鞠阿蓮，陳　潔

（北京市環(huán)境衛(wèi)生設(shè)計(jì)科學(xué)研究所，北京100028）

日本生活垃圾收費(fèi)實(shí)施情況及其效果

鞠阿蓮，陳潔

（北京市環(huán)境衛(wèi)生設(shè)計(jì)科學(xué)研究所，北京100028）

介紹了日本實(shí)施生活垃圾收費(fèi)制度的法律依據(jù)、生活垃圾的收費(fèi)現(xiàn)狀、收費(fèi)類(lèi)型和收費(fèi)方式，分析了垃圾收費(fèi)后的垃圾減量效果，并從法律法規(guī)、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和收費(fèi)方式以及宣傳教育方面提出了對(duì)我國(guó)探索城市生活垃圾收費(fèi)改革的啟示。

生活垃圾；垃圾收費(fèi)；垃圾減量

1　日本實(shí)施生活垃圾收費(fèi)的法律依據(jù)及目的

1.1法律依據(jù)

1900年，日本政府制定實(shí)施了《污物掃除法》，這是日本第1部有關(guān)廢棄物處理的法律。1941年，日本政府對(duì)該法進(jìn)行了修訂，規(guī)定地方自治體可以對(duì)生活垃圾征收一定費(fèi)用。該法修訂后的第2年，即1942年，名古屋市率先實(shí)施了垃圾收費(fèi)制度，成為日本第1個(gè)實(shí)施垃圾收費(fèi)的城市。第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后的1946年，對(duì)生活垃圾進(jìn)行收費(fèi)的城市才逐漸增多起來(lái)。也就是說(shuō)，日本真正意義上開(kāi)始普及垃圾收費(fèi)制度是在二戰(zhàn)以后。

1970年，日本政府頒布實(shí)施了《廢棄物處理及清除法》（通稱(chēng)廢掃法），該法第6條第2款第1項(xiàng)明確規(guī)定垃圾處理的責(zé)任在于各市町村，同時(shí)該法第3條第1項(xiàng)規(guī)定，商業(yè)活動(dòng)所產(chǎn)生的商業(yè)垃圾由商業(yè)活動(dòng)從事者負(fù)責(zé)處理，市町村在處理商業(yè)垃圾時(shí)需要征收一定的手續(xù)費(fèi)。由此對(duì)商業(yè)垃圾征收費(fèi)用也有了法律依據(jù)。

1999年7月，日本進(jìn)行地方分權(quán)改革，制定了新的《地方自治法》，并于2000年4月1日實(shí)施。該法第227條第1項(xiàng)規(guī)定，地方公共團(tuán)體對(duì)征收垃圾費(fèi)用享有自主權(quán)，可根據(jù)其具體情況制定不同的垃圾收費(fèi)政策，同時(shí)該法第228條第1項(xiàng)規(guī)定要通過(guò)條例約束收費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)等。該法律標(biāo)志著日本國(guó)家政府與地方自治體政府的關(guān)系從上級(jí)與下級(jí)的關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)槠降群献麝P(guān)系，意味著垃圾收費(fèi)權(quán)在自治體政府，具體標(biāo)準(zhǔn)主要由自治體政府決定，成為了日本地方政府制定垃圾收費(fèi)政策新的法律依據(jù)。

2000年6月，日本政府頒布實(shí)施了《循環(huán)型社會(huì)形成推進(jìn)基本法》，該法首次導(dǎo)入3R概念，明確規(guī)定首先要實(shí)現(xiàn)源頭減量（Reduce），其次是重復(fù)利用（Reuse），最后是循環(huán)再利用（Recycle），提出要在5a內(nèi)確立以回收再利用為核心的環(huán)保法律制度體系。

在完善的法律體系下，各自治體政府因地制宜，相繼出臺(tái)了垃圾收費(fèi)政策。尤其在2000年以后，實(shí)施垃圾收費(fèi)的自治體越來(lái)越多，各個(gè)時(shí)間段新增的垃圾收費(fèi)城市的詳細(xì)情況見(jiàn)圖1。

圖1　各時(shí)間段新增垃圾收費(fèi)城市變化趨勢(shì)

1.2目的

1.2.1推進(jìn)垃圾源頭減量

垃圾收費(fèi)的首要目的是為了推進(jìn)垃圾的源頭減量，實(shí)現(xiàn)減量化和資源化，使可燃垃圾、不可燃垃圾處理量減少，資源垃圾量增加，力求減少垃圾最終填埋量；并通過(guò)垃圾收費(fèi)制度，建立一個(gè)長(zhǎng)久有效的新型垃圾減量和再循環(huán)利用系統(tǒng)。

1.2.2確保垃圾產(chǎn)生量與付費(fèi)相一致的公平性

垃圾收費(fèi)要體現(xiàn)“污染者付費(fèi)”的原則，不同垃圾量對(duì)應(yīng)不同的費(fèi)用，對(duì)垃圾產(chǎn)生量較多的征收較多的費(fèi)用，以確保垃圾產(chǎn)生量與付費(fèi)相一致的公平性。其關(guān)鍵點(diǎn)并不僅僅著眼于征收多少費(fèi)用，更重要的是要體現(xiàn)全社會(huì)的責(zé)任問(wèn)題，體現(xiàn)污染者減少污染和處理責(zé)任的問(wèn)題，以征費(fèi)鼓勵(lì)市民減少垃圾的產(chǎn)生。

1.2.3不斷提高居民的垃圾減量化意識(shí)

垃圾收費(fèi)政策的制定需要政府大量的宣傳教育，更需要居民的積極配合和參與。一次制定垃圾收費(fèi)政策的過(guò)程，就是一次傳播垃圾分類(lèi)和垃圾減量知識(shí)的過(guò)程。通過(guò)垃圾收費(fèi)制度，可以固化居民的垃圾分類(lèi)習(xí)慣，提高居民的垃圾減量意識(shí)。

1.2.4減少財(cái)政負(fù)擔(dān)

日本很多城市的生活垃圾處理收費(fèi)也是以補(bǔ)充財(cái)政收入為目的，一部分征收來(lái)的垃圾費(fèi)用將用于垃圾處理經(jīng)費(fèi)，這將緩解政府財(cái)政壓力，減少政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。同時(shí)，垃圾收費(fèi)制度并不是單純的收費(fèi)，而是要作為一種政策手段，不斷謀求更多新的垃圾費(fèi)使用途徑，確保經(jīng)費(fèi)使用的透明性，推動(dòng)建立資源循環(huán)型社會(huì)。

2　日本生活垃圾收費(fèi)實(shí)施情況

2.1日本生活垃圾收費(fèi)實(shí)施現(xiàn)狀

根據(jù)日本環(huán)境省制定的《生活垃圾收費(fèi)指導(dǎo)手冊(cè)》中的定義，生活垃圾收費(fèi)是指市町村為收集、運(yùn)輸和處理生活垃圾而向居民收取的一定費(fèi)用。

日本東洋大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)系山谷修作教授的調(diào)查統(tǒng)計(jì)顯示，截至2015年4月，日本全國(guó)813個(gè)城市中，實(shí)施垃圾收費(fèi)的有457個(gè)，收費(fèi)實(shí)施率為56.2%；全國(guó)745個(gè)町中，實(shí)施垃圾收費(fèi)的有518個(gè)，收費(fèi)實(shí)施率為69.5%；全國(guó)183個(gè)村中，實(shí)施垃圾收費(fèi)的有119個(gè)，收費(fèi)實(shí)施率為65%；全國(guó)1 741個(gè)市町村中，實(shí)施垃圾收費(fèi)的共有1 094個(gè)，收費(fèi)實(shí)施率為62.8%。

目前，日本各自治體垃圾收費(fèi)的實(shí)施率參差不齊。鳥(niǎo)取縣、島根縣及佐賀縣的收費(fèi)實(shí)施率均為100%，也就是說(shuō)這3個(gè)縣內(nèi)所有的市町村均實(shí)施了垃圾收費(fèi)制度，和歌山縣、香川縣、高知縣、福岡縣、長(zhǎng)崎縣及熊本縣這6個(gè)縣的收費(fèi)實(shí)施率均高于90%，而與之形成鮮明對(duì)比的是，巖手縣、神奈川縣及琦玉縣的收費(fèi)實(shí)施率都很低，甚至僅為個(gè)位數(shù)。

2.2日本生活垃圾收費(fèi)類(lèi)型及收費(fèi)方式

2.2.1生活垃圾收費(fèi)類(lèi)型

常見(jiàn)的垃圾收費(fèi)類(lèi)型有單一計(jì)量收費(fèi)制、超額計(jì)量收費(fèi)制、累計(jì)計(jì)量收費(fèi)制、定額收費(fèi)制、費(fèi)用輔助組合收費(fèi)制5種，其中單一計(jì)量收費(fèi)制、超額計(jì)量收費(fèi)制和累進(jìn)計(jì)量收費(fèi)制這3種方式均屬于計(jì)量收費(fèi)制的范疇。由于單一計(jì)量收費(fèi)制的計(jì)量方式簡(jiǎn)單通俗易懂，且費(fèi)用相對(duì)便宜，因此，在日本采用最多的是單一計(jì)量收費(fèi)制，即單位垃圾的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是固定的。超額計(jì)量收費(fèi)制是指規(guī)定范圍內(nèi)的產(chǎn)生量免費(fèi)，一旦超出規(guī)定范圍，則需要支付非常高的費(fèi)用。累進(jìn)計(jì)量收費(fèi)制是指規(guī)定范圍內(nèi)的產(chǎn)生量?jī)r(jià)格非常便宜，但超過(guò)規(guī)定范圍后則會(huì)收取較高的費(fèi)用。根據(jù)山谷修作的調(diào)查統(tǒng)計(jì)，截至2015年4月，日本全國(guó)457個(gè)實(shí)行垃圾收費(fèi)的城市中，有430個(gè)城市采用單一計(jì)量收費(fèi)制，所占比率為94%，采用超額計(jì)量收費(fèi)制的城市僅有27個(gè)，所占比率僅為6%。

2.2.2生活垃圾收費(fèi)方式

為體現(xiàn)“污染者付費(fèi)”和“使用者付費(fèi)”原則，日本生活垃圾收費(fèi)方式主要包括指定垃圾袋、垃圾處理票和直接收費(fèi)等方式。指定垃圾袋和垃圾處理票是指以垃圾袋和處理票等作為計(jì)量單位，通過(guò)使用購(gòu)買(mǎi)的指定垃圾袋投放垃圾或使用購(gòu)買(mǎi)的垃圾處理票貼在所扔垃圾上等方式來(lái)收取垃圾處理費(fèi)用。指定垃圾袋和垃圾處理票并用的情況下，普通垃圾會(huì)使用指定垃圾袋投放，而無(wú)法裝入垃圾袋的大件垃圾則會(huì)使用垃圾處理票。直接收費(fèi)則適用于直接將垃圾排放到處理設(shè)施的情況下，采用繳費(fèi)通知單或現(xiàn)金的方式征收垃圾處理費(fèi)。

由于指定垃圾袋方式手續(xù)簡(jiǎn)單，方便計(jì)量，因此，此種方式應(yīng)用最為普遍，多數(shù)自治體會(huì)使用指定垃圾袋方式來(lái)收取垃圾處理費(fèi)用，居民只需購(gòu)買(mǎi)指定的垃圾袋投放垃圾即可，每個(gè)垃圾袋的售價(jià)里包含了垃圾處理費(fèi)用。

在日本430個(gè)采用單一計(jì)量收費(fèi)制度的城市中，其所確定的單個(gè)垃圾袋價(jià)格（通常為40～50 L的大袋）以30～50日元居多，占總體的44%，但北海道以及東京多摩地區(qū)的許多城市均把1個(gè)大垃圾袋的價(jià)格定在80多日元，這部分高價(jià)格的比率也占近10%，見(jiàn)圖2。

圖2　單個(gè)垃圾袋（大袋40～50 L）定價(jià)區(qū)間各城市數(shù)量分布

3　垃圾收費(fèi)對(duì)垃圾減量的效果

實(shí)施垃圾收費(fèi)后，可通過(guò)2種途徑達(dá)到垃圾減量的效果，如圖3所示，一種是原本作為垃圾投放的一些潛在資源物被單獨(dú)分類(lèi)出來(lái)，實(shí)現(xiàn)其資源化。這些潛在資源物中，尤以舊紙最多。在一些不實(shí)行垃圾收費(fèi)的自治體，其可燃垃圾中的廢紙比例高達(dá)10%以上，塑料容器包裝、纖維類(lèi)等也占不少比例，同時(shí)不可燃垃圾中的瓶類(lèi)、罐類(lèi)等所占的比例也高達(dá)10%以上。實(shí)施垃圾收費(fèi)前，由于沒(méi)有經(jīng)濟(jì)方面的壓力，這些潛在資源物很容易被當(dāng)做垃圾丟棄，而實(shí)施垃圾收費(fèi)后，有很大一部分都被分類(lèi)到資源垃圾中進(jìn)行回收再利用，實(shí)現(xiàn)了垃圾減量。

另外一條途徑是從源頭減少垃圾的產(chǎn)生量所帶來(lái)的垃圾減量。實(shí)行垃圾收費(fèi)的目的之一是提高居民的垃圾減量意識(shí)和環(huán)保意識(shí)，這兩者又是相輔相成，互相促進(jìn)的。實(shí)施垃圾收費(fèi)后，居民在購(gòu)物時(shí)會(huì)自帶購(gòu)物袋，盡量購(gòu)買(mǎi)必要的東西，減少盲目購(gòu)買(mǎi)的次數(shù)，從而減少垃圾的產(chǎn)生量，而這在無(wú)形中提高了居民的環(huán)保意識(shí)，而居民環(huán)保意識(shí)的提高會(huì)更有利于垃圾減量。

圖3　垃圾減量途徑

再通過(guò)日本環(huán)境省發(fā)布數(shù)據(jù)來(lái)看日本生活垃圾減量的效果，2013年度一般廢物產(chǎn)生及處理情況調(diào)查結(jié)果顯示，2013年日本生活垃圾的總產(chǎn)生量為4.487×107t，比上一年度減少0.8%；人均日產(chǎn)生量為958 g，比上一年度減少0.6%。如圖4所示，與2003年相比，2013年日本生活垃圾總產(chǎn)生量減少近1.0×107t，人均日產(chǎn)生量減少18%，即每人每天少產(chǎn)生垃圾200余g。

圖4　2003—2013年日本生活垃圾產(chǎn)生量及人均日產(chǎn)生量變化趨勢(shì)

4　結(jié)束語(yǔ)

日本的垃圾收費(fèi)制度，不僅對(duì)垃圾減量起到了良好的效果，而且在縮減垃圾處理經(jīng)費(fèi)、減輕環(huán)境負(fù)擔(dān)等方面也有著重大的意義。通過(guò)分析日本的垃圾收費(fèi)制度，得出對(duì)我國(guó)城市實(shí)行垃圾收費(fèi)的一些啟示：①?gòu)耐晟品审w系著手，制定適合我國(guó)國(guó)情和實(shí)際情況的相關(guān)法律法規(guī)，讓垃圾收費(fèi)制度有法可依；②通過(guò)深入系統(tǒng)的基礎(chǔ)調(diào)查，根據(jù)居民的收入情況和垃圾處理成本制定合理的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)及收費(fèi)方式，提高居民垃圾減量和垃圾分類(lèi)的主動(dòng)性；③通過(guò)多種形式的宣傳教育，提高居民的源頭分類(lèi)意識(shí)，實(shí)現(xiàn)垃圾的源頭減量。

Municipal Solid Waste Charge Implementation Situation and Its Effect in Japan

Ju Alian，Chen Jie
（Beijing Environmental Sanitation Design Science Research Institute，Beijing100028）

We introduced the legal basis of implementation of municipal solid waste charge system in Japan，its current implementation situation，charge typesand methods.The waste reduction effect after charge collection wasanalyzed.The enlightenment ofmunicipalsolid waste charge reform in China wasproposed from the aspectsoflaw，charge standardsand methods.

municipal solid waste；waste charge；waste reduction

X32

A

1005-8206（2016）05-0089-03

2015-11-18

鞠阿蓮（1981—），主要從事環(huán)境衛(wèi)生信息相關(guān)工作。

E-mail：65881301@qq.com。