宋　敏，劉學(xué)敏，Hal T.Nelson

(1.西安財(cái)經(jīng)學(xué)院　陜西資源環(huán)境與區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究中心，陜西　西安　710100；2.北京師范大學(xué)　資源學(xué)院，北京100875； 3.Claremont Graduate University，Claremont CA, 91711)

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城鎮(zhèn)化與區(qū)域發(fā)展

資源型城市財(cái)源建設(shè)的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與制度優(yōu)化路徑
——以陜西省延安市為例

宋敏1，劉學(xué)敏2，Hal T.Nelson3

(1.西安財(cái)經(jīng)學(xué)院陜西資源環(huán)境與區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究中心，陜西西安710100；2.北京師范大學(xué)資源學(xué)院，北京100875； 3.Claremont Graduate University，Claremont CA, 91711)

1994年財(cái)稅體制改革促成了此后延續(xù)至今的改革紅利，但其財(cái)政分權(quán)的改革遠(yuǎn)未到位，近年來能源富集區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中遇到的地方稅收體系建設(shè)滯后、地方政府財(cái)政困難、提供基本公共服務(wù)能力弱等問題均與此密切相關(guān)。今后所實(shí)施新一輪改革中，財(cái)稅體制改革是全面深化經(jīng)濟(jì)體制改革的核心之一，應(yīng)重點(diǎn)解決資源富集區(qū)礦產(chǎn)資源開發(fā)收益沒有得到合理分配對(duì)地方政府財(cái)源建設(shè)所帶來的風(fēng)險(xiǎn)。本文以陜西省延安市為例，認(rèn)真分析財(cái)源結(jié)構(gòu)、三次產(chǎn)業(yè)稅收收入、稅收收入與非稅收收入的狀況，以及省市分稅的影響，深入研究現(xiàn)行財(cái)政分權(quán)影響地方財(cái)源建設(shè)的四大風(fēng)險(xiǎn)：稅收與稅源分離的風(fēng)險(xiǎn)、三次產(chǎn)業(yè)稅源結(jié)構(gòu)調(diào)整的風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)政收支缺口的風(fēng)險(xiǎn)和稅制改革滯后所引發(fā)的潛在風(fēng)險(xiǎn)，并深入剖析問題根源，積極探索優(yōu)化資源型城市財(cái)源建設(shè)的制度路徑。

財(cái)政分權(quán)；資源型城市；風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別；制度優(yōu)化

一、引言

始于1994年的分稅制財(cái)政管理體制經(jīng)過二十多年的不斷改革，初步理順了中央與省(自治區(qū)和直轄市)之間的財(cái)政分配關(guān)系，但在地方稅收體系建設(shè)滯后、地方政府財(cái)政困難、提供基本公共服務(wù)能力弱等方面始終沒有取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，導(dǎo)致市縣財(cái)政困難現(xiàn)象較為普遍，嚴(yán)重制約了財(cái)稅制度整體效能發(fā)揮。黨的十八大對(duì)全面深化改革做出了深刻論述和全面部署，而財(cái)稅體制改革是全面深化經(jīng)濟(jì)體制改革的重要組成部分。要完成十八大報(bào)告中提出的財(cái)稅體制改革的要求，必須要選擇好改革的突破口。本文基于對(duì)于資源型城市延安市的實(shí)地調(diào)研，認(rèn)為影響能源富集區(qū)最突出的矛盾和問題就是其礦產(chǎn)資源開發(fā)所帶來的大量收益沒有得到合理的分配，推動(dòng)能源富集區(qū)的財(cái)稅體制改革或許應(yīng)成為突破口和首要任務(wù)。

根據(jù)公共財(cái)政理論稅收公平的原則要求，理論上而言，稅收與稅源之間應(yīng)該保持一致。稅收分配應(yīng)以提供稅源的多少為依據(jù)，誰(shuí)提供稅源，誰(shuí)就有權(quán)力分享其中的稅收收入。然而，隨著對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與稅收增長(zhǎng)協(xié)調(diào)性的深入研究，發(fā)現(xiàn)區(qū)域稅收與稅源背離現(xiàn)象嚴(yán)重，尤其是在資源型城市，其財(cái)力更是捉襟見肘。延安市是我國(guó)能源資源的主要賦存區(qū)之一，現(xiàn)已探明礦藏有10多種，其中石油儲(chǔ)量14 億噸，煤炭115億噸，天然氣2000多億立方米，紫砂陶土5000多萬(wàn)噸，巖鹽資源儲(chǔ)量可觀，是國(guó)家能源的重要戰(zhàn)略接續(xù)地，被國(guó)家定位為“成長(zhǎng)型”資源型城市。豐富的礦產(chǎn)資源，造就了延安以能源重化工為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以及以重工業(yè)為主的工業(yè)結(jié)構(gòu)，但目前油、煤、氣、鹽化工轉(zhuǎn)化仍處于初級(jí)發(fā)展階段，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平落后，地方財(cái)政自給率低，農(nóng)民人均純收入水平偏低，貧困人口較為集中，生態(tài)環(huán)境脆弱，是西北地區(qū)最典型的欠發(fā)達(dá)資源富集區(qū)之一。本文以延安市為例，研究地方政府財(cái)源建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)及制度優(yōu)化路徑。

二、研究評(píng)析

關(guān)于我國(guó)地方財(cái)政體制的研究，國(guó)內(nèi)學(xué)者們已經(jīng)取得了較為豐碩的成果。甘行瓊(2005)認(rèn)為，20世紀(jì)90年代的分稅制財(cái)政體制改革不夠完善，地方各級(jí)政府之間并未進(jìn)行分權(quán)改革，上級(jí)政府可以憑借權(quán)力制定有利于自己的分稅規(guī)則，隨意調(diào)動(dòng)下級(jí)政府的財(cái)力資源，并將自己的支出責(zé)任向下級(jí)轉(zhuǎn)嫁[1]。鐵衛(wèi)(2005)認(rèn)為，要對(duì)區(qū)域稅收政策作出適當(dāng)調(diào)整，以構(gòu)造經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)的稅收優(yōu)勢(shì)，要尋求地區(qū)間不平衡發(fā)展矛盾的稅收途徑[2]。賈康(2013)提出，按照三級(jí)架構(gòu)和“一級(jí)政權(quán)、一級(jí)事權(quán)、一級(jí)財(cái)權(quán)、一級(jí)稅基、一級(jí)預(yù)算、一級(jí)產(chǎn)權(quán)、一級(jí)舉債權(quán)”的原則，建立與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的財(cái)政體制，是解決基層財(cái)政困難、完善政府間財(cái)政分配關(guān)系的治本之路[3-4]?？荑F軍、周波(2007)提出，科學(xué)合理地劃分政府間事權(quán)和財(cái)權(quán)，并使之科學(xué)化、法治化是我國(guó)處理政府間事權(quán)財(cái)權(quán)劃分的必然選擇[5]。武永義等(2011)分析了構(gòu)建西部綠色財(cái)稅體系所存在的問題：中央轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)有待進(jìn)一步調(diào)整和優(yōu)化；現(xiàn)行稅制結(jié)構(gòu)不合理；生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制有待進(jìn)一步完善，就此提出了實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的綠色財(cái)稅政策[6]。謝旭人(2014)指出，政府間事權(quán)與支出責(zé)任界定不清晰，各地省以下財(cái)政體制不一，財(cái)力與事權(quán)不匹配，轉(zhuǎn)移支付制度不完善；要健全省以下財(cái)政體制，適當(dāng)統(tǒng)一省以下的主要事權(quán)和支出責(zé)任，上移部分適合更高一級(jí)政府承擔(dān)的事權(quán)和支出責(zé)任[7]。

關(guān)于財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)涵、表現(xiàn)和起因的研究，陳學(xué)安、侯孝國(guó)(2001)認(rèn)為，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)是指國(guó)家在執(zhí)行有關(guān)財(cái)政政策，使未來財(cái)政工作遭受損失或損害的可能性[8]。劉尚希(2004)提出，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)是政府未來?yè)碛械墓操Y源不足以履行其未來承擔(dān)的支出責(zé)任和義務(wù)，以至于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的穩(wěn)定與發(fā)展受到損害的一種可能性[9]。李愛鴿(2009)指出，只有在明確地方政府的事權(quán)范圍與界定事權(quán)職責(zé)的前提下，才能確定各級(jí)政府占有財(cái)源的比例和規(guī)模，以及地方財(cái)源建設(shè)中稅收收入、非稅收入和財(cái)政性轉(zhuǎn)移支付等相關(guān)問題[10]。田志剛(2013)認(rèn)為，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)是未來財(cái)政不確定性的表現(xiàn)，這種不確定性的發(fā)生往往是當(dāng)前財(cái)政制度安排的不合理、財(cái)政政策制定的不科學(xué)以及財(cái)政行為的非規(guī)范性誘發(fā)的，對(duì)未來的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)需要予以預(yù)測(cè)與評(píng)估，更重要的是要做出相應(yīng)的制度安排對(duì)當(dāng)前存在的可能誘發(fā)未來財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的行為給予有效規(guī)范[11]。王慶(2014)認(rèn)為，西部地區(qū)的財(cái)政應(yīng)從財(cái)源建設(shè)、財(cái)政支出績(jī)效、運(yùn)行效率和預(yù)算監(jiān)管入手，通過完善財(cái)政收入、調(diào)整支出結(jié)構(gòu)、實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代管理和建立現(xiàn)代預(yù)算以促進(jìn)西部財(cái)政現(xiàn)代化[12]。彭惠、蔣英慧(2015)認(rèn)為，我國(guó)省級(jí)財(cái)政支出長(zhǎng)期以來的聯(lián)動(dòng)擴(kuò)張和地方政府自主發(fā)債的逐步開閘，使得地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的控制面臨著巨大的挑戰(zhàn)[13]。

本文按照財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的定義來界定地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)涵。地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)是指由于財(cái)政體制、政策執(zhí)行、資源配置與業(yè)務(wù)管理等方面的不健全或失誤，導(dǎo)致地方財(cái)政不能較好地履行要承擔(dān)的職責(zé)，從而給經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定及政府信用造成不良后果的可能性。當(dāng)前學(xué)術(shù)界對(duì)地方財(cái)政體制的研究多集中在省管縣、市管縣等方面，鮮有從區(qū)級(jí)財(cái)政的實(shí)證分析角度來研究我國(guó)地方財(cái)政體制。因此，本文就區(qū)(縣)級(jí)財(cái)政體制存在的問題、原因及改革建議等進(jìn)行研究，對(duì)未來的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)予以識(shí)別，并對(duì)當(dāng)前存在的可能誘發(fā)未來財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的行為給予有效的制度優(yōu)化。

三、延安市財(cái)源建設(shè)的培育結(jié)構(gòu)

延安礦產(chǎn)資源豐富，是國(guó)家規(guī)劃建設(shè)的陜北能源化工基地的重要組成部分。歷經(jīng)多年艱辛發(fā)展與培養(yǎng)，延安特色產(chǎn)業(yè)體系初具規(guī)模，財(cái)源建設(shè)基礎(chǔ)寬厚，但是，由于面對(duì)外部經(jīng)濟(jì)新環(huán)境及自身發(fā)展所處的新階段，經(jīng)濟(jì)的“新常態(tài)”、財(cái)稅體制的新調(diào)整，使政府財(cái)源建設(shè)面臨著許多新挑戰(zhàn)。

(一)財(cái)源的主要稅種結(jié)構(gòu)

以2014年為例，對(duì)延安市主要稅種收入的來源狀況進(jìn)行排序，其中，收入排列在前列的稅種分別為：增值稅142.71億元、消費(fèi)稅117.57億元、企業(yè)所得稅30.46億元、資源稅27.72億元、營(yíng)業(yè)稅23.41億元、城市維護(hù)建設(shè)稅15.22億元、個(gè)人所得稅5.49億元(表1)。延安市的增值稅主要來源采礦業(yè)(石油)、制造業(yè)；消費(fèi)稅受成品油、煙草影響大；企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅也主要來源于與石油產(chǎn)業(yè)相關(guān)的企業(yè)和從業(yè)個(gè)人；資源稅受資源價(jià)格及企業(yè)產(chǎn)能自減影響明顯。

(二)財(cái)源的三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

從2014年延安市主要行業(yè)實(shí)現(xiàn)稅種收入情況來看，第二產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)稅收總收入337.1億元，占稅收總收入374.7億元的90%，二產(chǎn)對(duì)于延安市財(cái)源具有決定性影響。二產(chǎn)的地方收入為71億元，占地方稅收收入91.58億元的比重為77.52%，也是影響延安市地方稅收收入的主要因素(表2)。

表1　2014年延安市的主要稅種收入情況表　(單位：億元)

資料來源：根據(jù)延安市2014年相關(guān)統(tǒng)計(jì)資料整理。

表2　2014年延安市三次產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)稅種收入情況表　 (單位：萬(wàn)元)

資料來源：根據(jù)延安市2014年相關(guān)統(tǒng)計(jì)資料整理。

(三)稅收收入與非稅收入結(jié)構(gòu)

在2014年的地方財(cái)政收入168.1億元中，稅收收入總額為91.58億元，非稅收入總額76.5億元，二者分別占到延安市地方財(cái)政收入的54.5%和45.5%。同期全國(guó)及陜西省的這一對(duì)比例分別為85%和15%、71%和29%，西安市的這一對(duì)比例則為72%和28%(表3)。

延安市地方財(cái)政收入中的非稅收入占比明顯較高。數(shù)據(jù)顯示，非稅收入的完成狀況對(duì)于延安市地方財(cái)政收入預(yù)算具有較大影響。以2014年為例，延安市地方財(cái)政收入的76.5億元非稅收入中，收入排列在前5位的收入項(xiàng)目分別是：石油開發(fā)費(fèi)收入48.3億元、行政性收費(fèi)收入13.4億元、專項(xiàng)收入6.5億元、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入3億元、罰沒收入2.8億元、國(guó)有資源有償使用收入2.5億元(表4)。其中，石油開發(fā)費(fèi)收入占非稅收入總額的63.1%，占地方財(cái)政收入的28.7%。近年來，石油產(chǎn)業(yè)不景氣既影響了稅收總收入、地方稅收收入，而且影響到石油開發(fā)費(fèi)收入。石油資源收益的下降，會(huì)影響到石油開發(fā)費(fèi)收入的收入水平，致使非稅收入明顯不穩(wěn)定。

表3　2014年延安地方財(cái)政稅收收入與非稅收入占比情況表

資料來源：根據(jù)延安市2014年相關(guān)統(tǒng)計(jì)資料整理。

表4　2014年延安市的非稅收入主要項(xiàng)目表　 (單位：億元)

資料來源：根據(jù)延安市2014年相關(guān)統(tǒng)計(jì)資料整理。

四、財(cái)政分權(quán)影響地方財(cái)源建設(shè)的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別

自1994年財(cái)稅體制實(shí)施以來，延安市財(cái)政收入持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)，財(cái)政收入規(guī)模不斷擴(kuò)大，但受國(guó)家財(cái)政分權(quán)的影響，在地方財(cái)源建設(shè)中遇到了一些風(fēng)險(xiǎn)，主要表現(xiàn)在：

(一)稅收與稅源分離的風(fēng)險(xiǎn)

現(xiàn)行分稅制財(cái)政體制框架下，延安市的稅收收入在中央與地方各級(jí)政府的具體分享情況是，中央分享“四稅”，即：增值稅75%，消費(fèi)稅100%，企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅60%；省級(jí)分享“七稅”，即：增值稅7.5%，企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅20%，營(yíng)業(yè)稅、資源稅、房產(chǎn)稅、土地使用稅30%；剩余比例稅收收入在市縣間劃分，其中企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅市級(jí)分享8%，縣級(jí)分享12%，基本劃分情況如表5所示。

當(dāng)前學(xué)術(shù)界對(duì)稅收與稅源背離度的衡量，通常采用某區(qū)域稅收占全國(guó)稅收總量的比重與其經(jīng)濟(jì)總量占全國(guó)經(jīng)濟(jì)總量的比較[14]。本文則用區(qū)域財(cái)政收入上劃中省來進(jìn)行測(cè)算。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在1994-2013年間，延安市財(cái)政總收入為2778.95億元，其中，地方財(cái)政收入980.41億元，僅占財(cái)政總收入的35.28%；而上劃中省收入達(dá)到1798.54億元，占財(cái)政總收入的64.72%(表6)。延安市財(cái)政收入中地方財(cái)政收入的數(shù)量和比重整體呈逐年下降趨勢(shì)；上劃中省收入的數(shù)量和比重則呈現(xiàn)出越來越大的趨勢(shì)。

地方財(cái)政收入占比最高的是1997年的53%，此后比例呈現(xiàn)下降趨勢(shì)，從1999年的50.51%下降到2013年的33.08%，最低的是2011年的30.14%。與此形成鮮明對(duì)比的是，上劃中省收入的比重卻由1999年的49.49%上升到2013年的66.92%，占比最高的是2011年的69.86%，即接近70%的財(cái)政收入上劃給中省。圖1表示的是2000-2013年間延安地方財(cái)政收入與財(cái)政總收入的趨勢(shì)。

表5　延安市分稅制體制稅種劃分情況表　(單位：%)

注：此處不包含央企的企業(yè)所得稅。就央企而言，根據(jù)《關(guān)于鐵路運(yùn)輸?shù)绕髽I(yè)所得稅收入共享有關(guān)問題的通知》(財(cái)預(yù)[2002]590號(hào))及《跨省市總分機(jī)構(gòu)企業(yè)所得稅分配及預(yù)算管理暫行辦法》(財(cái)預(yù)[2008]10號(hào))，中石油、中石化、神華等央企繳納的企業(yè)所得稅“為中央收入，全額上繳中央國(guó)庫(kù)”，不與地方分享。

資料來源：根據(jù)陜西省財(cái)政體制規(guī)定信息等整理。

表6　1994-2013年間延安市財(cái)政收入上劃中省狀況

資料來源：根據(jù)延安市1994-2014年統(tǒng)計(jì)年鑒整理并計(jì)算得出。

圖1　2000-2013年間延安地方財(cái)政收入與財(cái)政總收入的對(duì)比趨勢(shì)

(二)三次產(chǎn)業(yè)稅源結(jié)構(gòu)調(diào)整的風(fēng)險(xiǎn)

優(yōu)化三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是地方政府財(cái)源建設(shè)與培養(yǎng)必須解決的問題。一般而言，某區(qū)域的財(cái)源既是該區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)果，同時(shí)又對(duì)該區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生重要的影響，即財(cái)源結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)相統(tǒng)一，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)決定財(cái)源結(jié)構(gòu)。延安市是典型的資源型城市，資源型產(chǎn)業(yè)的畸形發(fā)展與經(jīng)濟(jì)總量的迅速擴(kuò)大，聚集了許多矛盾。以2013年延安市三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)看，第一產(chǎn)業(yè)增加值107.43億元，占GDP比重7.9%；第二產(chǎn)業(yè)增加值978.09億元，占GDP比重72.3%；第三產(chǎn)業(yè)增加值268.61億元，占GDP比重19.8%。從近些年的三次產(chǎn)業(yè)構(gòu)成情況來看，三次產(chǎn)業(yè)比例沒有明顯改善(表7)。

根據(jù)2013年延安市的三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及其所對(duì)應(yīng)稅收來源結(jié)構(gòu)信息分析，延安市的三次產(chǎn)業(yè)比為7.9∶72.3∶19.8，與第一、二、三產(chǎn)業(yè)所對(duì)應(yīng)的稅收收入來源占比則是0%、90%和10%(表8)，延安市“二產(chǎn)獨(dú)大”現(xiàn)象明顯，且二產(chǎn)中的采掘業(yè)及其石油相關(guān)各業(yè)對(duì)財(cái)政收入狀況具有絕對(duì)影響。三次產(chǎn)業(yè)比例的失衡，也嚴(yán)重地制約著財(cái)政收入的均衡增長(zhǎng)及其來源結(jié)構(gòu)，特別是第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的嚴(yán)重滯后。作為陜西省內(nèi)重要能源化工基地，延安市經(jīng)濟(jì)狀況對(duì)于自身及陜西省的經(jīng)濟(jì)財(cái)政狀況具有重要影響。受國(guó)際國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)大環(huán)境及能源資源需求下降和價(jià)格下跌，延安市調(diào)結(jié)構(gòu)促增長(zhǎng)的任務(wù)迫切而繁重。

表7　1999-2013年間(部分年份)延安市三次產(chǎn)業(yè)占GDP比重

資料來源：根據(jù)延安市相關(guān)年度國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)等計(jì)算。

(三)財(cái)政收支缺口的風(fēng)險(xiǎn)

從圖2中可以看出，在1994-2013年間，延安地方財(cái)政收入與地方財(cái)政支出二者呈現(xiàn)出越來越大的“剪刀差”形狀。財(cái)政收支缺口由1994年的4.03億元持續(xù)增長(zhǎng)到2013年的138.70億元，說明延安市地方收支矛盾日益突出，地方財(cái)政收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足財(cái)政支出的需要。

表8　2013年延安市三次產(chǎn)業(yè)及其稅收占比　(單位：億元，%)

資料來源：根據(jù)延安市2013年相關(guān)統(tǒng)計(jì)資料整理。

圖2　1994-2013年間延安市地方財(cái)政收入與支出狀況(單位：億元)

(四)稅制改革滯后引發(fā)的潛在風(fēng)險(xiǎn)

延安市的財(cái)政收入過多地被上級(jí)財(cái)政集中，這與現(xiàn)行財(cái)稅管理體制的稅種劃分和共享稅分享比例息息相關(guān)，其稅收主要集中于與資源開發(fā)相關(guān)的資源稅、增值稅、企業(yè)所得稅、營(yíng)業(yè)稅和兩權(quán)價(jià)款等方面。因此，針對(duì)這些稅種，結(jié)合我國(guó)現(xiàn)行稅制的規(guī)定，對(duì)延安1994-2013年間稅收構(gòu)成中個(gè)稅的上劃情況進(jìn)行分析(表9)。

表9　1994-2013年間延安市個(gè)稅的上劃狀況(億元)

資料來源：根據(jù)延安市相關(guān)年度統(tǒng)計(jì)年鑒計(jì)算得出。

1.增值稅上劃中省124.22億元，歸屬延安的僅26.35億元。增值稅對(duì)于稅收利益的分配舉足輕重。由于一定時(shí)期內(nèi)社會(huì)最終產(chǎn)品的價(jià)值一定，增值稅收入也就一定，增值額在哪里實(shí)現(xiàn)，對(duì)于各級(jí)政府間增值稅收入的分配格局起決定性作用。國(guó)家對(duì)資源性初級(jí)產(chǎn)品實(shí)行政府定價(jià)制度，然而，當(dāng)資源性初級(jí)產(chǎn)品流轉(zhuǎn)到下一環(huán)節(jié)進(jìn)入市場(chǎng)后，產(chǎn)品價(jià)格變化可能高出很多倍，結(jié)果是部分稅收利益轉(zhuǎn)移到了資源輸入地。單就當(dāng)?shù)仄髽I(yè)上繳的增值稅中，按照現(xiàn)行的財(cái)稅體制，中央、省和縣的分配比例分別為75%、7.5%和17.5%，仍然是稅收上劃偏多。

2.企業(yè)所得稅上劃中省193.68億元，歸屬延安的僅63.89億元。對(duì)于地方企業(yè)而言，企業(yè)所得稅的征收標(biāo)準(zhǔn)是：1994-2000年間，100%歸市級(jí)收入；2002年，中省市分成比例分別為中央50%、省級(jí)25%、市級(jí)25%；2003年以后，中省市分成比例進(jìn)一步改為中央60%，省級(jí)20%，市級(jí)20%。1994-2013年間，企業(yè)所得稅上劃中央144.93億元，上劃陜西省48.75億元，留在延安的僅63.89億元。然而，對(duì)于央企而言，根據(jù)《關(guān)于鐵路運(yùn)輸?shù)绕髽I(yè)所得稅收入共享有關(guān)問題的通知》(財(cái)預(yù)[2002]590號(hào))及《跨省市總分機(jī)構(gòu)企業(yè)所得稅分配及預(yù)算管理暫行辦法》(財(cái)預(yù)[2008]10號(hào))，中石油、中石化、神華等央企繳納的企業(yè)所得稅“為中央收入，全額上繳中央國(guó)庫(kù)”，不與地方分享。這個(gè)文件的執(zhí)行極大地削弱了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

3.礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)的分成比例為中省各50%，地方政府并無(wú)分享。按國(guó)家政策規(guī)定，礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)的收入中，中央分成50%、省級(jí)分成50%。鑒于地方并無(wú)分成，延安市稅務(wù)局事實(shí)上并無(wú)征收此項(xiàng)費(fèi)用，作為資源開采地的市、縣政府無(wú)法獲得礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)，用于生態(tài)環(huán)境污染治理根本無(wú)從談起。

4.資源稅上劃陜西省31.21億元，歸屬延安的為72.83億元。資源稅作為地方財(cái)政的一大稅種，一直在持續(xù)推進(jìn)改革，但涉及的范圍集中在石油和天然氣領(lǐng)域。根據(jù)2011年9月國(guó)務(wù)院決定對(duì)《中華人民共和國(guó)資源稅暫行條例》做出的修改，從當(dāng)年11月1日起，石油、天然氣等能源的資源稅征收標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整為銷售額的5%-10%，而對(duì)煤炭的資源稅改革直到2014年底才開始采取從價(jià)計(jì)征的原則。之前從量計(jì)征的標(biāo)準(zhǔn)使得地方財(cái)政無(wú)法享受資源價(jià)格上漲帶來的收益分配，大部分收益為大型企業(yè)所有。資源稅目前的分配比例是省級(jí)30%、市級(jí)70%。

五、優(yōu)化資源型城市財(cái)源建設(shè)的制度路徑

基于上述分析，本文認(rèn)為，國(guó)內(nèi)資源型城市因資源富集目前正蒙受著資源流失和利潤(rùn)流失的雙重?fù)p失，與此同時(shí)，在礦產(chǎn)資源開發(fā)中地方政府卻承擔(dān)了諸如生態(tài)修復(fù)、移民安置、環(huán)境治理、開采設(shè)施維護(hù)等較多的事權(quán)。具體到延安市，這種財(cái)稅體制缺陷嚴(yán)重影響了延安市地方政府的財(cái)源建設(shè)進(jìn)程。因此，為了進(jìn)一步優(yōu)化資源型城市財(cái)源建設(shè)，建議如下：

(一)結(jié)合主體功能區(qū)劃的定位，成立“能源稅費(fèi)綜合改革試點(diǎn)”

1994年的分稅制改革主要進(jìn)行了收入劃分，事權(quán)改革沒有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，構(gòu)建事權(quán)與財(cái)權(quán)對(duì)稱的分稅制財(cái)政體制是分稅制財(cái)政體制改革的方向。由于構(gòu)建地方稅體系最基本的約束條件是地方政府事權(quán)與支出責(zé)任的確定，因此，進(jìn)行分稅制財(cái)政體制改革，包括構(gòu)建完善的地方稅體系，與地方政府財(cái)源建設(shè)具有高度關(guān)聯(lián)性。當(dāng)前學(xué)術(shù)界和政界關(guān)于財(cái)稅體制改革的突破口主要集中在兩點(diǎn)：第一種建議，將我國(guó)五級(jí)分稅制改為三級(jí)分稅制，即所謂的“財(cái)政層級(jí)的扁平化”，具體思路是以“省直管縣”和“鄉(xiāng)財(cái)縣管”為切入點(diǎn)，構(gòu)建財(cái)權(quán)與事權(quán)相呼應(yīng)、財(cái)力與事權(quán)相匹配的分稅分級(jí)財(cái)政體制。第二種觀點(diǎn)是，結(jié)合主體功能區(qū)的劃分進(jìn)行財(cái)稅體制的改革，建立促進(jìn)主體功能區(qū)建設(shè)的財(cái)稅體制，加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，改革財(cái)政轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，以便于科學(xué)高效地利用國(guó)土資源空間，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與人口資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的目標(biāo)。本文傾向于第二種觀點(diǎn)，建議：先從重點(diǎn)開發(fā)區(qū)內(nèi)的能源富集區(qū)入手，研究能源稅費(fèi)改革，如在延安或陜北(含榆林)成立“能源稅費(fèi)綜合改革配套試驗(yàn)區(qū)”，通過先行先試，為推進(jìn)稅費(fèi)改革積累經(jīng)驗(yàn)。

通過成立“陜北能源稅費(fèi)綜合改革配套試驗(yàn)區(qū)”，尋求財(cái)稅體制和政策的突破與創(chuàng)新，建立中央、省、市三級(jí)利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的財(cái)稅新體制。理論上而言，資源開發(fā)不僅未能改變資源地區(qū)長(zhǎng)期貧窮落后的面貌，未能使資源地經(jīng)濟(jì)發(fā)展起來，而且不少地方隨著資源的開采，還導(dǎo)致了資源的枯竭和環(huán)境的惡化。究其原因，資源開發(fā)涉及利益主體范圍廣、數(shù)量大，在利益分配過程中不可避免地會(huì)出現(xiàn)各種矛盾，突出表現(xiàn)為中央與地方在資源收益分配的不公。資源的分布具有客觀性，資源利益的分配則具有主觀性。資源分布的客觀性要求資源的開發(fā)必須從科學(xué)發(fā)展的角度對(duì)資源進(jìn)行整體性開發(fā)，并系統(tǒng)分析資源開發(fā)對(duì)不同利益主體可能產(chǎn)生的各種影響。資源利益分配的主觀性要求必須對(duì)資源開發(fā)的利益相關(guān)者進(jìn)行整體考慮，將資源收益兼顧到不同的利益相關(guān)者，在充分征求資源開發(fā)利益相關(guān)者要求的基礎(chǔ)上對(duì)資源開發(fā)利益進(jìn)行優(yōu)化分配，特別需要注意相對(duì)處于弱勢(shì)主體利益的要求。盡管地下礦產(chǎn)資源是國(guó)家的，但地表耕地所有權(quán)屬于集體所有，承包權(quán)屬于居民個(gè)人所有。在開采地下資源的同時(shí)，勢(shì)必會(huì)影響到居民的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)。因此，在資源收益分配過程中應(yīng)給予優(yōu)先考慮。

(二)構(gòu)建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，穩(wěn)固地方政府財(cái)源供給

現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系的構(gòu)建與財(cái)源建設(shè)息息相關(guān)，這事關(guān)地方政府能否實(shí)現(xiàn)持續(xù)、穩(wěn)定、優(yōu)質(zhì)的財(cái)政收入來源的目標(biāo)。然而，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，第二產(chǎn)業(yè)特別是以石油化工為主的單一型工業(yè)結(jié)構(gòu)，以及第三產(chǎn)業(yè)特別是以非公有制經(jīng)濟(jì)成分為主的服務(wù)業(yè)發(fā)展滯后，始終是資源型城市發(fā)展所面臨的突出矛盾。尤其在當(dāng)今區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)日益激烈，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)所能提供的財(cái)政收入增長(zhǎng)空間越來越小，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)優(yōu)化會(huì)使生產(chǎn)技術(shù)不斷更新，引起社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)生質(zhì)的飛躍，促進(jìn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)加速向現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)換。因此，要正確處理產(chǎn)業(yè)培育和調(diào)整結(jié)構(gòu)的關(guān)系，注重產(chǎn)業(yè)的集聚發(fā)展和特色發(fā)展，著力構(gòu)建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，加快提升服務(wù)業(yè)發(fā)展水平，特別是促進(jìn)以民營(yíng)經(jīng)濟(jì)主體的三產(chǎn)發(fā)展。對(duì)于延安來說，在構(gòu)建以能源化工、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)為主導(dǎo)，裝備制造、高載能、新興能源、農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)為支撐的特色產(chǎn)業(yè)體系的基礎(chǔ)上，應(yīng)堅(jiān)持三次產(chǎn)業(yè)并舉、能源與化工并舉、新興產(chǎn)業(yè)與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)并舉，促進(jìn)非油煤工業(yè)快速增長(zhǎng)，著力推進(jìn)第三產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展。

具體而言，要以財(cái)政政策為先導(dǎo)，利用財(cái)政專項(xiàng)、貸款貼息、股權(quán)注入等杠桿，引導(dǎo)社會(huì)資本，形成產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)機(jī)制；充分利用國(guó)家規(guī)劃支持政策，加快油、氣、煤大企業(yè)升級(jí)換代，提升能源轉(zhuǎn)化能力與水平，拉動(dòng)下游附帶產(chǎn)業(yè)的形成與發(fā)展，推動(dòng)能化基地向更高端、科技含量更高的水平邁進(jìn)，形成新的工業(yè)體系，穩(wěn)固財(cái)源建設(shè)的支柱；充分利用延安是國(guó)家重要的歷史文化名城及紅色旅游基地的條件，以旅游為龍頭，加大旅游投入、加長(zhǎng)旅游鏈條、加深旅游記憶，創(chuàng)出旅游品牌，壯大以特色文化旅游產(chǎn)業(yè)為核心的服務(wù)業(yè)，推動(dòng)延安市第三產(chǎn)業(yè)的快速成長(zhǎng)，使第三產(chǎn)業(yè)成為延安市成長(zhǎng)最快的財(cái)源增長(zhǎng)線。

(三)扶持民營(yíng)企業(yè)快速發(fā)展，培養(yǎng)未來財(cái)源新支柱

據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，2013年，我國(guó)非公有制經(jīng)濟(jì)對(duì)GDP的貢獻(xiàn)率已經(jīng)達(dá)到了60%，給國(guó)家提供的稅收已經(jīng)達(dá)到了69%，城鎮(zhèn)就業(yè)的80%、全年新增就業(yè)的90%是由非公經(jīng)濟(jì)、個(gè)體私營(yíng)經(jīng)濟(jì)提供的。2011年，陜西省非公有制企業(yè)上繳地方財(cái)政的稅收達(dá)479.26億元，占全省地方各項(xiàng)稅收的66.02%；據(jù)2013年《陜西省國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，全年非公有制經(jīng)濟(jì)增加值為8376.22億元，占到生產(chǎn)總值的52.2%。具體到延安市而言，2014年非公有制企業(yè)實(shí)現(xiàn)增加值292.5億元，占生產(chǎn)總值比重僅為21.1%。因此，延安市的非公有制經(jīng)濟(jì)規(guī)模小、發(fā)展慢、貢獻(xiàn)小，財(cái)源培養(yǎng)潛力巨大。

黨的十八屆三中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》要求緊緊圍繞使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和深化經(jīng)濟(jì)體制改革，核心問題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。非公經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?fàn)顩r與發(fā)達(dá)程度是衡量區(qū)域市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、機(jī)制培養(yǎng)程度的重要標(biāo)志。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)踐也表明，非公經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)越繁榮。延安市財(cái)源建設(shè)與培養(yǎng)的根基就在于民營(yíng)企業(yè)，今后應(yīng)繼續(xù)發(fā)揮產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整專項(xiàng)基金及其它財(cái)稅、信貸、產(chǎn)業(yè)、土地、水電等政策的杠桿作用，扶持民營(yíng)企業(yè)發(fā)展。結(jié)合提升消費(fèi)拉升經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的巨大潛力空間，依托紅色“三產(chǎn)”，借助科教優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)創(chuàng)新型民企的迅速發(fā)展。

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(本文責(zé)編：王延芳)

Risk Identification and System Optimization of Tax Revenue in Resource-rich Cities:The Case of Yan’an，Shaanxi Province

SONG Min1, LIU Xue-min2,Hal T. Nelson3

(1. Xi’an University of Finance and Economy, Research Center for Resources and Environment and Regional EconomyofShaanxi,Xi’an710100，China; 2.CollegeofResources,BeijingNormalUniversity,Beijing100875,China;3.ClaremontGraduateUniversity,ClaremontCA, 91711)

The fiscal reform in 1994 contributed to tax revenue modernization, but fiscal decentralization is far from optimal. In recent years, there are problems with lagging local tax systems construction, local governments fiscal deficits, along with weak public services provisions. Fiscal reform is at the core of a new round of reforms, and their focus should be to reduce the risks of local tax systems from the non-optimal allocation of resource revenues. Using the Yan’an in the resource-rich Shaanxi Province as a case study, the paper analyzes the local government tax structure, the tax revenues of three of its key industries, the ratio between tax revenues and non-tax income, as well as the impact of tax separation. Next, we identify, the four major fiscal risks to the local government, which are the risk of tax separation, the risk of industrial structural adjustment, the risk from revenue and expenditure gaps, as well as the risk of lagging tax reforms. Finally, we advance a policy package that can help build the path to optimized tax system construction.

fiscal decentralization; resource-rich cities; risk identification; system optimization

2016-06-17

2016-08-20

國(guó)家留學(xué)基金西部地區(qū)人才培養(yǎng)特別項(xiàng)目；教育部人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目《西北資源富集區(qū)碳排放增長(zhǎng)預(yù)測(cè)及碳減排財(cái)稅支持研究》(13XJA790006)；陜西省社會(huì)科學(xué)基金一般項(xiàng)目《“十三五”陜西能源消費(fèi)碳排放峰值預(yù)測(cè)及可控性研究》(2015D039)；陜西省教育廳哲學(xué)社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地項(xiàng)目《榆林生態(tài)安全的評(píng)估預(yù)警及財(cái)稅調(diào)控研究》(13JZ021)；西安財(cái)經(jīng)學(xué)院青年英才發(fā)展支持計(jì)劃。

宋敏(1976-)，男，山西襄汾人，博士,西安財(cái)經(jīng)學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)院、陜西資源環(huán)境與區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究中心副教授，碩士生導(dǎo)師，Claremont Graduate University訪問學(xué)者，研究方向：資源經(jīng)濟(jì)與環(huán)境管理、財(cái)稅理論與制度。通訊作者：劉學(xué)敏。

F810.7

A

1002-9753(2016)10-0062-09