“多規(guī)合一”背景下的縣域空間管制規(guī)劃
——以漣水縣為例

孔凡娥 （南京大學(xué)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院有限公司，江蘇 南京 210093）

“多規(guī)合一”背景下的縣域空間管制規(guī)劃
——以漣水縣為例

孔凡娥 （南京大學(xué)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院有限公司，江蘇 南京 210093）

針對(duì)當(dāng)前縣域空間多部門管理導(dǎo)致的局部地區(qū)空間屬性不明確的問(wèn)題，文章在梳理主體功能區(qū)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)紅線規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃等的基礎(chǔ)上，以漣水縣為例，從空間管制要素及其時(shí)效性兩個(gè)方面進(jìn)行多部門規(guī)劃銜接,統(tǒng)籌規(guī)劃縣域城鄉(xiāng)空間，探索了基于“多規(guī)合一”理念下的漣水縣城市空間管制規(guī)劃方案，為全國(guó)縣域空間資源管理提供實(shí)踐參考。

多規(guī)合一；空間管制規(guī)劃；漣水縣

在中國(guó)條塊分割的政策框架下，空間資源管理的多部門、多渠道并行是既成事實(shí)[1]。主體功能區(qū)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等在規(guī)劃期限、內(nèi)容、審批體制和數(shù)據(jù)基礎(chǔ)等方面討論規(guī)劃間存在的“不合”問(wèn)題[2]，“多規(guī)合一”成為轉(zhuǎn)型期協(xié)調(diào)“條塊分割”下多部門規(guī)劃銜接、多元主體利益訴求和東部城市應(yīng)對(duì)空間資源緊約束等問(wèn)題的必然趨勢(shì)[3]。作為近期學(xué)術(shù)界乃至社會(huì)各界廣泛關(guān)注的熱點(diǎn)議題，“多規(guī)合一”以建構(gòu)統(tǒng)一的國(guó)土及城鄉(xiāng)空間管理框架為最終目標(biāo)[2]，開展“多規(guī)合一”工作的初衷并不是要?jiǎng)?chuàng)造一項(xiàng)新的規(guī)劃，而是探索一種高效的工作方法[4]。

漣水縣是全國(guó)“多規(guī)合一”試點(diǎn)城市—江蘇省淮安市的下轄縣，以開展新一輪漣水縣城市總體規(guī)劃編制為契機(jī)，本文以漣水縣域?yàn)檠芯繀^(qū)域，依據(jù)“保護(hù)優(yōu)先、發(fā)展為要、合法有效、銜接協(xié)調(diào)”的原則，從空間管制要素的管控要求和時(shí)效性兩個(gè)方面進(jìn)行多部門規(guī)劃內(nèi)容銜接，提出了基于“多規(guī)合一”的縣域空間管制方案。

漣水縣地處蘇北平原中心，介于北緯33°45′～34°05′、東經(jīng)119°～119°35′之間，總面積1676km2。漣水縣下轄17個(gè)鎮(zhèn)、2個(gè)鄉(xiāng)、3個(gè)辦事處，73個(gè)居民委員會(huì)、302個(gè)村民委員會(huì)。2015年全縣地區(qū)生產(chǎn)總值340.87億元，人口113.70萬(wàn)，城鎮(zhèn)化率49.8%。

《漣水縣城市總體規(guī)劃（2004～2020年）》將縣域空間劃分為禁建區(qū)、限建區(qū)和適建區(qū)3個(gè)空間管制分區(qū)[5]；《漣水縣土地利用總體規(guī)劃（2006-2020）》將全縣國(guó)土面積劃分為允許建設(shè)區(qū)、有條件建設(shè)區(qū)、限制建設(shè)區(qū)和禁止建設(shè)區(qū)4類建設(shè)用地管制分區(qū)[6]；《江蘇省生態(tài)紅線區(qū)域保護(hù)規(guī)劃》（蘇政發(fā)〔2013〕113號(hào)）在漣水縣域范圍內(nèi)劃定3類省級(jí)生態(tài)紅線區(qū)域，占全縣總面積的2.18%[7]；《淮安市主體功能區(qū)實(shí)施規(guī)劃》（2014年）以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單元將漣水縣8個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)劃為重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域，其余11個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)為限制開發(fā)區(qū)域[8]；《漣水縣重要生態(tài)功能保護(hù)區(qū)區(qū)域規(guī)劃最新調(diào)整報(bào)告》（2013年）劃定了4類、17個(gè)重要生態(tài)功能保護(hù)區(qū)（含省級(jí)生態(tài)紅線區(qū)域3個(gè)），占全縣總面積的22.3%[9]?？梢钥闯?，在多部門分管的行政框架下，漣水縣已形成了主體功能區(qū)、生態(tài)功能區(qū)和空間管制分區(qū)等不同的區(qū)劃?rùn)C(jī)制，縣域空間管制要素主要包括基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)、省級(jí)生態(tài)紅線區(qū)域、自然保護(hù)區(qū)、河流與重要濕地、飲用水源保護(hù)區(qū)、生態(tài)公益林和基礎(chǔ)設(shè)施防護(hù)區(qū)等，但是各類要素的管控要求和時(shí)效性有所不同。

首先，生態(tài)紅線是對(duì)維護(hù)國(guó)家和區(qū)域生態(tài)安全及經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展具有重要戰(zhàn)略意義，必須實(shí)行嚴(yán)格管理和維護(hù)的國(guó)土空間邊界線[5]。江蘇省省級(jí)生態(tài)紅線區(qū)域具有明確的紅線保護(hù)范圍和管控措施，規(guī)劃中將予以全面落實(shí)。

其次，某些限制性要素時(shí)效明確，如基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)。依據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》，國(guó)家實(shí)行基本農(nóng)田保護(hù)制度，基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)應(yīng)劃為禁止建設(shè)區(qū)。現(xiàn)有土地利用規(guī)劃期限至2020年，但是城市總體規(guī)劃至2030年。因此，基本農(nóng)田要素在規(guī)劃期限內(nèi)保持?jǐn)?shù)量不變，空間分布將依據(jù)城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)拓展而有所調(diào)整。

第三，有些限制性要素的空間分布隨時(shí)間發(fā)生變化。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，城鎮(zhèn)建設(shè)空間與原有的生態(tài)功能保護(hù)區(qū)域有所沖突，2013年漣水縣人民政府對(duì)縣域重要生態(tài)功能區(qū)進(jìn)行了調(diào)整，規(guī)劃采用調(diào)整后的漣水縣重要生態(tài)功能區(qū)劃方案。

最后，有些限制性要素是由城市總體規(guī)劃確定的，而城市總體規(guī)劃是有規(guī)劃期限的，可能隨城市規(guī)劃修編而調(diào)整，如城鎮(zhèn)生態(tài)綠化隔離地區(qū)。

3.2.1 保護(hù)基本農(nóng)田

嚴(yán)格保護(hù)基本農(nóng)田，嚴(yán)禁城市建設(shè)用地占用基本農(nóng)田，確?；窗彩邢逻_(dá)的耕地保有量不減少、基本農(nóng)田數(shù)量不減少。在基本農(nóng)田劃定的基礎(chǔ)上，與土地利用總體規(guī)劃相銜接，結(jié)合耕地的分布、質(zhì)量等，同時(shí)也與城鎮(zhèn)的發(fā)展相協(xié)調(diào)，在空間上合理分配。

3.2.2 保護(hù)生態(tài)空間

生態(tài)空間是保障生態(tài)安全、實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展的重要支撐之一。規(guī)劃嚴(yán)格落實(shí)省級(jí)生態(tài)紅線保護(hù)區(qū)域和自然保護(hù)區(qū)、重要濕地、水源地保護(hù)區(qū)和生態(tài)公益林等重要生態(tài)功能區(qū)的劃定，加以切實(shí)保護(hù)。

3.2.3 保障城鎮(zhèn)發(fā)展

在保護(hù)生態(tài)空間的前提下，與主體功能區(qū)規(guī)劃、城市總體規(guī)劃相銜接，結(jié)合建設(shè)用地適應(yīng)性評(píng)價(jià)，劃定適宜建設(shè)區(qū)和限制建設(shè)區(qū)，為城鎮(zhèn)建設(shè)提供必要的發(fā)展空間。

3.3.1 禁建區(qū)

禁建區(qū)包括漣水縣基本農(nóng)田、省級(jí)生態(tài)紅線保護(hù)區(qū)域、自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)、河流與重要濕地、飲用水源保護(hù)區(qū)、生態(tài)公益林等，用地面積1362.98km2，占縣域總用地的81.22%。禁建區(qū)以保護(hù)和修復(fù)生態(tài)環(huán)境、提供生態(tài)產(chǎn)品為首要任務(wù)，嚴(yán)格禁止與限制要素?zé)o關(guān)的建設(shè)行為；非經(jīng)特別許可嚴(yán)格禁止集中的城鎮(zhèn)建設(shè)和與生態(tài)保護(hù)及修復(fù)無(wú)關(guān)的建設(shè)行為；因地制宜發(fā)展不影響生態(tài)功能的適宜產(chǎn)業(yè)，引導(dǎo)超載人口逐步有序轉(zhuǎn)移。

3.3.2 限建區(qū)

限建區(qū)包括漣水縣一般農(nóng)田、城鎮(zhèn)綠化隔離地區(qū)、飲用水水源二級(jí)保護(hù)區(qū)、環(huán)境衛(wèi)生工程設(shè)施防護(hù)區(qū)、基礎(chǔ)設(shè)施的保護(hù)區(qū)和重要蓄滯洪區(qū)等，用地面積81.91km2，占縣域總用地的4.88%。限建區(qū)原則上禁止城鎮(zhèn)建設(shè)，按照國(guó)家規(guī)定需要有關(guān)部門批準(zhǔn)或者核準(zhǔn)的建設(shè)項(xiàng)目，在控制規(guī)模、強(qiáng)度下經(jīng)審查和論證后方可進(jìn)行。

3.3.3 已建區(qū)

已建區(qū)是指現(xiàn)狀城鎮(zhèn)建設(shè)用地，用地面積33.28km2，占縣域總用地的1.99%。已建區(qū)應(yīng)積極推動(dòng)城區(qū)的整治改造提升，適度提高中心地區(qū)和主要交通通道沿線的開發(fā)強(qiáng)度，促進(jìn)土地資源的集約利用；引導(dǎo)用地結(jié)構(gòu)優(yōu)化，完善城市功能；優(yōu)化城市建設(shè)環(huán)境，提高建成區(qū)環(huán)境品質(zhì)。

3.3.4 適建區(qū)

適建區(qū)是指規(guī)劃區(qū)內(nèi)禁建區(qū)、限建區(qū)和已建區(qū)以外的區(qū)域，用地面積233.11km2，占縣域總用地的11.91%。適建區(qū)以節(jié)約和集約用地為原則，依照規(guī)劃合理安排規(guī)劃建設(shè)用地的建設(shè)規(guī)模和時(shí)序。加大力度促進(jìn)適建區(qū)內(nèi)已批未建土地的開發(fā)和消化進(jìn)程，對(duì)久未開發(fā)的閑置土地按照相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行處理。

本文提出的基于“多規(guī)合一”的漣水縣城市空間管制規(guī)劃方案被《漣水縣城市總體規(guī)劃（2015-2030）》（淮政復(fù)〔2015〕11號(hào)）吸納并批復(fù)實(shí)施[10]，對(duì)于落實(shí)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、國(guó)土空間合理開發(fā)、滿足城鎮(zhèn)空間發(fā)展等具有重要意義。以漣水縣縣域空間為規(guī)劃單元，本文提出的城鄉(xiāng)空間管制規(guī)劃原則、區(qū)劃方案與管制措施，體現(xiàn)了守住生態(tài)底線、保護(hù)與建設(shè)開發(fā)相互協(xié)調(diào)的空間資源管制思路，在一定程度上解決了“多規(guī)合一”面臨的規(guī)劃期限不一、技術(shù)體系不同和部分內(nèi)容沖突等問(wèn)題，在全國(guó)縣域城市規(guī)劃總體規(guī)劃中具有廣泛的推廣意義。

圖1 基于“多規(guī)合一”的漣水縣空間管制規(guī)劃圖

[1]汪勁柏，趙民.論構(gòu)建統(tǒng)一的國(guó)土及城鄉(xiāng)空間管理框架——基于對(duì)主體功能區(qū)劃、生態(tài)功能區(qū)劃、空間管制區(qū)劃的辨析[J].城市規(guī)劃,2008(12)：40-48.

[2]陳雯，閆東升，等.市縣“多規(guī)合一”與改革創(chuàng)新：?jiǎn)栴}、挑戰(zhàn)與路徑關(guān)鍵[J].規(guī)劃師,2015(2)：17-21.

[3]袁奇峰，陳世棟，歐陽(yáng)淵.以體制創(chuàng)新推動(dòng)“多規(guī)合一”——以佛山市順德區(qū)為例[J].現(xiàn)代城市研究,2015(5)：23-28.

[4]張捷，趙民.從“多規(guī)合一”視角談我國(guó)城市總體規(guī)劃改革[J].上海城市規(guī)劃,2015(6)：8-13.

[5]漣水縣城市總體規(guī)劃(2004-2020)[R].

[6] 漣水縣土地利用總體規(guī)劃[R].

[7]江蘇省生態(tài)紅線區(qū)域保護(hù)規(guī)劃[R].

[8] 淮安市主體功能區(qū)實(shí)施規(guī)劃[R].

[9]漣水縣2012年度重要生態(tài)功能保護(hù)區(qū)區(qū)域規(guī)劃最新調(diào)整報(bào)告[R].

[10]漣水縣城市總體規(guī)劃(2013-2030)[R].

TU982.29

A

1007-7359（2016）05-0092-02

10.16330/j.cnki.1007-7359.2016.05.024

孔凡娥（1980-），女，山東曲阜人，畢業(yè)于中山大學(xué)，碩士，城鄉(xiāng)規(guī)劃師（中級(jí)）。