沈曉峰　唐凱麗

◆基金項(xiàng)目：國(guó)家自然科學(xué)家基金項(xiàng)目“政府會(huì)計(jì)與地方政府行為交互作用機(jī)理研究：基于經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變視角”

（項(xiàng)目編號(hào)：71172064）；財(cái)政部全國(guó)會(huì)計(jì)科研課題“政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告編報(bào)標(biāo)準(zhǔn)與信息披露模式研究”

（項(xiàng)目編號(hào)：2015KJB009）；江蘇大學(xué)大學(xué)生科研立項(xiàng)資助項(xiàng)目“基于政府績(jī)效評(píng)估視角下的政府會(huì)計(jì)

信息披露研究”（項(xiàng)目編號(hào)：13C175）；感謝江蘇省會(huì)計(jì)領(lǐng)軍人才培養(yǎng)工程項(xiàng)目的支持

◇中圖分類號(hào)：F810 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1002-5812（2016）17-0018-04

摘要：近年來，為滿足地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政治競(jìng)爭(zhēng)的訴求，地方政府通過投融資平臺(tái)等方式舉借了大量的債務(wù)，超過財(cái)政支付能力的債務(wù)規(guī)?？赡芙o地區(qū)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展帶來風(fēng)險(xiǎn)?；诖?，文章以財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)為視角，選擇政府負(fù)債信息披露為研究對(duì)象，在界定政府負(fù)債概念及其分類的基礎(chǔ)上，通過梳理政府會(huì)計(jì)改革進(jìn)程中會(huì)計(jì)計(jì)量、確認(rèn)和報(bào)告現(xiàn)狀，對(duì)引起政府負(fù)債信息披露匱乏的原因進(jìn)行了剖析。最終，論文從健全政府負(fù)債信息披露會(huì)計(jì)核算體系、加快地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制建設(shè)和提升政府負(fù)債信息披露質(zhì)量水平三個(gè)方面提出了對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：財(cái)政風(fēng)險(xiǎn) 政府會(huì)計(jì) 會(huì)計(jì)信息披露

一、引言

20世紀(jì)90年代，國(guó)家實(shí)行分稅制體制改革，一定程度上加劇了地方政府的財(cái)政失衡現(xiàn)象。1994年3月，第八屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議審議通過《預(yù)算法》，規(guī)定：除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。為滿足地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政治競(jìng)爭(zhēng)的需求，地方政府通過投融資平臺(tái)發(fā)行債券等方式舉借了大量的債務(wù)，據(jù)審計(jì)署公布的《2013年第32號(hào)公告：全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》披露：截至2013年6月底，全國(guó)各級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)約21萬億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)約3萬億元，債務(wù)規(guī)模龐大，地方政府面臨巨大的償債壓力。為此，國(guó)家于2014年修訂《預(yù)算法》， 并出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》，旨在“修明渠、堵暗道”，從行政規(guī)制角度管理政府的債務(wù)行為，防范和化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。但是地方政府債務(wù)行為的約束不能僅依賴于政府內(nèi)部行政規(guī)制的效果，還需健全政府負(fù)債信息披露機(jī)制發(fā)揮“外部人”的市場(chǎng)監(jiān)督作用，通過市場(chǎng)化機(jī)制，引導(dǎo)政府向公眾等利益相關(guān)者披露其債務(wù)規(guī)模、期限、結(jié)構(gòu)和經(jīng)營(yíng)狀況等方面的信息，提升債務(wù)透明度。

已有文獻(xiàn)關(guān)于政府會(huì)計(jì)信息披露的研究側(cè)重于其理論介紹、框架搭建、影響因素、作用效果等方面，本文則從財(cái)政角度對(duì)政府負(fù)債信息披露相關(guān)問題進(jìn)行了探討。

二、政府負(fù)債的事項(xiàng)界定及其風(fēng)險(xiǎn)評(píng)述

（一）政府負(fù)債的概念及其分類

政府負(fù)債的概念界定是運(yùn)用負(fù)債會(huì)計(jì)對(duì)政府債務(wù)進(jìn)行確認(rèn)和計(jì)量的前提，也是財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)防范的重點(diǎn)對(duì)象和范圍，我國(guó)政府關(guān)于負(fù)債的定義主要存在于會(huì)計(jì)準(zhǔn)則中。2015年10月，財(cái)政部審議通過《政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則——基本準(zhǔn)則》規(guī)定：“負(fù)債是指政府會(huì)計(jì)主體過去的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)或者事項(xiàng)形成的，預(yù)期會(huì)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)資源流出政府會(huì)計(jì)主體的現(xiàn)時(shí)義務(wù)。該義務(wù)的金額能夠可靠地計(jì)量?！比?，地方政府債券、國(guó)家債券（公債）等，其就是政府向債權(quán)人（公民或投資者）通過借款方式籌集的資金，作為稅收制度下財(cái)政收入的補(bǔ)充來源。政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則中負(fù)債的定義與企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則存在相通之處，但政府不僅擔(dān)負(fù)著自身營(yíng)運(yùn)管理，還肩負(fù)著社會(huì)行政管理之責(zé)，其會(huì)計(jì)主體不同于以盈利為目的的企業(yè)主體，將政府提供的“公共品責(zé)任”納入政府負(fù)債管理范疇是履行政府問責(zé)程序的有效路徑（李敬濤、陳志斌，2015）。因此，政府負(fù)債是一個(gè)“廣義”的范疇，傳統(tǒng)以貨幣方式計(jì)量的政府負(fù)債無法全面和準(zhǔn)確判斷我國(guó)出現(xiàn)的債務(wù)問題。著名銀行經(jīng)濟(jì)學(xué)家Hana Olackova Brixi通過風(fēng)險(xiǎn)矩陣將政府負(fù)債分為顯性負(fù)債和隱性負(fù)債，其中又可以細(xì)分為確定負(fù)債和或有負(fù)債。其中顯性負(fù)債包括國(guó)債、各種借款及應(yīng)付款項(xiàng)、BOT & PPP項(xiàng)目中形成的負(fù)債、政府間各項(xiàng)承諾和擔(dān)保；隱性負(fù)債主要指代社會(huì)保障基金缺口，政府存在隱性兜底現(xiàn)象的不良資產(chǎn)（如城投債）等。

（二）政府負(fù)債：財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的主要“元兇”

現(xiàn)階段，造成地方政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的主要推手是政府的債務(wù)當(dāng)量以及當(dāng)其“資不抵債”時(shí)可能引起的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，如政府各種隱性擔(dān)保的負(fù)債就加劇了政府的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。這種“當(dāng)量”可能基于政府龐大的債務(wù)規(guī)模，也有可能指代政府較高的債務(wù)融資成本，而提高政府財(cái)務(wù)信息透明度能降低信息不對(duì)稱，提升政府形象和公信力，更容易獲得投資者的青睞和信任，因而能顯著地降低地方政府債務(wù)融資成本。即使政府沒有明確承諾具有償還該筆債務(wù)的義務(wù)，但在債務(wù)到期時(shí)可能會(huì)誘發(fā)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)或系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，這將迫使政府作為“最后貸款人”實(shí)行強(qiáng)制干預(yù)，從而對(duì)政府自身的運(yùn)營(yíng)和績(jī)效帶來巨大壓力。具體體現(xiàn)在：一是地方政府債務(wù)期限結(jié)構(gòu)的錯(cuò)配現(xiàn)象。為規(guī)避法律的硬約束，滿足政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政治競(jìng)爭(zhēng)的需求，地方政府通過依靠投融資平臺(tái)發(fā)行了大量的城投債，當(dāng)這部分資金用于“借新還舊”時(shí)，就可能引起當(dāng)期資產(chǎn)與負(fù)債的配比出現(xiàn)較大的差異，造成資產(chǎn)小于負(fù)債的現(xiàn)象，可能會(huì)誘發(fā)債務(wù)危機(jī)。二是地方政府債務(wù)規(guī)模大、還款期限長(zhǎng)短不一。據(jù)中債資信數(shù)據(jù)顯示：2014年，全國(guó)城投債發(fā)行規(guī)模約1.4萬億元，是2013年的近兩倍，發(fā)行規(guī)模大，品種結(jié)構(gòu)以企業(yè)債券、中期票據(jù)和（超）短期融資券為主，且整體發(fā)行期限較長(zhǎng)。相對(duì)于短期債券，規(guī)模較大、期限較長(zhǎng)的城投債的再融資期限較長(zhǎng)，投資人對(duì)政府的機(jī)會(huì)主義行為約束力較差。投資者的購(gòu)買行為使得其手中的現(xiàn)金流變少，信用風(fēng)險(xiǎn)也隨之增加（韓立巖等，2003），對(duì)債券價(jià)格和收益的敏感程度也較高。三是政府的隱性擔(dān)保、或有負(fù)債事項(xiàng)下政府負(fù)債計(jì)量缺失。四是政府會(huì)計(jì)信息披露質(zhì)量的考量，尤其是負(fù)債信息的披露方面。我國(guó)財(cái)政預(yù)算的各級(jí)政府主體、行政單位預(yù)算的各級(jí)行政單位主體、事業(yè)單位預(yù)算的各級(jí)事業(yè)單位主體，缺乏系統(tǒng)地反映整個(gè)政府財(cái)務(wù)狀況的綜合財(cái)務(wù)報(bào)告，政府財(cái)務(wù)信息披露不能完全反映政府的資金變動(dòng)情況，不利于形成對(duì)政府的業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體系。

三、政府會(huì)計(jì)改革進(jìn)程中信息披露的現(xiàn)狀及原因分析

委托代理理論認(rèn)為，委托代理是隨著社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展和規(guī)模化分工所產(chǎn)生的，受托責(zé)任源于委托者對(duì)資源的托付，受托人在接受委托的同時(shí)負(fù)有合理使用資源的職責(zé)。在公司制下，基于財(cái)產(chǎn)權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，委托代理問題主要出現(xiàn)在大股東與小股東、所有者與經(jīng)營(yíng)者之間（王明琳、周生春，2006），也就要求經(jīng)營(yíng)者要定期向所有者履行盡職報(bào)告。這體現(xiàn)在政府層面，就是要披露更多的信息，以滿足公眾、投資人等利益相關(guān)者的信息訴求，緩解信息不對(duì)稱現(xiàn)象，解除政府受托責(zé)任。2007年4月，國(guó)務(wù)院頒布《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》，為深化政府信息披露的內(nèi)容、界定政府信息披露責(zé)任和范圍、規(guī)范政府會(huì)計(jì)行為提供了指引。但我國(guó)現(xiàn)階段財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)、行政單位會(huì)計(jì)和事業(yè)單位會(huì)計(jì)之間仍以收付實(shí)現(xiàn)制為核算基礎(chǔ)，信息披露以預(yù)決算報(bào)告為主要形式，信息使用者的范圍較窄，對(duì)政府財(cái)務(wù)信息，尤其是負(fù)債信息的披露仍顯不夠。債務(wù)透明度作為財(cái)政透明度的一部分，債務(wù)信息的合理與及時(shí)披露有利于政府債券投資者根據(jù)財(cái)務(wù)信息進(jìn)行經(jīng)濟(jì)決策，發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)資金合理配置的效用，緩解政府盲目舉債行為，一定程度上規(guī)避財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

（一）政府負(fù)債會(huì)計(jì)計(jì)量、確認(rèn)與報(bào)告現(xiàn)狀

我國(guó)政府負(fù)債核算分為財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)、行政單位會(huì)計(jì)和事業(yè)單位會(huì)計(jì)三部分，財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)將政府負(fù)債分為應(yīng)付及暫收款、應(yīng)付政府債券與借入款項(xiàng)和應(yīng)付轉(zhuǎn)貸款；行政單位會(huì)計(jì)的負(fù)債核算分為應(yīng)繳財(cái)政款、應(yīng)交稅費(fèi)、應(yīng)付職工薪酬、應(yīng)付賬款、應(yīng)付政府補(bǔ)貼款、長(zhǎng)期應(yīng)付款和委托代理負(fù)債等；事業(yè)單位會(huì)計(jì)將政府負(fù)債分為借入款項(xiàng)、應(yīng)付及預(yù)收款項(xiàng)、應(yīng)繳款項(xiàng)和應(yīng)付職工薪酬。以財(cái)政總預(yù)算中的應(yīng)付政府債券為例，其下設(shè)應(yīng)付國(guó)債、應(yīng)付地方政府一般債券和應(yīng)付地方政府專項(xiàng)債券一級(jí)科目，應(yīng)付本金和應(yīng)付利息明細(xì)科目。當(dāng)政府發(fā)行債權(quán)時(shí)，收到的融資金額借記“國(guó)庫(kù)存款”科目，貸記“債務(wù)收入”科目，二者之間的差額計(jì)入有關(guān)支出科目。在到期償還債券時(shí)，僅確認(rèn)債務(wù)支出，未形成權(quán)責(zé)發(fā)生制下政府部門的負(fù)債事項(xiàng)，政府財(cái)務(wù)報(bào)告也沒有顯示出真正的債權(quán)債務(wù)關(guān)系?；谖覈?guó)財(cái)政制度背景，政府負(fù)債主體、形式皆具備多樣性和復(fù)雜性的特征，政府負(fù)債的概念界定范疇仍然較窄，缺乏對(duì)政府債務(wù)的分類、性質(zhì)和成因等方面的描述，債務(wù)發(fā)行、使用和償還單位也存在不一致現(xiàn)象。如中央代地方政府發(fā)行城市建設(shè)債券，發(fā)行主體為中央，資金卻投向地方。以城投債為例，它是政府創(chuàng)新融資下的產(chǎn)物，地方政府投融資平臺(tái)由政府注資成立，具有企業(yè)法人實(shí)體資格，負(fù)責(zé)發(fā)行債券為政府融資，從法律權(quán)屬關(guān)系角度來說，城投公司是投資人的債務(wù)人，它承擔(dān)了大量應(yīng)由政府財(cái)政資金承擔(dān)的債務(wù)。而在財(cái)務(wù)報(bào)告方面，一方面，對(duì)于存在的預(yù)決算報(bào)告、會(huì)計(jì)報(bào)表附注只作了簡(jiǎn)略的提示，未作詳細(xì)的統(tǒng)一規(guī)定；另一方面，預(yù)算會(huì)計(jì)體制下的財(cái)務(wù)報(bào)告主要包括資產(chǎn)負(fù)債表、收入支出表等報(bào)表，尚沒有關(guān)于政府資金運(yùn)營(yíng)情況的現(xiàn)金流量表、反映總體財(cái)務(wù)狀況的整個(gè)政府的綜合財(cái)務(wù)報(bào)告，財(cái)務(wù)報(bào)告較為單一。

（二）造成政府負(fù)債信息缺失的原因分析

1.從行政法律法規(guī)角度來說，1993年12月，國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》，改革的核心在于建立中央和地方稅收體系，分中央稅、地方稅和中央地方共享稅；并且根據(jù)中央和地方政府的事權(quán)劃分層次支出范圍。事權(quán)和財(cái)權(quán)的劃分為地方政府經(jīng)濟(jì)建設(shè)積累了更多的資金，但是地方政府的資金缺口也變得大了起來。迫于舊《預(yù)算法》的規(guī)定，地方政府設(shè)立投融資平臺(tái)發(fā)行債券籌集城市建設(shè)資金，本質(zhì)上屬于企業(yè)債券，政府以其自身信譽(yù)為其擔(dān)保，類似還有地方政府用自身資產(chǎn)向銀行抵押貸款等。因此，資金缺口較大、法律對(duì)地方政府融資行為的約束性行為是造成其“暗地里融資”的原因之一，這部分“負(fù)債融資”便游離于政府會(huì)計(jì)的統(tǒng)計(jì)范圍之外。

2.從會(huì)計(jì)核算角度來說，政府會(huì)計(jì)體系的不健全造成負(fù)債類信息統(tǒng)計(jì)缺失。在會(huì)計(jì)核算基礎(chǔ)方面，收付實(shí)現(xiàn)制為主體的會(huì)計(jì)核算制度已不能滿足多元化政府主體的核算需要以及現(xiàn)代會(huì)計(jì)的要求。對(duì)于負(fù)債定義的不足，政府負(fù)債不能僅等同于貨幣性資金形式表示的政府債務(wù)，還包括非財(cái)政資金衡量的隱性負(fù)債。對(duì)于會(huì)計(jì)主體界定模糊，政府層面的報(bào)告主體是財(cái)政部門非其本身，部門層面的財(cái)務(wù)報(bào)告為其所屬單位的會(huì)計(jì)報(bào)告的匯總而非政府財(cái)務(wù)報(bào)告?！敦?cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)制度》規(guī)定各級(jí)政府部門作為本地區(qū)財(cái)政收支管理的實(shí)體部門，有定期披露財(cái)務(wù)報(bào)告的要求；同樣，《行政單位會(huì)計(jì)制度》和《事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度》的財(cái)務(wù)報(bào)告主體分別為各級(jí)行政單位、各級(jí)事業(yè)單位。

3.在負(fù)債信息及其風(fēng)險(xiǎn)管理方面，政府債務(wù)管理體制的缺位也不容忽視。政府債務(wù)管理是集發(fā)債目的、發(fā)債規(guī)模、發(fā)債方式、發(fā)債程序、統(tǒng)計(jì)核算、績(jī)效評(píng)價(jià)等環(huán)節(jié)為一體的制度體系。目前，我國(guó)地方政府債務(wù)管理水平仍然薄弱，關(guān)于政府負(fù)債的管理傾向于財(cái)政部門負(fù)有直接償還責(zé)任的顯性債務(wù)，對(duì)其他籌集資金的負(fù)債的統(tǒng)計(jì)和計(jì)量還比較欠缺，甚至不同部門之間的會(huì)計(jì)統(tǒng)計(jì)口徑也存在差異，給負(fù)債信息披露帶來困難。此外，政府審計(jì)部門對(duì)地方政府債務(wù)信息的披露監(jiān)管不足，如對(duì)投融資平臺(tái)發(fā)行的債券就處于“無章可循”的狀態(tài)。

四、基于財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)視角下政府負(fù)債信息披露的路徑選擇

（一）健全政府負(fù)債信息披露的會(huì)計(jì)體系

既然傳統(tǒng)以收付實(shí)現(xiàn)制為核算基礎(chǔ)的預(yù)算會(huì)計(jì)不能全面反映政府負(fù)債的真實(shí)情況，對(duì)預(yù)算會(huì)計(jì)進(jìn)行改革，建立權(quán)責(zé)發(fā)生制為核算基礎(chǔ)的政府會(huì)計(jì)成為必然。

1.明確政府會(huì)計(jì)改革目標(biāo)。FASAB（1993）在其概念第1號(hào)中提出了預(yù)算完全性、運(yùn)營(yíng)績(jī)效、管理責(zé)任和系統(tǒng)與控制四個(gè)方面的主要目標(biāo)，F(xiàn)ASAB（2006）在其概念公告中涉及政府受托責(zé)任解除、提供財(cái)務(wù)信息來源和使用信息方面的目標(biāo)確定。（1）預(yù)算完全性要求政府提供的財(cái)務(wù)報(bào)告真實(shí)完整，能全面反映政府的資產(chǎn)負(fù)債情況。（2）運(yùn)營(yíng)績(jī)效是披露政府資產(chǎn)負(fù)債的融資來源狀況，反映政府資產(chǎn)負(fù)債管理水平，以及利用資金所取得的成就。（3）管理責(zé)任要求，其應(yīng)當(dāng)提供有助于報(bào)表信息使用者評(píng)價(jià)政府管理層未來發(fā)展方向的信息，可能代表著執(zhí)政黨未來執(zhí)政的重點(diǎn)。（4）系統(tǒng)和控制，其要求政府通過會(huì)計(jì)手段實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)管理和內(nèi)部控制的需要。目前，我國(guó)政府會(huì)計(jì)的目標(biāo)主要有受托責(zé)任觀和決策有用觀兩個(gè)方面，對(duì)報(bào)表信息使用者信息需求方面的滿足較少、較難滿足政府內(nèi)部控制的需求，應(yīng)考慮建立信息供求博弈下政府會(huì)計(jì)反饋機(jī)制。

2.明晰政府會(huì)計(jì)的主體界定。美國(guó)聯(lián)邦政府的財(cái)務(wù)報(bào)告主體包括政府各部門及其單位、具有公共職能的非營(yíng)利性組織、政府直接運(yùn)營(yíng)的國(guó)有企業(yè)等。州和地方政府的報(bào)告主體也可以大致分為政府單位和具有公共職能的非營(yíng)利組織（如公立高等院校、公立醫(yī)院、公立事業(yè)單位、公立福利公司等）。既然政府作為公共的委托方管理公共資源，負(fù)有定期報(bào)告其履職情況的責(zé)任，那么借鑒美國(guó)政府主體的范圍界定，以政府部門為主體，編制政府整體層面的財(cái)務(wù)報(bào)告，具體應(yīng)當(dāng)包括納入本級(jí)政府管理范疇之內(nèi)的財(cái)政部門、行政職能單位、公共事業(yè)單位、政府出資并控股的國(guó)有資產(chǎn)權(quán)利及其應(yīng)承擔(dān)的負(fù)債義務(wù)等。

3.完善政府負(fù)債核算的范疇。首先，引入權(quán)責(zé)發(fā)生制的會(huì)計(jì)核算基礎(chǔ)，拓寬原本現(xiàn)金收支的核算方式。將屬于政府承擔(dān)的，以貨幣形式計(jì)量或可進(jìn)行合理估算的債務(wù)統(tǒng)一納入政府負(fù)債的核算范圍。在會(huì)計(jì)信息質(zhì)量要求方面，借鑒FASB和國(guó)內(nèi)企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的要求，引入審慎性原則，準(zhǔn)確評(píng)估政府負(fù)債規(guī)模。其次，完善政府負(fù)債的會(huì)計(jì)核算科目，如參照現(xiàn)行企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，設(shè)立政府“應(yīng)付企業(yè)債券”“短期（長(zhǎng)期）借款”“應(yīng)付賬款”“預(yù)收賬款”“預(yù)計(jì)負(fù)債”“專項(xiàng)應(yīng)付款”和“未確認(rèn)融資費(fèi)用”等。再次，編制三個(gè)不同層次的政府負(fù)債信息披露報(bào)告：（1）編制“資產(chǎn)負(fù)債表”主表，結(jié)合《政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則——基本準(zhǔn)則》中關(guān)于負(fù)債的定義，將政府負(fù)債分為流動(dòng)負(fù)債、非流動(dòng)負(fù)債分別進(jìn)行列報(bào)，密切關(guān)注政府負(fù)債的總量和時(shí)間長(zhǎng)短要求。（2）編制“政府負(fù)債信息財(cái)務(wù)報(bào)表附注”，定期披露政府的隱性負(fù)債（或有負(fù)債）事項(xiàng)，包括政府可能存在的兜底現(xiàn)象，擔(dān)?；虺兄Z事項(xiàng)。（3）編制“政府負(fù)債情況明細(xì)表”，內(nèi)容涵蓋融資金額、融資方式、融資利率和成本、融資期限、投資人、其他要求或承諾事宜等，提供政府負(fù)債的進(jìn)一步細(xì)化信息。

（二）加快地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制建設(shè)

政府負(fù)債的產(chǎn)生離不開其舉債行為中所規(guī)定的步驟和程序，如融資目標(biāo)、融資金額和期限的確定等。政府部門越重視負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)管理，投資人越關(guān)注資金去向和投資回報(bào)率，對(duì)于負(fù)債信息披露的訴求也會(huì)越高，因而，設(shè)計(jì)和完善政府負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)管理的程序具有重要意義。政府負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)管理應(yīng)包括風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與測(cè)量（包括發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)的概率）、風(fēng)險(xiǎn)控制程序、風(fēng)險(xiǎn)效果評(píng)價(jià)四個(gè)環(huán)節(jié)。其中，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別是整個(gè)政府負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)管理的首要環(huán)節(jié)，也是至關(guān)重要的環(huán)節(jié)，其風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別水平的高低直接關(guān)系到風(fēng)險(xiǎn)概率的測(cè)度、以及為規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)而設(shè)計(jì)的控制程序等，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別的技術(shù)手段在宏觀層面有外部環(huán)境分析、可行性分析、投入產(chǎn)出分析；在微觀領(lǐng)域有預(yù)算分析、資產(chǎn)負(fù)債表分析、責(zé)任與損失清單分析。該環(huán)節(jié)通過對(duì)地方政府債務(wù)進(jìn)行全盤分析，找出已有負(fù)債資金投向、預(yù)計(jì)負(fù)債行為可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)。一方面，通過政府負(fù)債融資渠道，挖掘其背后興建的“在建工程”等項(xiàng)目，并分析其項(xiàng)目背景、施工進(jìn)度、是否能按期交工以及預(yù)期績(jī)效，數(shù)據(jù)來源可以是政府部門披露的資產(chǎn)負(fù)債表中的信息；另一方面，通過政府的未來可能發(fā)生的負(fù)債行為厘清資金缺口和預(yù)計(jì)負(fù)債規(guī)模，這就要求政府在財(cái)務(wù)報(bào)表附注中提供關(guān)于政府下階段的發(fā)展規(guī)劃、融資計(jì)劃等信息。如果說債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別主要針對(duì)的是政府負(fù)債行為中可能發(fā)現(xiàn)的各種風(fēng)險(xiǎn)類別，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)測(cè)量就是著手評(píng)估這些風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性（概率大?。峭ㄟ^定性和定量二者相結(jié)合的手段將政府的負(fù)債劃分為四類：風(fēng)險(xiǎn)重要性水平高、發(fā)生概率高；風(fēng)險(xiǎn)重要性水平高、發(fā)生概率低；風(fēng)險(xiǎn)重要性水平低、發(fā)生概率高；風(fēng)險(xiǎn)重要性水平低、發(fā)生概率低。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與測(cè)量需要風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)庫(kù)的支持，促進(jìn)政府部門建立財(cái)務(wù)報(bào)告數(shù)據(jù)庫(kù)、投資業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)庫(kù)。其具體做法可以是，結(jié)合行業(yè)歷史數(shù)據(jù)，從資金需求的項(xiàng)目入手，分析項(xiàng)目的資產(chǎn)、預(yù)期收益和新增債務(wù)，推導(dǎo)出政府可能存在的資產(chǎn)負(fù)債率水平、固定投資金額，再推導(dǎo)至政府債務(wù)融資手段：銀行貸款抑或是債券發(fā)行可能性的評(píng)估，對(duì)于債券發(fā)行期限、利率、方式進(jìn)行詳盡測(cè)度。風(fēng)險(xiǎn)控制程序就是政府部門設(shè)計(jì)的對(duì)負(fù)債過程中發(fā)生的可能發(fā)生的“資不抵債”風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行補(bǔ)救的措施，其目的是降低風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率，如控制測(cè)試，其需要提供政府部門負(fù)債管理方面內(nèi)部控制方面的訊息。最后一個(gè)環(huán)節(jié)是風(fēng)險(xiǎn)效果評(píng)價(jià)，它是指當(dāng)政府債務(wù)進(jìn)行還本付息之后，對(duì)整個(gè)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制運(yùn)行效率的評(píng)價(jià)，結(jié)果可能是發(fā)現(xiàn)其中的不足之處，予以補(bǔ)充、修正。

基于我國(guó)特有的財(cái)政分權(quán)制度背景，地方城市建設(shè)過程中所耗費(fèi)的資金龐大，且大多帶有政府隱性擔(dān)保，加之各地區(qū)政府的財(cái)政狀況參差不齊，投資人的投資風(fēng)險(xiǎn)也呈現(xiàn)地域差異化，加強(qiáng)政府或有負(fù)債的風(fēng)險(xiǎn)管控不容忽視。但我國(guó)目前債務(wù)融資的性質(zhì)、規(guī)模和投放渠道等信息呈現(xiàn)“雜亂無章”的現(xiàn)象，缺乏統(tǒng)一的口徑核算，難以對(duì)政府債務(wù)總體情況進(jìn)行詳盡的分析，需建立地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制，較多地披露政府的負(fù)債信息。

（三）提升政府負(fù)債信息披露質(zhì)量水平

政府部門的負(fù)債信息披露不僅需要立法層面的支持，還需要引入第三方的監(jiān)督職能，以提高負(fù)債信息的披露質(zhì)量水平。以政府審計(jì)為例，最高審計(jì)機(jī)關(guān)國(guó)際組織認(rèn)為國(guó)家審計(jì)是通過公正客觀地評(píng)價(jià)政府是否負(fù)責(zé)和有效地管理公共資源并實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)的手段，審計(jì)鑒證功能包括管理鑒證和財(cái)務(wù)鑒證兩個(gè)方面。負(fù)債信息通過財(cái)務(wù)報(bào)告等形式對(duì)外報(bào)送離不開審計(jì)部門的核定，只有審計(jì)通過的財(cái)務(wù)報(bào)告才會(huì)向外界公布，才具有公信力。又如，美國(guó)政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告就要求涵蓋“審計(jì)師報(bào)告”，加拿大的政府財(cái)務(wù)報(bào)告需經(jīng)過財(cái)政部門、審計(jì)委員會(huì)和社會(huì)中介機(jī)構(gòu)三方的審計(jì)后才能正式提交國(guó)會(huì)。借鑒國(guó)外的監(jiān)督機(jī)制，我國(guó)的政府負(fù)債信息披露監(jiān)督組織架構(gòu)也可以由政府部門、第三方中介機(jī)構(gòu)和可能的利益相關(guān)者（如投資者）等組成，政府部門主要是國(guó)家審計(jì)署及其派出機(jī)構(gòu)、中央及各級(jí)人民代表大會(huì)；第三方中介機(jī)構(gòu)可以是會(huì)計(jì)師事務(wù)所、信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)等實(shí)體；利益相關(guān)者則可能是公眾、投資者等個(gè)體或社會(huì)團(tuán)體。（1）近年來，我國(guó)城投債的發(fā)行規(guī)模呈攀升的趨勢(shì)，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)巨大，應(yīng)考慮將政府通過融資平臺(tái)舉借的債務(wù)納入政府的預(yù)算會(huì)計(jì)報(bào)告，納入人大審議流程，從宏觀上把控質(zhì)量關(guān)。（2）加強(qiáng)政府與第三方的合作，對(duì)政府債務(wù)進(jìn)行信用評(píng)級(jí)打分，對(duì)財(cái)務(wù)報(bào)表中的重大錯(cuò)報(bào)予以及時(shí)調(diào)整，進(jìn)行控制流程測(cè)試。（3）搭建政府——第三方機(jī)構(gòu)——利益相關(guān)者的信息溝通平臺(tái)，緩解信息不對(duì)稱現(xiàn)象，降低溝通成本。

五、結(jié)束語

近年來，政府負(fù)債規(guī)模的不斷增大使得政府面臨巨大的償債壓力，而政府盲目的、不科學(xué)的舉債行為會(huì)誘發(fā)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。為滿足受托責(zé)任觀和決策有用觀的政府會(huì)計(jì)目標(biāo)，政府作為社會(huì)公共資源的委托人、管理者，理應(yīng)披露更多的會(huì)計(jì)信息，尤其是關(guān)于政府負(fù)債方面的信息?；诖耍疚膹呢?cái)政風(fēng)險(xiǎn)角度對(duì)政府負(fù)債信息披露展開討論，在梳理政府負(fù)債會(huì)計(jì)計(jì)量、確認(rèn)和報(bào)告現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，剖析造成政府負(fù)債信息披露尚存在的問題點(diǎn)，最終從健全政府會(huì)計(jì)核算體系、加快地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制建設(shè)和提升政府負(fù)債信息披露質(zhì)量水平三個(gè)方面提出了對(duì)策建議，以防控可能出現(xiàn)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。Z

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