升級規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)制度 響應(yīng)規(guī)劃制度改革—基于《生態(tài)文明體制改革總體方案》的思考

李月寒，包存寬*

（復(fù)旦大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程系，上海 200433）

升級規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)制度 響應(yīng)規(guī)劃制度改革—基于《生態(tài)文明體制改革總體方案》的思考

李月寒，包存寬*

（復(fù)旦大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程系，上海 200433）

《生態(tài)文明體制改革總體方案》提出要編制統(tǒng)一的空間規(guī)劃，空間規(guī)劃的提出是升級現(xiàn)行規(guī)劃制度，用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境的體現(xiàn)。規(guī)劃環(huán)評作為一項(xiàng)政策評價(jià)工具，可以引導(dǎo)和約束規(guī)劃決策的生態(tài)性和可持續(xù)性。現(xiàn)行規(guī)劃環(huán)評制度無論是在評價(jià)對象上，還是在功能、層次、內(nèi)容、程序和強(qiáng)制性上，都已經(jīng)無法滿足規(guī)劃制度的未來發(fā)展需求。因此，本文提出應(yīng)同步升級規(guī)劃環(huán)評制度，以響應(yīng)規(guī)劃制度改革的發(fā)展需求。在此基礎(chǔ)上，本文重點(diǎn)分析了升級規(guī)劃環(huán)評制度的六個(gè)要點(diǎn)：促進(jìn)形成不同規(guī)劃環(huán)評之間的制度合力，加強(qiáng)規(guī)劃環(huán)評與項(xiàng)目環(huán)評的聯(lián)動(dòng)與互動(dòng)，強(qiáng)調(diào)三級規(guī)劃環(huán)評之間的銜接，落實(shí)規(guī)劃環(huán)評制度與規(guī)劃制度的協(xié)同，注重多元主體參與式的規(guī)劃環(huán)評架構(gòu)建設(shè)以及提升規(guī)劃環(huán)評制度的嚴(yán)肅性和強(qiáng)制性。

規(guī)劃環(huán)評；制度改革；生態(tài)文明；空間規(guī)劃

引言

2015年9月發(fā)布的《生態(tài)文明體制改革總體方案》（簡稱《總體方案》）進(jìn)一步提出了到2020年需要構(gòu)建空間規(guī)劃體系等八項(xiàng)生態(tài)文明制度?？臻g規(guī)劃的提出既是對“多規(guī)合一”合為哪一種規(guī)劃的回答，又是升級規(guī)劃制度、用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境的體現(xiàn)。

規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)（簡稱“規(guī)劃環(huán)評”）作為規(guī)劃的評價(jià)工具，可以承擔(dān)生態(tài)文明理念到規(guī)劃編制規(guī)范的“轉(zhuǎn)譯載體”功能，為生態(tài)文明建設(shè)提供有力的制度保障。但從規(guī)劃環(huán)評在我國的實(shí)施情況看，執(zhí)行率低、有效性不高等問題突出［1］。規(guī)劃環(huán)評制度之所以步履維艱，一方面是由于規(guī)劃環(huán)評制度滯后于城市規(guī)劃、土地規(guī)劃等制度開展，受路徑依賴影響［2，3］，編制框架較為成熟的行政規(guī)劃對規(guī)劃環(huán)評制度的“接納度”較低；另一方面是我國現(xiàn)行規(guī)劃環(huán)評存在方法程序不完善、配套制度不健全等問題，導(dǎo)致規(guī)劃環(huán)評在實(shí)際操作用中難以發(fā)揮切實(shí)作用［4］。以空間規(guī)劃建制為核心的規(guī)劃制度改革亟需同步升級規(guī)劃環(huán)評制度，以滿足規(guī)劃制度改革的未來發(fā)展需求。

1　規(guī)劃環(huán)評制度亟需同步升級

《總體方案》明確了空間規(guī)劃是國家空間發(fā)展的指南、可持續(xù)發(fā)展的空間藍(lán)圖，是各類開發(fā)建設(shè)活動(dòng)的基本依據(jù)，要以空間規(guī)劃為基礎(chǔ)建立國土空間開發(fā)保護(hù)制度。空間規(guī)劃體系的未來發(fā)展方向是升級現(xiàn)行規(guī)劃制度的具體體現(xiàn)?，F(xiàn)行規(guī)劃環(huán)評制度具有如表1所示的問題，阻礙了規(guī)劃環(huán)評對規(guī)劃體系的引導(dǎo)和約束能力。

首先，《總體方案》要求逐步推進(jìn)“多規(guī)合一”、實(shí)現(xiàn)規(guī)劃全覆蓋，而現(xiàn)行規(guī)劃環(huán)評僅對“一地三域十專項(xiàng)”做出了規(guī)劃環(huán)評編制要求，顯然與“一張藍(lán)圖”所要求的統(tǒng)一、全面原則存在偏差?，F(xiàn)行規(guī)劃環(huán)評制度并不涵蓋空間規(guī)劃、國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃等“龍頭規(guī)劃”，也未對資源環(huán)境影響更為深遠(yuǎn)的戰(zhàn)略決策以及政策等做出評價(jià)要求，制約了規(guī)劃環(huán)評參與國家決策的廣度和深度［5］。假如戰(zhàn)略決策、空間規(guī)劃等與生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)存在偏離，局部規(guī)劃開展規(guī)劃環(huán)評也只是“星星之火”，難以燎原。同時(shí)，不同規(guī)劃環(huán)評之間各自為政、發(fā)展不均衡、功能定位與作用范圍重疊以及協(xié)調(diào)性較差，無法響應(yīng)《總體方案》要求的多規(guī)合一理念。

其次，《總體方案》明確了將規(guī)劃作為空間發(fā)展的指南、可持續(xù)發(fā)展的藍(lán)圖、各類開發(fā)建設(shè)活動(dòng)的基本依據(jù)，一方面強(qiáng)調(diào)了宏觀性規(guī)劃的戰(zhàn)略性，另一方面強(qiáng)調(diào)了具體性規(guī)劃與項(xiàng)目、建設(shè)之間的聯(lián)動(dòng)性。然而現(xiàn)行宏觀性規(guī)劃環(huán)評，往往依賴項(xiàng)目環(huán)評的評價(jià)框架和技術(shù)方法，無法滿足宏觀性規(guī)劃的指南性和引領(lǐng)性等頂層戰(zhàn)略屬性。同時(shí)，現(xiàn)行規(guī)劃環(huán)評與項(xiàng)目環(huán)評、建設(shè)項(xiàng)目之間存在信息傳遞錯(cuò)位或是斷裂［6］。2011年發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)工作的意見》（國發(fā)〔2011〕35號(hào)），提出要“建立健全規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)和建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制”。但從目前實(shí)施情況看，規(guī)劃環(huán)評與項(xiàng)目環(huán)評邊界不清晰、缺乏有效銜接互動(dòng)等問題突出，導(dǎo)致規(guī)劃環(huán)評意見難以傳導(dǎo)至項(xiàng)目環(huán)評以及建設(shè)項(xiàng)目中，削弱了規(guī)劃環(huán)評的引導(dǎo)性和約束性作用。

表1　現(xiàn)行規(guī)劃環(huán)評制度與規(guī)劃制度改革方向的錯(cuò)位

第三，《總體方案》提出編制國家、省、市縣三級空間規(guī)劃，尤其強(qiáng)調(diào)了要開展市縣“多規(guī)合一”試點(diǎn)，體現(xiàn)了管理層級扁平化改革以及行政管理重心的下沉。市縣是國家治理的基石，也是空間開發(fā)中直接面向環(huán)境問題的基本單元，其規(guī)劃決策的“生態(tài)性”直接影響我國空間開發(fā)行為。而現(xiàn)行規(guī)劃環(huán)評未涵蓋縣級規(guī)劃，顯然不利于宏觀可持續(xù)發(fā)展理念的切實(shí)落地。

第四，現(xiàn)行規(guī)劃環(huán)評的評價(jià)內(nèi)容主要是大氣、水、固廢、噪聲等單一環(huán)境要素［7］，對社會(huì)-經(jīng)濟(jì)-環(huán)境復(fù)雜開放系統(tǒng)的響應(yīng)度弱。規(guī)劃環(huán)評與規(guī)劃之間缺乏內(nèi)容上銜接、程序上互動(dòng)、制度與機(jī)制上互相支撐等問題，與《總體方案》提出的規(guī)劃全覆蓋存在偏差。

第五，無論是現(xiàn)行規(guī)劃制度還是規(guī)劃環(huán)評制度，公眾參與決策多為形式上的被動(dòng)參與［8］，與《總體方案》要求的體現(xiàn)民主存在錯(cuò)位，需要對規(guī)劃制度以及規(guī)劃環(huán)評制度進(jìn)行改革和提升。

同時(shí)，《總體方案》明確應(yīng)建立生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，強(qiáng)化了生產(chǎn)者以及相關(guān)政府部門的環(huán)境保護(hù)法律責(zé)任。而現(xiàn)行規(guī)劃環(huán)評制度法律地位不高［9］，對未采納規(guī)劃環(huán)評結(jié)果的項(xiàng)目環(huán)評和建設(shè)項(xiàng)目僅要求其進(jìn)行書面說明，對規(guī)劃編制機(jī)關(guān)或是規(guī)劃審批機(jī)關(guān)只是規(guī)定了行政處分或罰款，缺乏對違反規(guī)劃環(huán)評違法行為的具體責(zé)罰規(guī)定，導(dǎo)致地方政府把戰(zhàn)略環(huán)評和規(guī)劃環(huán)評作為區(qū)域開發(fā)的敲門磚 ，制約了規(guī)劃環(huán)評應(yīng)發(fā)揮的強(qiáng)制性作用。

綜上所述，現(xiàn)行規(guī)劃環(huán)評制度與規(guī)劃制度改革方向存在錯(cuò)位化，已經(jīng)處于抉擇路口，選擇原地踏步會(huì)重蹈規(guī)劃環(huán)評“介入滯后、介入難、作用范圍有限”的覆轍，因此有必要對現(xiàn)行規(guī)劃環(huán)評制度開展同步改革。

2　升級規(guī)劃環(huán)評制度的六個(gè)要點(diǎn)

在以空間規(guī)劃建制為核心的規(guī)劃制度改革階段同步升級規(guī)劃環(huán)評制度，是把握人口、經(jīng)濟(jì)、資源、環(huán)境的平衡點(diǎn)推動(dòng)發(fā)展的具體體現(xiàn)。為充分發(fā)揮規(guī)劃環(huán)評制度的生態(tài)引導(dǎo)和約束作用，需要對應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)要求以及規(guī)劃制度改革方向確定規(guī)劃環(huán)評制度的升級要點(diǎn)，涵蓋六個(gè)方面。通過促進(jìn)不同規(guī)劃的環(huán)評銜接以及規(guī)劃環(huán)評與項(xiàng)目環(huán)評的銜接，實(shí)現(xiàn)多方聯(lián)動(dòng)，形成推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的制度合力。通過明確不同層級規(guī)劃環(huán)評之間的關(guān)系，突出各層級規(guī)劃的環(huán)評重點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)頂層設(shè)計(jì)到具體實(shí)踐之間的有效傳導(dǎo)。通過落實(shí)規(guī)劃環(huán)評制度與規(guī)劃制度的協(xié)同，確保規(guī)劃環(huán)評制度升級滿足規(guī)劃制度改革需求。通過形成多元主體參與式的規(guī)劃環(huán)評架構(gòu)，響應(yīng)規(guī)劃制度改革的多元共治理念。通過建立強(qiáng)制性的評價(jià)程序和相關(guān)管理機(jī)制建設(shè)，提升規(guī)劃環(huán)評的嚴(yán)肅性和強(qiáng)制性，確保以升級規(guī)劃環(huán)評制度為契機(jī)，提升規(guī)劃環(huán)評的有效性，進(jìn)而發(fā)揮對生態(tài)文明建設(shè)的助推作用［10］，具體見圖1。

圖1　響應(yīng)規(guī)劃制度改革的規(guī)劃環(huán)評制度升級

2.1形成不同規(guī)劃之間的環(huán)評制度合力

以空間規(guī)劃建制為核心的規(guī)劃制度改革體現(xiàn)了“多規(guī)合一”思想，強(qiáng)調(diào)相似職能屬性的“合一”。響應(yīng)“多規(guī)合一”，規(guī)劃環(huán)評制度改革需要著力解決不同規(guī)劃環(huán)評之間相互重疊、沖突等問題，通過協(xié)調(diào)不同規(guī)劃環(huán)評之間的關(guān)系，形成推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的制度合力。

具體措施體現(xiàn)在兩方面：首先，應(yīng)擴(kuò)大現(xiàn)有規(guī)劃環(huán)評評價(jià)范圍，體現(xiàn)評價(jià)全覆蓋。空間規(guī)劃和國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃是規(guī)劃體系的“龍頭性”規(guī)劃，具有引領(lǐng)和決定性作用。將空間規(guī)劃和發(fā)展規(guī)劃納入規(guī)劃環(huán)評范圍，可以在頂層設(shè)計(jì)中全面引導(dǎo)和約束生態(tài)環(huán)境目標(biāo)與經(jīng)濟(jì)目標(biāo)、社會(huì)目標(biāo)置于同一平臺(tái)進(jìn)行綜合考量，以“龍頭規(guī)劃”的“生態(tài)化”帶動(dòng)規(guī)劃體系的“生態(tài)化”，進(jìn)而帶動(dòng)空間開發(fā)建設(shè)活動(dòng)的“生態(tài)化”，實(shí)現(xiàn)發(fā)展生態(tài)轉(zhuǎn)型。其次，對應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)面對的“資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化”的嚴(yán)峻形勢，要通過空間規(guī)劃環(huán)評明確其他規(guī)劃環(huán)評、空間規(guī)劃以及空間屬性規(guī)劃的可作為和不可作為范圍，建立其他各類規(guī)劃空間控制的“負(fù)面清單”。空間規(guī)劃環(huán)評和空間規(guī)劃明確的耕地、濕地、草原等保護(hù)邊界是發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和生態(tài)環(huán)境規(guī)劃等必須保護(hù)的范圍。

2.2建立規(guī)劃環(huán)評與項(xiàng)目環(huán)評的聯(lián)動(dòng)機(jī)制

《總體方案》對規(guī)劃的功能屬性定位，強(qiáng)調(diào)了宏觀性規(guī)劃的戰(zhàn)略性，同時(shí)也強(qiáng)調(diào)了具體性規(guī)劃與建設(shè)項(xiàng)目之間的聯(lián)動(dòng)性。規(guī)劃與建設(shè)項(xiàng)目之間的聯(lián)動(dòng)性要求規(guī)劃環(huán)評與項(xiàng)目環(huán)評之間需要建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制，形成從戰(zhàn)略-規(guī)劃-項(xiàng)目環(huán)評多層次引導(dǎo)和約束生態(tài)文明建設(shè)的合力。建立規(guī)劃環(huán)評與項(xiàng)目環(huán)評的聯(lián)動(dòng)機(jī)制應(yīng)關(guān)注三個(gè)要點(diǎn)［10］：一是在評價(jià)內(nèi)容上，規(guī)劃環(huán)評應(yīng)從建設(shè)項(xiàng)目選址、環(huán)保技術(shù)設(shè)施等方面對項(xiàng)目環(huán)評和建設(shè)項(xiàng)目提出指導(dǎo)意見，并通過劃定紅線，提出項(xiàng)目環(huán)評的可作為和不可作為范圍。二是在評價(jià)程序上，應(yīng)避免規(guī)劃環(huán)評和項(xiàng)目環(huán)評之間的重疊與重復(fù)，通過提升項(xiàng)目環(huán)評的效率激發(fā)項(xiàng)目環(huán)評在聯(lián)動(dòng)機(jī)制中的積極性。三是在評價(jià)審批上，審批機(jī)構(gòu)需要對聯(lián)動(dòng)機(jī)制進(jìn)行把關(guān)，確保項(xiàng)目環(huán)評以規(guī)劃環(huán)評的評價(jià)結(jié)果為依據(jù)。同時(shí)，對于未依法進(jìn)行環(huán)評的規(guī)劃，其區(qū)域內(nèi)的項(xiàng)目環(huán)評也不應(yīng)予以批復(fù)。

2.3強(qiáng)調(diào)三級規(guī)劃環(huán)評之間的銜接

《總體方案》規(guī)定了分國家、省、市縣三個(gè)層級開展空間規(guī)劃編制，空間規(guī)劃體系的層次性決定了規(guī)劃環(huán)評的評價(jià)重點(diǎn)需要在不同層面上體現(xiàn)差異性。

2.3.1國家規(guī)劃環(huán)評體現(xiàn)戰(zhàn)略性

國家空間規(guī)劃為全社會(huì)的空間發(fā)展指南，為響應(yīng)國家空間規(guī)劃的戰(zhàn)略性和宏觀性，國家規(guī)劃環(huán)評應(yīng)立足貫徹規(guī)劃環(huán)評的生態(tài)文明價(jià)值規(guī)范，協(xié)調(diào)國家與地方、不同地區(qū)之間的空間開發(fā)與環(huán)境保護(hù)，通過確定“權(quán)力清單、責(zé)任清單和負(fù)面清單”為下級規(guī)劃環(huán)評指明方向。國有林區(qū)、濕地草原、海域?yàn)┩康戎攸c(diǎn)區(qū)域，應(yīng)交由國家規(guī)劃環(huán)評行使約束權(quán)和保護(hù)權(quán)?？缡〖壭姓^(qū)或是國家重點(diǎn)區(qū)域的規(guī)劃環(huán)評，如京津冀規(guī)劃環(huán)評應(yīng)在國家層面進(jìn)行評價(jià)。

2.3.2省級規(guī)劃環(huán)評注重承啟性

省級規(guī)劃環(huán)評對應(yīng)省級空間規(guī)劃的行政職能，承擔(dān)承上、啟下和本轄區(qū)評價(jià)三項(xiàng)工作［11］。首先，省級規(guī)劃環(huán)評需要以國家規(guī)劃環(huán)評的評價(jià)結(jié)果為依據(jù)，進(jìn)一步協(xié)調(diào)管轄區(qū)域內(nèi)空間開發(fā)與環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系。其次，需要依據(jù)本管轄區(qū)的評價(jià)結(jié)果羅列負(fù)面清單，為引導(dǎo)和約束市縣層面的規(guī)劃環(huán)評以及規(guī)劃決策提供依據(jù)。同時(shí)，省域內(nèi)規(guī)劃環(huán)評以及跨市縣區(qū)域的規(guī)劃環(huán)評在省級層面落實(shí)。

2.3.3市縣規(guī)劃環(huán)評強(qiáng)調(diào)操作性

市縣是空間開發(fā)中直接面向環(huán)境問題的基本單元。市縣規(guī)劃環(huán)評直接影響規(guī)劃決策的落地以及規(guī)劃決策所產(chǎn)生的資源環(huán)境影響。市縣規(guī)劃環(huán)評應(yīng)以“細(xì)致化”、“可操作”、“生態(tài)化”為原則，確?？臻g開發(fā)行為滿足區(qū)域資源環(huán)境承載力，同時(shí)處理好空間開發(fā)與環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系。

三級規(guī)劃環(huán)評之間體現(xiàn)自上而下價(jià)值規(guī)范引導(dǎo)、頂層約束，自下而上地方實(shí)踐、反饋問題的循環(huán)互動(dòng)。上級規(guī)劃環(huán)評可以采取羅列負(fù)面清單的方式，在引導(dǎo)、約束下位規(guī)劃環(huán)評和規(guī)劃決策的同時(shí)，給予下級評價(jià)和決策的自主性。確保規(guī)劃環(huán)評全范圍融入規(guī)劃決策中，保障規(guī)劃決策滿足生態(tài)、環(huán)境要求，最終實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

2.4落實(shí)規(guī)劃環(huán)評制度與規(guī)劃制度的協(xié)同

規(guī)劃是中國政策的核心機(jī)制，是治理各種問題的主要制度工具［12］。規(guī)劃環(huán)評是對規(guī)劃的事前評價(jià)，是引導(dǎo)和約束規(guī)劃決策符合生態(tài)文明理念的政策工具。因此，從這個(gè)意義上說，規(guī)劃環(huán)評是連接宏觀生態(tài)文明目標(biāo)和規(guī)劃決策之間的“橋梁”，承擔(dān)為生態(tài)文明建設(shè)“保駕護(hù)航”的任務(wù)。要提升規(guī)劃環(huán)評的有效性，保障規(guī)劃決策始終以保護(hù)和發(fā)展的協(xié)同實(shí)現(xiàn)為核心價(jià)值，需要在規(guī)劃決策全周期實(shí)現(xiàn)規(guī)劃環(huán)評與規(guī)劃之間的協(xié)同，具體有四點(diǎn)。其中，依據(jù)同一是基礎(chǔ)，目標(biāo)統(tǒng)一是導(dǎo)向，程序互動(dòng)是關(guān)鍵，機(jī)制支撐是保障。

2.4.1依據(jù)上的同一

《總體方案》指出空間規(guī)劃編制前應(yīng)當(dāng)進(jìn)行區(qū)域資源環(huán)境承載能力評價(jià)，以評價(jià)結(jié)果、不同主體功能區(qū)的定位和城市發(fā)展定位作為空間規(guī)劃的決策依據(jù)，其明確了未來規(guī)劃體系的決策依據(jù)。為確保規(guī)劃評價(jià)有效引導(dǎo)規(guī)劃體系的“生態(tài)化”，規(guī)劃環(huán)評也需要以區(qū)域資源環(huán)境承載能力評價(jià)結(jié)果為依據(jù)，綜合不同主體功能區(qū)的定位和城市發(fā)展定位對規(guī)劃決策進(jìn)行評價(jià)。

2.4.2目標(biāo)上的統(tǒng)一

以空間規(guī)劃建制為核心的規(guī)劃制度改革是為了促進(jìn)“多規(guī)合一”和城市可持續(xù)發(fā)展，規(guī)劃環(huán)評是為了引導(dǎo)和約束規(guī)劃決策朝著這個(gè)目標(biāo)前進(jìn)。規(guī)劃環(huán)評和規(guī)劃之間不應(yīng)該是“貓捉老鼠”的對立關(guān)系，而應(yīng)該是“兩人三足”的協(xié)作關(guān)系，把推動(dòng)人與自然和諧發(fā)展的現(xiàn)代化建設(shè)新格局設(shè)為共有目標(biāo)。在相同的理念和目標(biāo)下，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃環(huán)評制度與規(guī)劃制度的有機(jī)銜接。

2.4.3程序上的互動(dòng)

現(xiàn)有規(guī)劃環(huán)評在決策周期中的介入時(shí)間較晚，往往是“決策后評價(jià)”，甚至是“先上車后補(bǔ)票”。這種評價(jià)流程下，評價(jià)工作對規(guī)劃內(nèi)容存在理解不深入的缺陷，規(guī)劃成果對評價(jià)也存在接納度不高的問題。規(guī)劃決策的大框架基本已經(jīng)確定，評價(jià)對規(guī)劃內(nèi)容所能調(diào)整的空間和力度都十分有限。因此，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃和規(guī)劃環(huán)評的程序互動(dòng)，可以提升評價(jià)作用空間。

程序互動(dòng)體現(xiàn)為兩個(gè)維度：程序內(nèi)容的互動(dòng)和程序時(shí)間的融合。首先，規(guī)劃環(huán)評需要轉(zhuǎn)變“決策后評價(jià)”為“決策前評價(jià)”和“決策中評價(jià)”，在規(guī)劃醞釀之初使規(guī)劃環(huán)評介入規(guī)劃過程中，使環(huán)境保護(hù)理念、環(huán)境保護(hù)目標(biāo)、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)等準(zhǔn)確“轉(zhuǎn)譯”到規(guī)劃決策的全過程。其次，部分評價(jià)程序可以和規(guī)劃程序互動(dòng)展開，例如，規(guī)劃環(huán)評與規(guī)劃編制同時(shí)做調(diào)研、同時(shí)評估資源環(huán)境承載力、同時(shí)開展公眾參與征詢、同時(shí)進(jìn)行專家評審等，確保規(guī)劃環(huán)評對規(guī)劃的每一部分決策都充分了解，也確保規(guī)劃開展的每一項(xiàng)程序都有規(guī)劃環(huán)評進(jìn)行把關(guān)。

2.4.4機(jī)制上的支撐

現(xiàn)行各類空間屬性的規(guī)劃和規(guī)劃環(huán)評是基于不同的歷史背景和不同編制部門的利益訴求，分別確定的實(shí)施機(jī)制和管理機(jī)制，機(jī)制之間的錯(cuò)位或沖突導(dǎo)致規(guī)劃環(huán)評與規(guī)劃難以全面協(xié)同。在空間規(guī)劃的建章立制階段，需要升級規(guī)劃環(huán)評制度，使規(guī)劃環(huán)評與規(guī)劃決策在依據(jù)同一、目標(biāo)統(tǒng)一、程序互動(dòng)的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)機(jī)制之間的支撐，以滿足規(guī)劃制度改革的需要。

2.5注重多元主體參與式的規(guī)劃環(huán)評架構(gòu)建設(shè)

《總體方案》提出要?jiǎng)?chuàng)新市縣空間規(guī)劃編制方法，體現(xiàn)多元主體參與規(guī)劃編制、執(zhí)行乃至評估的全過程。為響應(yīng)多元主體參與的規(guī)劃制度改革，規(guī)劃環(huán)評也需要構(gòu)建決策者、評價(jià)者、開發(fā)者、公眾的溝通和對話平臺(tái)。

首先，需要將政府和公眾之間的關(guān)系逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)檎畢f(xié)調(diào)、公眾作為主體主動(dòng)參與，體現(xiàn)公眾參與規(guī)劃環(huán)評的編制并對規(guī)劃環(huán)評的執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督。

其次，可以設(shè)立規(guī)劃-評價(jià)評議委員會(huì)，就規(guī)劃和規(guī)劃環(huán)評的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、方法、標(biāo)準(zhǔn)、目標(biāo)、可行性等向?qū)＜艺髟円庖?，一方面確保規(guī)劃和評價(jià)的科學(xué)性、準(zhǔn)確性，另一方面發(fā)揮專家在政府和公眾矛盾中的調(diào)和作用。規(guī)劃-評價(jià)評議委員會(huì)的設(shè)立需要結(jié)合其監(jiān)督作用確定，如果規(guī)劃-評價(jià)評議委員會(huì)設(shè)立在環(huán)保部門，難免存在環(huán)保部門“既做運(yùn)動(dòng)員又做裁判員”的嫌疑；如果規(guī)劃-評價(jià)評議委員會(huì)設(shè)立在政府架構(gòu)中，也很難發(fā)揮約束政府決策和問責(zé)政府反規(guī)劃行為的作用。較為合理的方式是將規(guī)劃-評價(jià)評議委員會(huì)置于人民代表大會(huì)架構(gòu)中，主要原因有兩點(diǎn)：第一，規(guī)劃-評價(jià)評議委員會(huì)主要起評議決策和監(jiān)督?jīng)Q策實(shí)施的作用，將其置于人民代表大會(huì)架構(gòu)中，可以保障評議委員的獨(dú)立性，充分發(fā)揮其監(jiān)督和約束作用。第二，人民代表大會(huì)架構(gòu)中原設(shè)有若干專門委員會(huì)參與研究、審議和擬定有關(guān)議案，這與規(guī)劃-評價(jià)評議委員會(huì)的職能定位相匹配。

同時(shí)，對應(yīng)《總體方案》中由當(dāng)?shù)厝嗣翊泶髸?huì)審議通過規(guī)劃、定期聽取規(guī)劃執(zhí)行報(bào)告、對當(dāng)?shù)卣`反規(guī)劃行為進(jìn)行問責(zé)的規(guī)劃制度改革，應(yīng)將人民代表大會(huì)審議-監(jiān)督-問責(zé)機(jī)制引入規(guī)劃環(huán)評制度升級中，對規(guī)劃和評價(jià)進(jìn)行同步審議和監(jiān)督，不僅符合規(guī)劃的戰(zhàn)略性、頂層設(shè)計(jì)定位，也有利于保障規(guī)劃和評價(jià)的價(jià)值中正、決策科學(xué)和執(zhí)行準(zhǔn)確。

2.6提升規(guī)劃環(huán)評制度的嚴(yán)肅性和強(qiáng)制性

現(xiàn)行規(guī)劃環(huán)評制度強(qiáng)制性不足是制約規(guī)劃環(huán)評有效性的問題關(guān)鍵。提升規(guī)劃環(huán)評制度的嚴(yán)肅性和強(qiáng)制性一方面響應(yīng)了《總體方案》對完善生態(tài)環(huán)境損害賠償制度和環(huán)境保護(hù)管理制度的要求，另一方面是提升規(guī)劃環(huán)評有效性的重要手段。首先，應(yīng)修訂《環(huán)境影響評價(jià)法》并建立《規(guī)劃環(huán)評影響評價(jià)法》，在法律層面明確規(guī)劃環(huán)評的強(qiáng)制性，對違反或不作為規(guī)劃環(huán)評行為做出明確的責(zé)罰規(guī)定，對未開展規(guī)劃環(huán)評區(qū)域內(nèi)的項(xiàng)目環(huán)評不予批復(fù)［13］，確保規(guī)劃環(huán)評能夠應(yīng)用于決策和規(guī)劃中。其次，應(yīng)完善相關(guān)的配套機(jī)制和制度，通過制度完善倒逼規(guī)劃環(huán)評結(jié)果的有效性，從而引導(dǎo)和約束生產(chǎn)建設(shè)行為的“生態(tài)化”。例如，應(yīng)完善規(guī)劃環(huán)評跟蹤評價(jià)制度，對規(guī)劃的執(zhí)行和實(shí)施后的環(huán)境影響進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)督，形成“規(guī)劃評價(jià)-執(zhí)行評估-反饋規(guī)劃”的完整鏈條，一方面確保規(guī)劃決策切實(shí)落地，另一方面對規(guī)劃決策以及規(guī)劃環(huán)評提供反饋建議；應(yīng)建立信息公開制度，發(fā)揮公眾在規(guī)劃和環(huán)評中的監(jiān)督作用 ，降低監(jiān)管成本的同時(shí)提升規(guī)劃環(huán)評的有效性。

3　結(jié)論與建議

3.1結(jié)論

以空間規(guī)劃提出為核心的規(guī)劃制度改革是著力解決空間屬性規(guī)劃重疊沖突、部門職責(zé)交叉重復(fù)、規(guī)劃決策偏離生態(tài)文明建設(shè)要求等問題的具體體現(xiàn)。現(xiàn)行規(guī)劃環(huán)評制度與規(guī)劃制度發(fā)展需求在理念、功能、對象、層次、內(nèi)容和程序等方面存在錯(cuò)位問題，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法滿足規(guī)劃制度的發(fā)展需求。對應(yīng)這些錯(cuò)位，本文提出了同步升級規(guī)劃環(huán)評制度改革的六個(gè)要點(diǎn)。改革規(guī)劃制度和規(guī)劃環(huán)評制度是用制度保護(hù)生態(tài)文明的體現(xiàn)，也是生態(tài)文明建設(shè)的必然要求。升級規(guī)劃環(huán)評制度可以提升規(guī)劃環(huán)評對規(guī)劃的引導(dǎo)和約束能力，從決策源頭預(yù)防資源、環(huán)境和生態(tài)形勢惡化，實(shí)現(xiàn)“五位一體”均衡發(fā)展。

3.2建議

為進(jìn)一步落實(shí)規(guī)劃環(huán)評制度的實(shí)踐指導(dǎo)作用，需要注重規(guī)劃環(huán)評制度的效率性和科學(xué)性。首先，從經(jīng)濟(jì)理論上說，權(quán)責(zé)邊界清晰是降低交易成本、提升工作效率的關(guān)鍵因素。應(yīng)差異化不同類型規(guī)劃環(huán)評、不同層級規(guī)劃環(huán)評的評價(jià)思路、評價(jià)方法和技術(shù)導(dǎo)則規(guī)范，界定清晰多元主體之間的權(quán)力邊界和責(zé)任邊界。對于已經(jīng)開展規(guī)劃環(huán)評的區(qū)域內(nèi)項(xiàng)目環(huán)評，應(yīng)簡化其評價(jià)內(nèi)容，避免重復(fù)工作。通過規(guī)劃環(huán)評-項(xiàng)目環(huán)評-建設(shè)項(xiàng)目傳導(dǎo)過程工作效率的提升，強(qiáng)化規(guī)劃環(huán)評制度的有效性。其次，規(guī)劃環(huán)評理論的科學(xué)性是優(yōu)化規(guī)劃環(huán)評制度本身的重要因素。相較于歐美發(fā)達(dá)國家而言，作為“舶來品”的規(guī)劃環(huán)評制度理論研究在我國仍處于起步階段。建議以《總體方案》明確提出要開展空間規(guī)劃編制試點(diǎn)為契機(jī)，同步開展空間規(guī)劃環(huán)評編制的試點(diǎn)探索和理論研究，通過完善規(guī)劃環(huán)評的理論體系，進(jìn)一步提升規(guī)劃環(huán)評制度的權(quán)威性和有效性。

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Upgrade Planning Environmental lmpact Assessment System in Response to the Reform of Planning System—the Reflection of “l(fā)ntegrated Reform Plan for Promoting Ecological Progress”

LI Yuehan，BAO Cunkuan*
（Department of Environmental Science and Engineering，F(xiàn)udan University，Shanghai 200433）

Making unified spatial plans are proposed in Integrated Reform Plan for Promoting Ecological Progress.The new plans will be the guide for the development of the country's territorial space，and the spatial blueprints for sustainable development.Also they will be the fundamental basis for all types of development and construction programs.The new plans are the reflection of promoting current spatial plans，which are parts of system reform.As a policy evaluation tool，planning environmental impact assessment （PEIA） can be ecological guide and restriction of plans.Upgrading current PEIA system is needed because of the division of content，function，framework process and limitation between current PEIA system and future planning system.On the basis，six upgrade points were given in this paper：（1） the forces should be integrated among different types of PEIA，（2） the linkage should be established between PEIA and EIA，（3） the combination should be made among national，provincial，and municipal levels of PEIA，（4） the collaboration should be formed between PEIA system and planning system，（5） the diversified participation should be stressed in PEIA system，（6） the enforceability of PEIA should be improved.

planning environmental impact assessment； system reform； ecological civilization； spatial planning

X820.3

1674-6252（2016）05-0070-005

A

10.16868/j.cnki.1674-6252.2016.05.070

國家自然科學(xué)基金項(xiàng)目（41271508）：協(xié)作性戰(zhàn)略環(huán)境評價(jià)理論與模式——基于利益相關(guān)者分析和協(xié)作的機(jī)制研究；國家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目（13&ZD176）：我國市級發(fā)展規(guī)劃編制中的公眾參與機(jī)制研究。

李月寒（1989—），女，復(fù)旦大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程系博士研究生，研究方向?yàn)榄h(huán)境管理。

*責(zé)任作者：包存寬（1971—），男，復(fù)旦大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程系教授，博士生導(dǎo)師，研究方向?yàn)閼?zhàn)略環(huán)境評價(jià)、環(huán)境規(guī)劃與管理，E-mail：baock@fudan.edu.cn。