人士或政府人員無論在城鎮(zhèn)擁有多少房產(chǎn)，也無論是否有居住需要，往往千方百計(jì)回鄉(xiāng)蓋一幢房。況且建了房的土地誰也爭不走，而農(nóng)用地的權(quán)益在被征用、流轉(zhuǎn)和世代繼承的過程中不一定得到充分保障。

由于上述原因，在廣大的農(nóng)村，土地用途改變幾乎是單向的，即農(nóng)用地不斷向建設(shè)用地（主要是宅基地）轉(zhuǎn)變，而且永無止境。反向轉(zhuǎn)變的情況很少，除非政府推動(dòng)農(nóng)房集聚等情形。迄今為止，全國沒有形成農(nóng)民自覺遵循生產(chǎn)生活客觀需要，從而促進(jìn)農(nóng)用地和建設(shè)用地雙向改變合理配量的機(jī)制。四種具體情形促使宅基地?zé)o限不合理增加 ：一是超占不退。國家規(guī)定“一戶一宅”，但不少農(nóng)民擁有不止一處宅基地，面積超過限額標(biāo)準(zhǔn)，而這些農(nóng)民不會(huì)把超標(biāo)的宅基地退出來。有的農(nóng)民即使沒有法定繼承人，或舉家外遷，也會(huì)有償或無償加以轉(zhuǎn)讓或長期閑置。二是分戶多批。現(xiàn)行宅基地按戶審批，一些農(nóng)民為了獲得較多的宅基地，把事實(shí)上共同生活的家庭成員分戶登記，甚至夫妻假離婚，分別批地合并建設(shè)。三是冒名頂替。一些城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)村宅基地后，以當(dāng)?shù)卮迕衩x審批建房，暗地里相關(guān)方面簽訂合同，明確財(cái)產(chǎn)權(quán)利。四是違法建設(shè)。農(nóng)村違建形式多樣，量大面廣。除了整體違建外，有的少批多建，擅自擴(kuò)大用地范圍；有的違法加層，侵占鄰里立體空間；有的以農(nóng)家樂、設(shè)施農(nóng)業(yè)名義違建住宅。違建情況復(fù)雜，處置難度極大?？偠灾卣l也不退出，各種合理不合理的建房需求都要新增建設(shè)用地。長此以往，建設(shè)用地必然無限擴(kuò)大，農(nóng)用地必然日趨枯竭。

（二）無期無償使用制度掩蓋了宅基地的公有制性質(zhì)

土地公有制是我國公有制為主體的基本經(jīng)濟(jì)制度的基石。習(xí)近平總書記指出，“農(nóng)村改革無論怎么改，也不能把土地集體所有制改垮了”。政府和村級集體組織應(yīng)當(dāng)正確行使包括宅基地在內(nèi)的土地所有權(quán)。然而，無期無償使用制度無論內(nèi)容還是形式上都無法體現(xiàn)宅基地的所有權(quán)性質(zhì)。在一定意義上，宅基地使用者個(gè)人似乎享有完全地占有、使用、收益和處分的權(quán)利。具體表現(xiàn)在四個(gè)方面：一是永久使用權(quán)導(dǎo)致農(nóng)民把宅基地（包括附屬設(shè)施）的使用權(quán)等同于土地所有權(quán)，“千金難買屋角頭”，村級組織無法進(jìn)行余缺調(diào)劑。二是宅基地連同房屋或空地基事實(shí)上可以自由出租，租金收入歸個(gè)人所有。三是事實(shí)上存在大量的宅基地買賣現(xiàn)象。國家禁止城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村買地建房，但私下買賣現(xiàn)象隨逆城市化發(fā)展日益增加。據(jù)報(bào)道，某縣農(nóng)村宅基地被城鎮(zhèn)居民購買的數(shù)量達(dá)數(shù)千宗以至上萬宗。盡管他們的產(chǎn)權(quán)不受法律保護(hù)，但法律也很難予以追究，使用權(quán)一般不會(huì)被剝奪。四是國家或集體建設(shè)需要征用農(nóng)民宅基地時(shí)，必須足額或高于原地的價(jià)格或價(jià)值給予貨幣補(bǔ)償或產(chǎn)權(quán)調(diào)換。這與農(nóng)用地征收先補(bǔ)償給村級集體，再由集體組織統(tǒng)籌分配的方式截然不同。

不可否認(rèn)，農(nóng)民的合法權(quán)益必須得到充分保障，尤其是農(nóng)民住宅不容非法侵犯。一些地方不顧農(nóng)民意愿和權(quán)益非法強(qiáng)拆行為應(yīng)當(dāng)受到法紀(jì)的嚴(yán)懲。但宅基地?zé)o期無償使用制度導(dǎo)致土地集體所有權(quán)虛化的問題值得我們深思。

（三）宅基地?zé)o期無償使用制度損害公平與正義

現(xiàn)行宅基地使用制度的實(shí)踐效果有違制度初衷。土地是有限的，基礎(chǔ)設(shè)施通達(dá)條件好、適宜建房的土地更為稀缺，無法滿足無限需求。如今一些地方宜建土地往往被某些人士圈占，盡管建筑占地可能不超過審批限額，但實(shí)際圈圍土地超過數(shù)倍的情況并不罕見。與之形成強(qiáng)烈反差的是，一些貧困戶上無片瓦，下無寸土，卻無法落實(shí)宅基地。況且，遠(yuǎn)離城鎮(zhèn)的農(nóng)村一般不在規(guī)劃區(qū)范圍，建筑體量、高度、密度無法得到有效管控。某些人即使無需實(shí)際居住也會(huì)超高超密建設(shè)，這損害了鄰里的采光與安全權(quán)益，擴(kuò)大了貧富之間的心理鴻溝，增加了鄰里矛盾，影響了社會(huì)穩(wěn)定。

二、宅基地使用制度亟待改革

革除現(xiàn)行宅基地使用制度存在的弊端，建立有期有償使用制度，有利于節(jié)約集約利用土地，有利于維護(hù)社會(huì)公平正義，有利于科學(xué)規(guī)劃，促進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。在操作層面可以從以下五個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行探討：

（一）嚴(yán)格限額

現(xiàn)行宅基地使用限額是在小農(nóng)經(jīng)濟(jì)占主體、農(nóng)民小規(guī)模兼營農(nóng)林牧業(yè)時(shí)期制訂的，標(biāo)準(zhǔn)相對較寬。譬如遼寧省的一些地方，戶均宅基地規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)達(dá)400平方米；控制較嚴(yán)的浙江省，人均占地限額也達(dá)25-37平方米。如今農(nóng)村生產(chǎn)生活方式發(fā)生重大變化。專業(yè)化規(guī)模經(jīng)營日益發(fā)展，所需附屬、配套用房可另行申請?jiān)O(shè)施農(nóng)業(yè)用地。多數(shù)農(nóng)民不再多業(yè)兼營，生活燃料由柴薪改為天然氣，室外茅廁改為室內(nèi)馬桶，相當(dāng)部分農(nóng)民不再需要畜禽欄舍、曬場等設(shè)施，他們的宅基地成了凈住房建設(shè)用地。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，一般農(nóng)房蓋到五六層，甚至蓋八九層以至更高的。人均建筑面積一百多以至幾百平方米的比比皆是。這不但造成了資源浪費(fèi)，而且使村莊成為了“水泥森林”，破壞宜居生態(tài)。因此必須對農(nóng)房實(shí)行“雙控”，一方面，適當(dāng)減少占地限額，人均上限在現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上可減少5-20平方米，最高不超過40平方米。農(nóng)區(qū)與牧區(qū)、北方與南方、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)與貧困地區(qū)的具體標(biāo)準(zhǔn)均可有差別。國家制定彈性標(biāo)準(zhǔn)，地方政府制定實(shí)施辦法。另一方面，適度控制建筑面積，人均住房可控制在36-60平方米之間（該上限高于多數(shù)發(fā)達(dá)國家人均住房面積）。

（二）設(shè)定期限

農(nóng)村宅基地使用期宜與國有住宅用地出讓期限一致，確定為70年。使用期屆滿按不同情形分別處置：①宅基地使用者死亡且無法定繼承人，或雖有法定繼承人但使用者立據(jù)不予繼承或法定繼承人放棄繼承的，由村級組織無條件收回；②房屋已倒塌或成D級以上危房不可繼續(xù)居住，且原使用者及其法定繼承人不符合再申請宅基地條件或不愿意再申請的，由村級集體收回，地上合法建筑物、構(gòu)筑物殘值按評估價(jià)予以補(bǔ)償；③房屋已倒塌或成D級以上危房，根據(jù)村鎮(zhèn)規(guī)劃不可重建住宅的，由村級集體收回，地上合法建筑物、構(gòu)筑物殘值按評估價(jià)予以補(bǔ)償，原使用者所需宅基地另行申請；④房屋已倒塌或成D級以上危房，按村鎮(zhèn)規(guī)劃可以重建，且原使用者或其法定繼承人符合再申請條件的，由村級集體組織收回后重新分配給原使用者或其法定繼承人；⑤房屋完好或?qū)貱級以下危房（局部修理后可居?。厥褂谜呋蚱浞ǘɡ^承人符合再申請條件的，使用期自動(dòng)續(xù)展；⑥房屋完好或?qū)貱級以下危房，宅基地使用者或其法定繼承人不符合再申請條件的，由村級組織與之協(xié)商，可按重置價(jià)對合法建筑物、構(gòu)筑物給予補(bǔ)償后收回。

（三）有償使用

綜合考慮資源節(jié)約與農(nóng)民負(fù)擔(dān)、集體利益與個(gè)人利益以及貧富調(diào)節(jié)等因素，有償使用稅費(fèi)可分三類：

一是土地使用費(fèi)。人均宅基地面積不超過地方政府定額下限的，免收土地使用費(fèi)。超過定額下限的，超過部分可按同地段國有土地基準(zhǔn)地價(jià)收取土地使用費(fèi)，基準(zhǔn)地價(jià)覆蓋不到的邊緣農(nóng)村，按所在地耕地年租金（流轉(zhuǎn)費(fèi)）的70倍計(jì)算收取，并作為審批前置。區(qū)位好、含金量高、村民競爭激烈的宅基地，經(jīng)縣級人民政府批準(zhǔn)，可參照國有土地招拍掛方式在村級內(nèi)部公開出讓。

二是村鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)。收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由縣級人民政府按照村鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)狀況合理確定。人均住房建筑面積不超過定額下限的，予以免收。超過定額下限的，超過部分全額征收，并作為審批前置。

三是房地產(chǎn)稅。在全國城鄉(xiāng)擁有產(chǎn)權(quán)的房產(chǎn)合并計(jì)算，人均住房建筑面積在36平方米（目前全國平均水平）以下的免稅，對于超過36平方米的，超過部分采用累進(jìn)稅率，分段征稅。

（四）完善權(quán)能

保護(hù)和完善宅基地用益物權(quán)，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。允許農(nóng)民將依法取得的宅基地進(jìn)行抵押、出租和有償轉(zhuǎn)讓。受讓對象不限定在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，使宅基地租賃、買賣現(xiàn)象由地下轉(zhuǎn)為地上。但轉(zhuǎn)讓后不得再申請宅基地。國家對宅基地租售所得依法征收所得稅、增值稅、契稅等稅費(fèi)，并按一定比例劃給村集體。

（五）節(jié)地獎(jiǎng)勵(lì)

村級集體設(shè)立節(jié)地獎(jiǎng)勵(lì)專項(xiàng)基金，資金來源有宅基地使用費(fèi)、村鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)、宅基地租售之稅費(fèi)分成、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的指標(biāo)轉(zhuǎn)讓費(fèi)、宅基地復(fù)墾與節(jié)約集約用地獎(jiǎng)金及相關(guān)利息收入等，上級政府根據(jù)必要給予補(bǔ)助?；鹬饕糜冢孩俎r(nóng)民退還原有合法宅基地給村集體，或符合申請宅基地條件放棄申請，自行進(jìn)城購買住房的，參照宅基地有償使用標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)助和獎(jiǎng)勵(lì)；②符合建房條件的農(nóng)民在規(guī)劃條件許可的前提下，集中聯(lián)建多層或高層住宅以及其他節(jié)地原因，使人均宅基地低于定額下限的，節(jié)約部分予以相應(yīng)獎(jiǎng)勵(lì)；③收回農(nóng)民宅基地后給予地上建筑物、構(gòu)筑物殘值的補(bǔ)償；④按耕地保有量每年給耕地保有者一定的獎(jiǎng)勵(lì)。

運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段調(diào)節(jié)農(nóng)業(yè)用地和建設(shè)用地的收入差距。同時(shí)加強(qiáng)執(zhí)法力度，嚴(yán)懲違法非農(nóng)建設(shè)，真正落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)和節(jié)約集約利用土地政策，嚴(yán)格遵守地方政府土地管理政績考核和行政問責(zé)制度。多管齊下，城鄉(xiāng)建設(shè)用地兩頭擴(kuò)張趨勢才能得到扭轉(zhuǎn)，國家糧食安全和生態(tài)安全才有可靠保障。

（作者系浙江省永嘉縣政協(xié)主席）