黃河流域水權(quán)交易潛在風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避路徑研究

張建斌

(內(nèi)蒙古財(cái)經(jīng)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，內(nèi)蒙古 呼和浩特 010070)

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黃河流域水權(quán)交易潛在風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避路徑研究

張建斌

(內(nèi)蒙古財(cái)經(jīng)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，內(nèi)蒙古 呼和浩特 010070)

文章從水資源總量控制剛性約束、工農(nóng)業(yè)用水收益差異、工農(nóng)業(yè)用水矛盾等角度分析了黃河流域水權(quán)交易動(dòng)力機(jī)制。闡釋了黃河流域水權(quán)交易中可能出現(xiàn)的水資源超用與水權(quán)交易并存、工業(yè)用水?dāng)D占農(nóng)業(yè)水權(quán)、生態(tài)環(huán)境負(fù)外部性、變相鼓勵(lì)高污染高耗能企業(yè)發(fā)展和水權(quán)出讓地水資源收益減少等潛在交易風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)美國(guó)、澳大利亞和智利等國(guó)水權(quán)交易風(fēng)險(xiǎn)方法路徑進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，從動(dòng)態(tài)調(diào)整黃河流域各省份初始水權(quán)并細(xì)化各省區(qū)水量分配、構(gòu)建水銀行、初始水權(quán)分配中設(shè)置政府預(yù)留水量、保障農(nóng)業(yè)水權(quán)和生態(tài)水權(quán)、逐步推進(jìn)灌區(qū)配水到農(nóng)業(yè)用水者協(xié)會(huì)、建立完全水權(quán)交易價(jià)格核算體系并設(shè)置水權(quán)交易環(huán)保準(zhǔn)入門(mén)檻、完善水權(quán)交易全過(guò)程管理等角度提出有效規(guī)避黃河流域水權(quán)交易潛在風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策。

黃河流域；水權(quán)交易；動(dòng)力機(jī)制；潛在風(fēng)險(xiǎn)

2003年以來(lái)，黃河流域的內(nèi)蒙古和寧夏先后開(kāi)展了水權(quán)轉(zhuǎn)換試點(diǎn)工作，開(kāi)啟了黃河流域水權(quán)交易的序幕。2014年7月，水利部印發(fā)的《水利部關(guān)于開(kāi)展水權(quán)試點(diǎn)工作的通知》明確，在黃河流域的寧夏、內(nèi)蒙古、河南、甘肅等省份開(kāi)展水權(quán)交易流轉(zhuǎn)制度在內(nèi)的水權(quán)交易試點(diǎn)工作。2014年11月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出，要培育和規(guī)范水權(quán)交易市場(chǎng)，積極探索多種形式的水權(quán)交易流轉(zhuǎn)方式，允許各地通過(guò)水權(quán)交易滿足新增合理用水需求。近年來(lái)黃河流域的水權(quán)交易工作取得了進(jìn)展、積累了經(jīng)驗(yàn)，收到了成效，但也存在潛在風(fēng)險(xiǎn)，有效規(guī)避其交易風(fēng)險(xiǎn)對(duì)于未來(lái)黃河流域水權(quán)交易順利推進(jìn)至關(guān)重要。

一、黃河流域水權(quán)交易形式及水權(quán)交易發(fā)展?fàn)顩r

(一)黃河水資源利用狀況

黃河水資源是我國(guó)西北地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要資源，也是西北內(nèi)陸河和華北地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的基礎(chǔ)性資源。黃河流域及其臨近地區(qū)礦產(chǎn)資源豐富，是我國(guó)重要的經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶，分布著我國(guó)重要能源基地，工業(yè)發(fā)展對(duì)黃河水需求強(qiáng)烈；黃河流域及其臨近地區(qū)多為干旱和半干旱地區(qū)，人類(lèi)生存和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對(duì)黃河水資源需求強(qiáng)烈；黃河上中游地區(qū)和西北內(nèi)陸地區(qū)又是生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)，生態(tài)修復(fù)和保護(hù)對(duì)黃河水需求強(qiáng)烈。有限的黃河水資源已經(jīng)成為該流域及其臨近地區(qū)重要的戰(zhàn)略資源。

1987年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的黃河可供水量分配方案將黃河580億m3的水資源總量扣除沖沙、生態(tài)和其他損失后的370m3的耗水總量指標(biāo)分配給沿黃的9省區(qū)和河北省及天津市。[1]從表1數(shù)據(jù)可以看出，黃河耗水總量已經(jīng)超過(guò)“87分水”方案的黃河可供水量分配指標(biāo)?，F(xiàn)在黃河每年的水資源總量已經(jīng)比往年減少了40多億立方米，約為535億m3。[2]隨著沿黃地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，對(duì)水資源的需求不斷增加，黃河流域水資源供需矛盾會(huì)更加突出。

表1 2000-2013年黃河水資源利用情況表 單位:億m3

資料來(lái)源：2005-2013年黃河水資源公報(bào).

黃河流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)水資源的強(qiáng)烈需求和水資源供給有限矛盾突出是該流域開(kāi)展水權(quán)交易的誘因，其水權(quán)交易是在水資源總量控制前提下，盤(pán)活水資源存量，提高水資源使用效率，促進(jìn)節(jié)約集約用水的重要制度安排，是通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制配置水資源的有益嘗試。

(二)黃河流域水權(quán)交易形式

2003年4月以來(lái)，經(jīng)黃河水利委員會(huì)批準(zhǔn)，先后在內(nèi)蒙古和寧夏開(kāi)展水權(quán)交易試點(diǎn)。水權(quán)交易按照不同的分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)可以分為不同的類(lèi)型，若按照水權(quán)交易的客體，水權(quán)交易分類(lèi)見(jiàn)表2。

表2 水權(quán)交易類(lèi)型

目前黃河流域進(jìn)行的水權(quán)轉(zhuǎn)換是指依法取得黃河取水權(quán)的灌區(qū)農(nóng)業(yè)用水通過(guò)節(jié)水改造將節(jié)余水權(quán)轉(zhuǎn)讓給工業(yè)企業(yè)。2002年我國(guó)《水法》規(guī)定：“直接從江河、湖泊或者地下取用水資源的單位和個(gè)人，應(yīng)當(dāng)按照水資源有償使用制度和取水許可證制度的規(guī)定，向流域水資源管理機(jī)構(gòu)或者水行政主管部門(mén)申請(qǐng)取水許可證，并交納水資源費(fèi)，依法取得取水權(quán)”。按照該規(guī)定，將黃河水權(quán)轉(zhuǎn)換的水權(quán)定義為取水權(quán)是有法律依據(jù)的，依法取得取水權(quán)并具有了水資源使用權(quán)。這與一般意義上的水權(quán)側(cè)重水資源使用權(quán)是一致的。從這個(gè)意義上講，內(nèi)蒙古的水權(quán)轉(zhuǎn)讓是真正意義上的水權(quán)交易，屬于取水權(quán)有限期限轉(zhuǎn)讓。

(三)黃河流域水權(quán)交易發(fā)展?fàn)顩r

在水利部和黃河水利委員會(huì)的大力支持下，2003年內(nèi)蒙古被水利部確為第一個(gè)黃河干流水權(quán)轉(zhuǎn)讓試點(diǎn)地區(qū)，開(kāi)展沿黃盟市內(nèi)水權(quán)轉(zhuǎn)讓工作。2006年之前內(nèi)蒙古水權(quán)交易以“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”形式進(jìn)行，采取一個(gè)企業(yè)對(duì)應(yīng)一個(gè)渠道進(jìn)行農(nóng)業(yè)節(jié)水改造工程，將節(jié)省的農(nóng)業(yè)水權(quán)轉(zhuǎn)換為工業(yè)用水。這一時(shí)期典型的水權(quán)交易有黃河水利委員會(huì)批復(fù)內(nèi)蒙古鄂爾多斯市6個(gè)項(xiàng)目。“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”水權(quán)交易方式存在各企業(yè)前期工作進(jìn)展不一，分別實(shí)施節(jié)水改造工程容易造成項(xiàng)目間水權(quán)轉(zhuǎn)讓價(jià)格差異過(guò)大等弊端。在總結(jié)“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”水權(quán)交易經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，內(nèi)蒙古沿黃地區(qū)提出“點(diǎn)對(duì)面”水權(quán)交易方式，即水權(quán)交易前期工作和工程建設(shè)由政府統(tǒng)一組織進(jìn)行，統(tǒng)一水權(quán)交易的單方水價(jià)格，且綜合考慮項(xiàng)目的核準(zhǔn)進(jìn)度、資金到位情況、節(jié)水工程的節(jié)水量和項(xiàng)目的需水量等實(shí)際情況，虛擬劃分企業(yè)水權(quán)轉(zhuǎn)讓所對(duì)應(yīng)的地塊或渠道。該方式有效克服了水權(quán)交易項(xiàng)目前期工作進(jìn)展不一、水權(quán)轉(zhuǎn)讓價(jià)格差異過(guò)大等“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”水權(quán)交易中存在的問(wèn)題。2014年7月，水利部明確內(nèi)蒙古將在原有盟市內(nèi)部水權(quán)交易的基礎(chǔ)上重點(diǎn)開(kāi)展鄂爾多斯與巴彥淖爾等盟市之間的跨盟市水權(quán)交易。2014年1月內(nèi)蒙古自治區(qū)政府批轉(zhuǎn)了《內(nèi)蒙古自治區(qū)盟市間黃河干流水權(quán)轉(zhuǎn)讓試點(diǎn)實(shí)施意見(jiàn)(試行)》，決定通過(guò)對(duì)巴彥淖爾市河套灌區(qū)進(jìn)行節(jié)水改造，將農(nóng)業(yè)節(jié)約水量轉(zhuǎn)給鄂爾多斯和阿拉善盟等地區(qū)的沿黃工業(yè)項(xiàng)目。目前，黃河干流跨盟市水權(quán)轉(zhuǎn)讓節(jié)水改造一期工程已經(jīng)開(kāi)工建設(shè)，預(yù)計(jì)轉(zhuǎn)換水量轉(zhuǎn)讓1.2億立方米。截止2015年3月份，內(nèi)蒙古已獲批復(fù)沿黃工業(yè)項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓水量指標(biāo)3.23億立方米，累計(jì)完成節(jié)水改造工程投資6.9億元。[3]

除內(nèi)蒙古外，黃河流域的寧夏回族自治區(qū)也開(kāi)展了類(lèi)似的水權(quán)交易。2003年7月，寧夏提出通過(guò)灌區(qū)節(jié)水改造、節(jié)水技術(shù)推廣和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等措施將國(guó)家分配的40億m3的黃河用水指標(biāo)調(diào)節(jié)出8億m3作為工業(yè)后備水源，但僅僅通過(guò)對(duì)黃河用水指標(biāo)進(jìn)行重新分配難以根本解決寧夏經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的水資源制約問(wèn)題。因此黃河水利委員會(huì)建議寧夏借鑒內(nèi)蒙古水權(quán)轉(zhuǎn)換實(shí)踐，開(kāi)展水權(quán)轉(zhuǎn)換試點(diǎn)。2003年9月，寧夏水利廳向黃河水利委員會(huì)報(bào)送了開(kāi)展水權(quán)轉(zhuǎn)換試點(diǎn)的請(qǐng)示并經(jīng)黃河水利委員會(huì)批準(zhǔn)執(zhí)行。2003年底，寧夏水利廳灌溉管理局與寧縣靈武電廠簽訂水權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議，年轉(zhuǎn)換水量1443萬(wàn)m3，轉(zhuǎn)讓期25年。2004年1月，寧夏大唐大壩第二發(fā)電有限公司和寧夏發(fā)電集團(tuán)有限公司與寧夏水利廳灌溉管理局就大壩電廠三期擴(kuò)建工程和馬蓮臺(tái)電廠工程簽訂水權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議，年轉(zhuǎn)換水量分別為1800萬(wàn)m3和2149萬(wàn)m3，轉(zhuǎn)讓期25年。在寧夏3個(gè)水權(quán)轉(zhuǎn)換試點(diǎn)基礎(chǔ)上，寧夏又先后批復(fù)了6個(gè)水權(quán)轉(zhuǎn)換項(xiàng)目。為推動(dòng)寧夏水權(quán)轉(zhuǎn)換工作的順利開(kāi)展，寧夏先后制定了《寧夏回族自治區(qū)黃河水權(quán)轉(zhuǎn)換工作實(shí)施意見(jiàn)》、《寧夏回族自治區(qū)黃河水權(quán)轉(zhuǎn)換資金使用管理辦法》、《寧夏回族自治區(qū)黃河水權(quán)轉(zhuǎn)換實(shí)施細(xì)則》、《寧夏回族自治區(qū)節(jié)水節(jié)約用水條例》等制度。目前，寧夏正在考慮在其南部、中部和北部建立水權(quán)交易平臺(tái)，以推動(dòng)其水權(quán)交易發(fā)展。

二、黃河流域水權(quán)交易的動(dòng)力機(jī)制

(一)黃河流域水資源總量控制的剛性約束

新中國(guó)成立之后，隨著黃河流域及其相關(guān)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)黃河水資源需求的不斷增加，黃河水資源分配問(wèn)題日益引起各方重視。1954年在編制黃河流域規(guī)劃時(shí)首次對(duì)黃河流域各省區(qū)引黃水量進(jìn)行了評(píng)估。1984年編制的《黃河水資源開(kāi)發(fā)利用預(yù)測(cè)》中提出了沿黃各省區(qū)水量分配方案。1987年國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于黃河可供水量分配方案的報(bào)告》，該方案充分考慮了黃河最大可能供水量，對(duì)沿黃各省區(qū)的耗水量指標(biāo)進(jìn)行了分配。作為方案編制的技術(shù)支撐，有關(guān)業(yè)務(wù)部門(mén)進(jìn)行了分河段水量平衡演算并提出了不同部門(mén)配水指標(biāo)。

表3 87分水方案黃河可供水量分配指標(biāo) (南水北調(diào)生效前) 單位：億m3

資料來(lái)源：利部黃河水利委員會(huì)編.黃河水權(quán)轉(zhuǎn)換制度構(gòu)建及實(shí)踐[M].黃河水利出版社，2008:33.

表4 87分水方案黃河流域不同河段不同部門(mén)需耗水量 單位：億m3

資料來(lái)源：利部黃河水利委員會(huì)編.黃河水權(quán)轉(zhuǎn)換制度構(gòu)建及實(shí)踐[M].黃河水利出版社，2008:34.

“87黃河分水方案”明確了沿黃各省區(qū)引黃用水的權(quán)益，成為黃河水資源統(tǒng)一調(diào)度和管理的依據(jù)。

20世紀(jì)90年代以來(lái)，隨著黃河下游斷流問(wèn)題的加劇，1998年12月原國(guó)家計(jì)委、水利部會(huì)同各相關(guān)部門(mén)和地區(qū)制定了《黃河可供水量年度分配及干流水量調(diào)度方案》頒布并實(shí)施，該方案明確了《黃河可供水量分配方案》的年內(nèi)逐月分配指標(biāo)。為加強(qiáng)黃河取水許可總量控制管理，規(guī)范建設(shè)項(xiàng)目取水許可申請(qǐng)審批，2002年黃河水利委員會(huì)制定了《黃河取水許可證總量控制管理辦法(試行)》。2006年8月國(guó)務(wù)院頒布《黃河水量調(diào)度條例》，該條例為黃河水量統(tǒng)一調(diào)度和統(tǒng)一管理提供了法律保障?！饵S河水量調(diào)度條例》頒布之后，黃河水利委員會(huì)組織各省區(qū)開(kāi)展取水許可證總量控制指標(biāo)細(xì)化工作，以總量控制和定額管理相結(jié)合的原則將《黃河可供水量分配方案》分配給沿黃各省區(qū)的年耗水量指標(biāo)細(xì)化到各盟市。

2012年1月12日，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見(jiàn)》，明確提出強(qiáng)化用水總量控制。隨著黃河水資源供需矛盾的尖銳和黃河水資源統(tǒng)一調(diào)度管理體系的完善及監(jiān)控手段的逐漸嚴(yán)格，以《黃河可供水量分配方案》為總量控制的水資源管理成為黃河取水的剛性約束。水資源總量控制的剛性約束要求逐步變革水資源管理模式，提高水資源使用效率，促進(jìn)節(jié)約用水。黃河流域的水權(quán)交易正式在這樣的背景下出現(xiàn)并逐步發(fā)展的。

(二)黃河流域工農(nóng)業(yè)用水收益差異

從資源配置經(jīng)濟(jì)效率角度而言，水權(quán)交易內(nèi)在驅(qū)動(dòng)來(lái)源于各用水戶之間用水邊際收益的差異。只要存在用水戶邊際收益的差異就會(huì)誘發(fā)水資源調(diào)度和水權(quán)重新分配的潛在收益。[4]下面以工農(nóng)業(yè)用水收益差距說(shuō)明水權(quán)交易的內(nèi)在動(dòng)力。

圖1 用水收益與水權(quán)交易圖

通常而言工業(yè)用水收益高于農(nóng)業(yè)用水。假設(shè)某地區(qū)可用水總量為AB，CD表示工業(yè)用水邊際收益，MN表示農(nóng)業(yè)用水邊際收益。在缺水情況下，農(nóng)業(yè)需水總量為AA1，工業(yè)需水總量為BB1，地區(qū)總需水量(AA1+BB1)>AB，地區(qū)可用水量不能滿足用水戶正常用水需求。若不存在交易成本，且假設(shè)農(nóng)業(yè)用水需求優(yōu)先滿足，則工業(yè)用水只能使用剩余水量A1B。在A1點(diǎn)上，工業(yè)用水邊際收益A1L大于農(nóng)業(yè)用水收益A1K。此時(shí)農(nóng)業(yè)用水總收益為A1KMA圍成的面積，工業(yè)用水總收益為A1BCL圍成的面積。若允許雙方開(kāi)展水權(quán)交易，最后會(huì)在E點(diǎn)處于交易均衡狀態(tài)，此時(shí)要求農(nóng)業(yè)減少用水量FA1，工業(yè)增加用水量FA1。交易后農(nóng)業(yè)用水總收益為AMEF圍成的面積，工業(yè)用水總收益為CBEF圍成的面積，交易產(chǎn)生的凈收益為ELK圍成的面積。由此可見(jiàn)，用水戶用水邊際收益的差異是水權(quán)交易的動(dòng)力來(lái)源。

以黃河流域鄂爾多斯市為例，2013年鄂爾多斯用水總量為15.9139億m3，其中農(nóng)業(yè)灌溉用水8.5242億m3，占總用水量的53.56%。林牧漁畜用水量3.4743億m3，占總用水量的21.83%。工業(yè)用水量2.3964億m3，占總用水量的15.06%。城鎮(zhèn)公共用水0.2749億m3，占總用水量的1.73%，居民生活用水0.4843億m3，占總用水量的3.04%。生態(tài)用水0.7606億m3，占總用水量的4.78%。

表5 2013年鄂爾多斯市用水情況表 億m3

資料來(lái)源：2013年鄂爾多斯市水資源公報(bào).

廣義農(nóng)業(yè)包括農(nóng)林牧副漁，因此廣義農(nóng)業(yè)用水占其用水總量的75.39%。2013年鄂爾多斯國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值為3656.80億元，其中第一產(chǎn)業(yè)90.14億元，第二產(chǎn)業(yè)2213.13億元(工業(yè)1971.68億元，建筑業(yè)241.45億元)，第三產(chǎn)業(yè)1353.53億元。第一產(chǎn)業(yè)中，每立方米水資源帶來(lái)的GDP為7.5元。工業(yè)領(lǐng)域每立方米水資源帶來(lái)的GDP為833.2元，工農(nóng)業(yè)用水收益差距100多倍。工農(nóng)業(yè)用水收益差距是該地區(qū)開(kāi)展水權(quán)交易的動(dòng)力源泉。

(三)黃河流域工農(nóng)業(yè)用水結(jié)構(gòu)矛盾突出

黃河流域不僅水資源供需矛盾突出，而且用水結(jié)構(gòu)性矛盾明顯。一直以來(lái)，黃河水資源主要用于農(nóng)業(yè)灌溉，但農(nóng)業(yè)灌溉用水浪費(fèi)嚴(yán)重，而工業(yè)用水難以得到滿足。農(nóng)業(yè)用水浪費(fèi)嚴(yán)重、工業(yè)用水短缺是黃河流域開(kāi)展水權(quán)交易的現(xiàn)實(shí)背景。

表6 2009-2013年黃河流域分行業(yè)地表水利用統(tǒng)計(jì)表 單位：億m3

資料來(lái)源：2009-2013年黃河水資源公報(bào).

以?xún)?nèi)蒙古黃河水利用情況為例，黃河是內(nèi)蒙古中西部沿黃地區(qū)地表水取水的主要來(lái)源，但內(nèi)蒙古黃河水資源長(zhǎng)期以漫灌形式用于農(nóng)業(yè)灌溉，以耗水量指標(biāo)考察，2009-2013年，內(nèi)蒙古黃河地表水近87%用于農(nóng)田灌溉。

表7 2009-2013年內(nèi)蒙古黃河地表水利用情況統(tǒng)計(jì)表 單位：億m3

資料來(lái)源：2009-2013年黃河水資源公報(bào).

但由于灌溉設(shè)施年久失修和灌溉方式不合理等原因，內(nèi)蒙古沿黃地區(qū)農(nóng)業(yè)灌溉水利用效率不高，水資源浪費(fèi)嚴(yán)重。河套灌區(qū)是內(nèi)蒙古黃河水資源最大用戶，內(nèi)蒙古分得的58.6億m3的黃河水中其中40億m3用于河套灌區(qū)。河套灌區(qū)農(nóng)渠、斗渠、支渠、分干渠、干渠和總干渠渠道水利用效率分別為94.16%、92.84%、89.76%、78.92%、82.41%、和94.05%。渠系加權(quán)連乘得出河套灌區(qū)渠系水利用效率為48%，灌溉面積加權(quán)為47.77%，而發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)業(yè)灌溉水利用效率為70-80%的水平。

與此同時(shí)，內(nèi)蒙古中西部地區(qū)工業(yè)企業(yè)用水難以得到保障。以鄂爾多斯為例，該地區(qū)是內(nèi)蒙古煤化工企業(yè)最多且產(chǎn)業(yè)規(guī)模最大的地區(qū)，而鄂爾多斯水資源嚴(yán)重短缺，黃河作為該地區(qū)唯一過(guò)境水源，分配給鄂爾多斯的黃河用水指標(biāo)僅為7億m3，農(nóng)業(yè)和工業(yè)爭(zhēng)相競(jìng)爭(zhēng)黃河用水指標(biāo)。依據(jù)2015年2月底在建和擬建的煤化工產(chǎn)能計(jì)算，僅鄂爾多斯化工項(xiàng)目水資源缺口就高達(dá)6億m3。

表8 河套灌區(qū)渠系水利用效率情況表[5]

資料來(lái)源：楊曉.河套灌區(qū)渠系水利用效率評(píng)價(jià)與節(jié)水潛力評(píng)估[D].內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)大學(xué)，2015：53.

三、黃河流域水權(quán)交易潛在風(fēng)險(xiǎn)分析

(一)水資源超用與水權(quán)交易并存風(fēng)險(xiǎn)

水資源總量控制及初始水權(quán)的明晰界定是水權(quán)交易的前提條件。落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度是建立水權(quán)制度的前提。黃河流域通過(guò)建立省(自治區(qū)、直轄市)、市、縣三級(jí)用水總量控制指標(biāo)體系，明確各區(qū)域取用水總量和權(quán)益，強(qiáng)化水權(quán)確權(quán)登記，可以為水權(quán)交易提供基礎(chǔ)。但目前黃河流域的初始水權(quán)分配依然以“87”分水方案確定的指標(biāo)作為總量控制基礎(chǔ)，這一分配方案明顯過(guò)時(shí)，且很多地區(qū)實(shí)際耗水量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出該方案規(guī)定的指標(biāo)控制。

表9 2010-2013年沿黃各省區(qū)耗水量超標(biāo)情況統(tǒng)計(jì)表 單位：億m3

資料來(lái)源：2010-2013年黃河水資源公報(bào).

上述數(shù)據(jù)表明，沿黃省份中，內(nèi)蒙古、陜西、河南和山東是黃河用水大省區(qū)，也是實(shí)際耗水量超出“87”分水方案的主要省區(qū)。內(nèi)蒙古作為黃河流域重點(diǎn)水權(quán)交易地區(qū)，其交易的水資源主要是黃河用水權(quán)。但內(nèi)蒙古實(shí)際黃河耗水量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出“87”分水方案確定的58.6億m3，這就導(dǎo)致內(nèi)蒙古沿黃地區(qū)水權(quán)交易缺乏法律支撐。因此，針對(duì)黃河流域各省區(qū)用水實(shí)際和南水北調(diào)生效后各省實(shí)際水資源供給情況，適時(shí)優(yōu)化黃河水資源分配方案并強(qiáng)化水資源總量控制，才能使黃河流域的水權(quán)交易具備相應(yīng)法律和執(zhí)行基礎(chǔ)。

(二)工業(yè)用水?dāng)D占農(nóng)業(yè)水權(quán)風(fēng)險(xiǎn)

農(nóng)業(yè)水權(quán)對(duì)于穩(wěn)定糧食產(chǎn)量、保證糧食安全至關(guān)重要。黃河流域的水權(quán)交易多以工業(yè)投資農(nóng)業(yè)節(jié)水工程置換農(nóng)業(yè)水權(quán)。理論上講，這種水權(quán)交易的客體是農(nóng)業(yè)節(jié)余水權(quán)，即將多余水權(quán)出售后不影響農(nóng)業(yè)產(chǎn)量。但到底如何界定多余水權(quán)，在理論上和水權(quán)交易實(shí)際操作中均沒(méi)有明確說(shuō)明，這就容易導(dǎo)致在水權(quán)交易中潛在地存在工業(yè)用水?dāng)D占農(nóng)業(yè)水權(quán)問(wèn)題，即使現(xiàn)在不存在，難以保證將來(lái)不會(huì)出現(xiàn)這種情形。

黃河流域乃至全國(guó)至今沒(méi)有從權(quán)屬上界定農(nóng)業(yè)水權(quán)。雖然在內(nèi)蒙古、寧夏和甘肅發(fā)生的工業(yè)置換農(nóng)業(yè)水權(quán)過(guò)程暫時(shí)沒(méi)有沖擊農(nóng)民權(quán)益，但是也沒(méi)有充分考慮農(nóng)業(yè)用水的機(jī)會(huì)成本問(wèn)題，若農(nóng)業(yè)用水暫時(shí)不轉(zhuǎn)讓?zhuān)瑢?lái)轉(zhuǎn)讓?zhuān)瑒t收益有可能更高。另外從實(shí)踐層面而言，目前關(guān)于農(nóng)業(yè)水權(quán)的基礎(chǔ)性工作非常薄弱，甚至連農(nóng)業(yè)用水權(quán)的內(nèi)涵都沒(méi)有形成共識(shí)。農(nóng)業(yè)水權(quán)需要一系列基礎(chǔ)性支撐工作，如農(nóng)業(yè)用水權(quán)法律支撐、確認(rèn)方法、分配技術(shù)、監(jiān)管制度、交易制度、評(píng)估技術(shù)等。[6]這些基礎(chǔ)工作的落后不利于充分保障農(nóng)業(yè)水權(quán)。

我國(guó)農(nóng)民水權(quán)意識(shí)薄弱，也容易出現(xiàn)水權(quán)“農(nóng)轉(zhuǎn)非”情形。隨著工業(yè)水權(quán)需求的不斷增加，人們開(kāi)始將用水問(wèn)題的解決聚焦于農(nóng)業(yè)用水。農(nóng)業(yè)用水權(quán)是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)、是農(nóng)民增收的重要資源。為維護(hù)國(guó)家糧食安全和農(nóng)民權(quán)益，國(guó)家和農(nóng)民都應(yīng)該高度重視農(nóng)業(yè)水權(quán)。重視農(nóng)業(yè)水權(quán)不是鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)浪費(fèi)水資源，而是在保障糧食安全的前提下，通過(guò)農(nóng)業(yè)節(jié)水，將節(jié)余水資源適當(dāng)轉(zhuǎn)移給工業(yè)部門(mén)，以提高水資源使用效率，增加社會(huì)總福利。

(三)生態(tài)環(huán)境負(fù)外部性的潛在風(fēng)險(xiǎn)

黃河流域是資源富集區(qū)，同時(shí)也是生態(tài)脆弱區(qū)和經(jīng)濟(jì)較為落后地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境修復(fù)與保護(hù)矛盾突出。該流域最為顯著的生態(tài)問(wèn)題是水土流失和土地沙化嚴(yán)重。黃河流域的內(nèi)蒙古、甘肅和青海三省的土地沙化面積就占全國(guó)土地沙化面積的38%。

表10 黃河流域各省區(qū)沙化土地面積統(tǒng)計(jì)表 單位：萬(wàn)公頃

資料來(lái)源：2015年環(huán)境統(tǒng)計(jì)年鑒.

如果大量水資源通過(guò)水權(quán)交易被交易到完全耗水行業(yè)，會(huì)造成地下水位下降，地下徑流減弱，對(duì)生態(tài)平衡造成破壞。例如洛杉磯在1941年以水權(quán)交易的方式獲得了從注入湖水的支流取水的權(quán)力，結(jié)果造成湖水水位下降，湖周?chē)鷳B(tài)環(huán)境破壞，棲息地動(dòng)植物種類(lèi)大量減少的惡果。[7]對(duì)于黃河流域而言，沿途額外水源補(bǔ)給少，蒸發(fā)量大，降雨量小，地下水位的降低對(duì)于生態(tài)的影響會(huì)更加嚴(yán)重。同時(shí)，水位下降會(huì)加大地下水開(kāi)采成本，造成草地退化，土地荒漠化加劇。

黃河水權(quán)交易可能導(dǎo)致回流水負(fù)外部性。水資源具有流動(dòng)性，沒(méi)有被完全利用的多余水資源會(huì)回流，并通過(guò)地下徑流或者地表徑流對(duì)水資源進(jìn)行補(bǔ)給。回流水可以轉(zhuǎn)移沉淀，稀釋污染物，降低對(duì)生態(tài)的破壞。在生態(tài)系統(tǒng)中，對(duì)于回流有水量和水質(zhì)要求。若水系中回流量太小，會(huì)對(duì)水系的生態(tài)產(chǎn)生破壞?；亓鲗?duì)水質(zhì)也有要求，若污水回流到地下水層，由于深層地下水更新速度緩慢，一旦污染便難以自身更新恢復(fù)。例如，在美國(guó)加利福尼亞州的San Joaquin河谷，曾經(jīng)因?yàn)檗r(nóng)業(yè)灌溉回流水不足導(dǎo)致硒聚集，并導(dǎo)致Kesterson 國(guó)家野生動(dòng)物庇護(hù)所關(guān)閉。[8]在黃河流域水權(quán)交易中，也可能會(huì)產(chǎn)生回流水負(fù)效應(yīng)，特別是農(nóng)業(yè)水權(quán)置換的工業(yè)領(lǐng)域，所產(chǎn)生的回流水水量和水質(zhì)與農(nóng)業(yè)灌溉用水都會(huì)有所差別。

(四)鼓勵(lì)高污染高耗能企業(yè)發(fā)展的風(fēng)險(xiǎn)

黃河流域是我國(guó)重要的能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展基地，如黃河右岸靈武境內(nèi)的寧東能源工業(yè)基地主要以煤炭、電力和化工為主。地處黃河“金腰”地段的鄂爾多斯工業(yè)基地，主要包括達(dá)拉特旗、準(zhǔn)格爾旗、鄂托克旗等地區(qū)，黃河干流自西向東流經(jīng)該區(qū)域。鄂爾多斯工業(yè)基地以煤炭、化工、建材、毛紡、電力為支柱產(chǎn)業(yè)。按照鄂爾多斯工業(yè)基地發(fā)展思路，其一部分煤炭資源要實(shí)現(xiàn)就地轉(zhuǎn)化，實(shí)施西電東輸，新建火力發(fā)電已經(jīng)成為該地區(qū)工業(yè)增長(zhǎng)主要?jiǎng)恿χ?。該工業(yè)基地的達(dá)拉特旗電廠和國(guó)華準(zhǔn)格爾發(fā)電有限公司，均有黃河水源供給。

黃河流域水權(quán)轉(zhuǎn)讓的受讓方多數(shù)為能源化工企業(yè)。因此在未來(lái)水權(quán)交易中，應(yīng)充分考慮受讓企業(yè)項(xiàng)目是否符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策和環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)。

表11 黃河水權(quán)轉(zhuǎn)換試點(diǎn)項(xiàng)目受讓企業(yè)基本情況

(五)水資源出讓地水資源收益減少風(fēng)險(xiǎn)

水權(quán)交易過(guò)程也是利益調(diào)整過(guò)程，黃河水權(quán)轉(zhuǎn)讓還存在水資源出讓方水資源收益減少的潛在風(fēng)險(xiǎn)，以?xún)?nèi)蒙古已經(jīng)開(kāi)展的水權(quán)交易為例。鄂爾多斯一期水權(quán)轉(zhuǎn)換工程年轉(zhuǎn)換水量1.3億m3，二期水權(quán)轉(zhuǎn)換工程年轉(zhuǎn)換水量0.996億m3，內(nèi)蒙古黃河干流水權(quán)盟市間轉(zhuǎn)讓沈?yàn)豕嘤蛟圏c(diǎn)工程完成后，沈?yàn)豕嘤虮Ａ?.06億m3的黃河取水許可指標(biāo)，指標(biāo)內(nèi)節(jié)水量1.44億m3，按照農(nóng)業(yè)向工業(yè)轉(zhuǎn)讓不同保證率的換算，盟市間可轉(zhuǎn)讓給工業(yè)的水權(quán)指標(biāo)為1.2億m3。1999年到2009年，河套灌區(qū)水價(jià)4分/ m3，2010年開(kāi)始，根據(jù)國(guó)家、內(nèi)蒙古自治區(qū)及灌區(qū)農(nóng)業(yè)節(jié)水的要求，將水價(jià)調(diào)整為5.3分/ m3。2015年自治區(qū)發(fā)改委對(duì)鄂爾多斯市黃河杭錦旗南岸灌區(qū)國(guó)管水利工程農(nóng)業(yè)水價(jià)進(jìn)行了調(diào)整，將黃河杭錦旗南岸灌區(qū)國(guó)管水利工程農(nóng)業(yè)供水支口價(jià)格由5.4分/ m3調(diào)整為10.4分/ m3。按照上述標(biāo)準(zhǔn)，內(nèi)蒙古水權(quán)轉(zhuǎn)換導(dǎo)致灌區(qū)收益減少(或者機(jī)會(huì)成本)計(jì)算如下：

表12 內(nèi)蒙古水權(quán)轉(zhuǎn)讓水權(quán)出讓方水資源收益減少(機(jī)會(huì)成本)估算情況表

四、國(guó)外水權(quán)交易風(fēng)險(xiǎn)防范路徑

(一)美國(guó)水權(quán)交易風(fēng)險(xiǎn)防范路徑

美國(guó)東部實(shí)行河岸權(quán)制度，水資源的再分配主要依靠法院或者水資源行政機(jī)構(gòu)完成，不具備建立水權(quán)交易制度的基礎(chǔ)。美國(guó)西部水資源短缺且實(shí)行優(yōu)先占用制度，水資源再分配主要依靠市場(chǎng)機(jī)制實(shí)施，水權(quán)交易相對(duì)發(fā)達(dá)。

美國(guó)西部的水權(quán)交易遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則，在買(mǎi)賣(mài)雙方之間自愿進(jìn)行。為防止水權(quán)交易潛在風(fēng)險(xiǎn)，美國(guó)對(duì)水權(quán)交易作了如下創(chuàng)新并對(duì)水權(quán)交易進(jìn)行了限制性規(guī)定。主要表現(xiàn)在：1.不斷進(jìn)行水權(quán)交易方式創(chuàng)新。如加州政府成立了水銀行。水銀行充當(dāng)水權(quán)交易的中介人，水銀行以滿足重要用水需求確定了買(mǎi)方順序，采取統(tǒng)一價(jià)格和設(shè)定價(jià)格變動(dòng)條款兩項(xiàng)措施來(lái)應(yīng)對(duì)緊急情況買(mǎi)水需要；2.注重水權(quán)交易生態(tài)影響的審查。在美國(guó)各州對(duì)于水權(quán)交易的生態(tài)影響都要進(jìn)行嚴(yán)格審查，要求水權(quán)交易要通過(guò)環(huán)境影響評(píng)價(jià)程序；3.強(qiáng)調(diào)水權(quán)交易不損害他人原則。美國(guó)的水權(quán)交易大多發(fā)生在優(yōu)先占有權(quán)水權(quán)制度的各州，因此水權(quán)交易可能對(duì)級(jí)別較低的水權(quán)產(chǎn)生影響，在進(jìn)行水權(quán)交易的各州都規(guī)定水權(quán)交易不得損害其他水權(quán)的行使；4.對(duì)水權(quán)交易的限制。地下水和地表水共同組成水資源系統(tǒng)，且二者密不可分。水權(quán)交易會(huì)由于取水時(shí)間、取水地點(diǎn)和用水方式的改變而對(duì)流域水量平衡產(chǎn)生影響并影響生態(tài)，因此在美國(guó)對(duì)水權(quán)交易設(shè)立了嚴(yán)格審查，且對(duì)跨流域水權(quán)交易進(jìn)行嚴(yán)格限制，同時(shí)對(duì)跨州水權(quán)交易和跨縣水權(quán)交易也進(jìn)行嚴(yán)格限制；5.緊急狀態(tài)干預(yù)原則。在美國(guó)的一些州，如佐治亞州法律明確規(guī)定，在緊急情況下，州環(huán)境保護(hù)署可以對(duì)水權(quán)內(nèi)容進(jìn)行修改，同時(shí)規(guī)定，若發(fā)生緊急情況，政府可以作為市場(chǎng)主體參與水權(quán)交易，以維護(hù)公眾利益。

(二)澳大利亞水權(quán)交易風(fēng)險(xiǎn)防范路徑

澳大利亞于1983年開(kāi)始水權(quán)交易實(shí)踐。其水權(quán)交易發(fā)展經(jīng)歷了探索階段、擴(kuò)張及發(fā)展階段、成熟階段和向環(huán)境可持續(xù)轉(zhuǎn)化階段。[9]澳大利亞水權(quán)交易并非政府自上而下推動(dòng)，而是為解決水資源供需矛盾，政府逐漸放松水權(quán)交易限制并制定水權(quán)交易規(guī)則的基礎(chǔ)上逐步成熟的。1994年的“水改革框架”、“2004年的國(guó)家水計(jì)劃”從法律上肯定了水權(quán)特別是長(zhǎng)期水權(quán)也可以進(jìn)行交易，這兩項(xiàng)改革進(jìn)一步完善了水權(quán)交易規(guī)則，有力促進(jìn)了澳大利亞水權(quán)交易的發(fā)展。

為保證水權(quán)交易順利進(jìn)行并有效規(guī)避水權(quán)交易風(fēng)險(xiǎn)，澳大利亞從如下方面對(duì)水權(quán)交易進(jìn)行完善：1.重視水權(quán)交易法律法規(guī)和相關(guān)制度的構(gòu)建與完善。澳大利亞的水權(quán)交易始于20世紀(jì)80年代，但真正發(fā)展繁榮于1994年和2004年的水權(quán)改革之后。20世紀(jì)末至21世紀(jì)初的澳大利亞水權(quán)改革的重要內(nèi)容之一就是制定和完善了一系列關(guān)于水權(quán)交易的法律法規(guī)，主要包括：(1)從法律角度承認(rèn)水權(quán)可以交易。(2)完善水權(quán)交易規(guī)則。(3)制定了監(jiān)督和管理水權(quán)交易第三方效應(yīng)的相關(guān)措施。(4)開(kāi)發(fā)了多種水權(quán)交易審計(jì)計(jì)量系統(tǒng)即水權(quán)交易平臺(tái)；2.重視水權(quán)交易方式的創(chuàng)新。2007年澳大利亞對(duì)水權(quán)交易制度進(jìn)一步進(jìn)行了改革并將水權(quán)交易的目的分解為三個(gè)層次：(1)活躍水權(quán)交易。(2)應(yīng)對(duì)各種自然災(zāi)害的不確定性。(3)通過(guò)政府審批將公用財(cái)物支配權(quán)轉(zhuǎn)讓給私人利用。2007年水權(quán)改革的重點(diǎn)是將水權(quán)進(jìn)一步分解為水的使用許可、配水設(shè)施持有權(quán)和水股票三部分。該改革進(jìn)一步方便了水權(quán)交易的操作并有效降低了不確定性；3.注重水權(quán)交易與可持續(xù)發(fā)展的協(xié)調(diào)。2007年澳大利亞“國(guó)家水安全規(guī)劃”實(shí)施之后，其水權(quán)市場(chǎng)改革開(kāi)始注重可持續(xù)水權(quán)市場(chǎng)轉(zhuǎn)變，主要表現(xiàn)在：(1)政府作為環(huán)境用水和公眾利益代言人參與水權(quán)購(gòu)買(mǎi)。(2)確定墨累—達(dá)令河流域“可持續(xù)水量分配限額”，以維持該流域的生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展。(3)在水權(quán)交易規(guī)則中體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展要求；4.嚴(yán)格水權(quán)交易程序。澳大利亞對(duì)水權(quán)交易程序作了嚴(yán)格規(guī)定。一般水權(quán)交易的程序包括：(1)對(duì)水權(quán)出售方的水資源的所有權(quán)、水資源可利用權(quán)、涉及的第三方利益和輸水能力進(jìn)行核查。(2)對(duì)水權(quán)購(gòu)買(mǎi)方輸水能力、相關(guān)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和管理規(guī)劃的符合情況和場(chǎng)地使用等情況進(jìn)行核查。(3)買(mǎi)方保證按時(shí)支付，賣(mài)方及時(shí)送水。(4)買(mǎi)賣(mài)雙方提供責(zé)任最低標(biāo)準(zhǔn)的文件。(5)水權(quán)交易前向水權(quán)交易買(mǎi)賣(mài)雙方說(shuō)明水權(quán)交易相關(guān)義務(wù)及程序。(6)對(duì)獲批交易買(mǎi)賣(mài)雙方的用水進(jìn)行測(cè)量和記錄。(7)強(qiáng)制水權(quán)交易價(jià)格公開(kāi)并在相關(guān)網(wǎng)站可以查詢(xún)。

(三)智利水權(quán)交易風(fēng)險(xiǎn)防范路徑

自1981年對(duì)《水法》進(jìn)行重新修訂以來(lái)，智利已有30多年的水權(quán)交易歷史。智利政府認(rèn)為市場(chǎng)機(jī)制可以實(shí)現(xiàn)水權(quán)配置和水權(quán)價(jià)格的合理化并有助于節(jié)水動(dòng)機(jī)的提升，政府應(yīng)該保護(hù)私有水權(quán)并減少對(duì)私有水權(quán)的干預(yù)。但2005年新修訂的智利水法強(qiáng)調(diào)了政府保護(hù)水權(quán)交易中的公眾利益，需要對(duì)水市場(chǎng)進(jìn)行管理。

智利對(duì)水權(quán)交易風(fēng)險(xiǎn)防范主要體現(xiàn)在如下方面：1.水權(quán)初始分配注重社會(huì)公平和環(huán)境可持續(xù)性。1984 年智利水法規(guī)定個(gè)人有轉(zhuǎn)讓水權(quán)永久用水的權(quán)利。但沒(méi)有節(jié)制地分配初始水使用權(quán)的做法，很快就引發(fā)諸如水權(quán)投機(jī)、囤積和壟斷等問(wèn)題。2005 年智利實(shí)施修訂了水法，新修訂的水法強(qiáng)調(diào)初始水權(quán)分配的公平性和環(huán)境可持續(xù)發(fā)展性； 2.減少水權(quán)交易對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的負(fù)面影響。水權(quán)交易會(huì)對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生負(fù)面影響，特別是對(duì)于水權(quán)出售地區(qū)而言，水權(quán)的出售可能會(huì)導(dǎo)致灌溉面積或農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)的減少，由此導(dǎo)致此相關(guān)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)總水平降低。此外，永久性水權(quán)轉(zhuǎn)讓還可能對(duì)水權(quán)出售地未來(lái)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展形成制約。智利政府充分考慮和重視水權(quán)交易對(duì)于地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的負(fù)面影響，并對(duì)水權(quán)交易采取評(píng)估政策；3.重視環(huán)境保護(hù)。智利的水市場(chǎng)改革重視對(duì)環(huán)境的保護(hù)。2005年智利水法規(guī)定，水董事會(huì)在對(duì)新水權(quán)確立時(shí)要保障地下水管理的可持續(xù)發(fā)展并要確定河流生態(tài)流量，即新的水權(quán)的確立必須考慮生態(tài)環(huán)境問(wèn)題；4.充分發(fā)揮用水戶協(xié)會(huì)的作用。促進(jìn)智利水權(quán)交易發(fā)展的重要保障之一就是組建了組織良好的用水者協(xié)會(huì)。智利的用水者協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)督水資源分配、管理水利設(shè)施、審批水權(quán)轉(zhuǎn)讓、化解水事沖突。用水者協(xié)會(huì)的發(fā)展是智利水市場(chǎng)活躍的重要原因。

(四)經(jīng)驗(yàn)借鑒

1.完善初始水權(quán)界定。國(guó)外水權(quán)制度的建立和完善中非常重視初始水權(quán)界定，如美國(guó)、澳大利亞和智利等，而初始水權(quán)的有效界定又進(jìn)一步促進(jìn)了水權(quán)交易的產(chǎn)生和發(fā)展。如果水權(quán)界定不明確，水權(quán)交易會(huì)遇到極大困難，即便勉強(qiáng)實(shí)行，也會(huì)引發(fā)矛盾和沖突。水資源所有權(quán)和使用權(quán)的界定是初始水權(quán)界定主要包括的內(nèi)容，其中更重要的是水資源的使用權(quán)的界定，因此水權(quán)的界定需要對(duì)水權(quán)在水量、使用期限和可靠性等方面進(jìn)行界定進(jìn)行精確定義。[10]

2.注重水權(quán)交易的全過(guò)程管理。在水權(quán)交易程序中，涉及到了水權(quán)注冊(cè)、水權(quán)交易申請(qǐng)、水權(quán)交易登記、水權(quán)交易審批、水權(quán)交易合同簽訂等各個(gè)環(huán)節(jié)，每個(gè)環(huán)節(jié)應(yīng)有一定的制度進(jìn)行規(guī)制和約束。為保證水權(quán)交易的順利進(jìn)行，政府必須對(duì)水權(quán)交易市場(chǎng)進(jìn)行管理。事實(shí)上由于水權(quán)具有公權(quán)和私權(quán)的雙重屬性，即使在市場(chǎng)機(jī)制非常健全的國(guó)家，政府也會(huì)對(duì)水權(quán)交易進(jìn)行必要的管理，以規(guī)范水權(quán)交易市場(chǎng)的交易行為，降低交易成本。國(guó)外水權(quán)交易重要內(nèi)容之一就是對(duì)水權(quán)交易過(guò)程的管理，即使在承認(rèn)水權(quán)私有化的智利也強(qiáng)調(diào)對(duì)水權(quán)交易的政府管理。

3.加強(qiáng)對(duì)水權(quán)交易第三方效應(yīng)的規(guī)制。水權(quán)交易會(huì)對(duì)第三方產(chǎn)生影響，這些影響包括對(duì)其它用水權(quán)特別是優(yōu)先級(jí)別較低的用水權(quán)的影響，對(duì)賣(mài)方所在地的生態(tài)環(huán)境的影響，對(duì)水質(zhì)產(chǎn)生的影響，由于水權(quán)交易所產(chǎn)生的水量蒸發(fā)、滲漏對(duì)回流水產(chǎn)生的影響，對(duì)水資源輸出地的就業(yè)和收入產(chǎn)生的影響等。世界各國(guó)在水權(quán)交易中都意識(shí)到水權(quán)交易可能產(chǎn)生的負(fù)面影響，并對(duì)這些負(fù)面影響積極進(jìn)行政府規(guī)制。

4.充分發(fā)揮用水者協(xié)會(huì)的作用。用水者協(xié)會(huì)在組織農(nóng)民參與灌溉管理，提高管理決策的有效性方面有重要作用。在20世紀(jì)70年代，很多國(guó)家，都進(jìn)行了灌溉管理權(quán)制度改革，其改革內(nèi)容是將灌溉管理權(quán)從政府部門(mén)轉(zhuǎn)移給用水者協(xié)會(huì)，讓農(nóng)民參與灌溉系統(tǒng)管理，以此作為政府管理灌溉系統(tǒng)的補(bǔ)充。[11]在智利，在水資源管理中非常注重用水者協(xié)會(huì)發(fā)揮的作用。智利的用水者協(xié)會(huì)在水資源分配的監(jiān)督、水利設(shè)施的管理和一定條件下的水權(quán)轉(zhuǎn)讓的審批方面發(fā)揮著重要作用，同時(shí)用水者協(xié)會(huì)也為水權(quán)轉(zhuǎn)讓各方提供了協(xié)商的平臺(tái)。

5.不斷創(chuàng)新水權(quán)交易模式。澳大利亞、美國(guó)和智利的水權(quán)交易中都重視水權(quán)交易方式的創(chuàng)新，例如在美國(guó)加州出現(xiàn)了水銀行和電子水權(quán)市場(chǎng)。在澳大利亞將水權(quán)進(jìn)一步分解為水的使用許可、配水設(shè)施持有權(quán)和水股票。這些水權(quán)交易方式的創(chuàng)新極大促進(jìn)了水權(quán)交易的發(fā)展并降低了水權(quán)交易的不確定性。

五、黃河流域水權(quán)交易潛在風(fēng)險(xiǎn)防范措施

(一)動(dòng)態(tài)調(diào)整黃河流域各省份初始水權(quán)并細(xì)化各省區(qū)水量分配

“87分水”方案實(shí)施了27年，黃河流域經(jīng)濟(jì)格局已經(jīng)發(fā)生了顯著的變化，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，沿黃西北各省區(qū)水資源供需矛盾日益加劇。在“87分水”方案中，當(dāng)時(shí)針對(duì)寧夏和內(nèi)蒙古的用水指標(biāo)主要考慮農(nóng)業(yè)灌溉用水?，F(xiàn)在，內(nèi)蒙古呼和浩特和寧夏銀川到之間，集中了總投資超過(guò)4000億元的煤化工產(chǎn)業(yè)帶，亟需水資源供應(yīng)。因此對(duì)于黃河水量分配進(jìn)行調(diào)整已經(jīng)刻不容緩。在可供水量既定甚至減少的情況下，如何進(jìn)行黃河水量調(diào)整難度較大。目前，南水北調(diào)通水在即，可以考慮將原來(lái)分配給天津和河北的水量，調(diào)劑到黃河上中游缺水地區(qū)使用。同時(shí)在陜西省可以實(shí)施“引漢濟(jì)渭”工程，補(bǔ)充渭河注入黃河的水量，使陜北地區(qū)能源基地置換出一部分黃河水資源，用于緩解其水資源短缺狀態(tài)。

在優(yōu)化黃河水量分配的基礎(chǔ)上，應(yīng)該強(qiáng)化水資源定量管理，細(xì)化各省區(qū)水量分配方案。黃河流域目前雖然在省級(jí)和地市級(jí)初始水權(quán)分配方面取得了積極進(jìn)展，但目前在縣級(jí)以下的初始水權(quán)分配工作進(jìn)展緩慢。因此，應(yīng)該盡快制定縣級(jí)行政區(qū)域用水總量控制指標(biāo)，依據(jù)灌溉用水定額，逐步把總量控制指標(biāo)細(xì)化到農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民用水合作組織和農(nóng)戶等用水主體。在區(qū)域內(nèi)農(nóng)業(yè)用水滿足的前提下，推行節(jié)水量跨行業(yè)、跨區(qū)域轉(zhuǎn)讓?zhuān)⒄畽?quán)收儲(chǔ)單位和灌區(qū)管理單位回購(gòu)水權(quán)機(jī)制。

(二)積極推進(jìn)黃河流域水銀行的構(gòu)建

水權(quán)短期租賃和長(zhǎng)期轉(zhuǎn)讓都是水市場(chǎng)的低級(jí)形式，類(lèi)似于普通市商品的現(xiàn)貨交易。水資源具有復(fù)雜的社會(huì)屬性和自然屬性，決定了這種較為初級(jí)的市場(chǎng)形式具有較高的交易成本，制約了水權(quán)流轉(zhuǎn)。水權(quán)交易發(fā)展的關(guān)鍵是降低使用市場(chǎng)方式的成本，這既需要技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施，如輸供水網(wǎng)絡(luò)、調(diào)度系統(tǒng)、計(jì)量設(shè)施，也需要制度跟進(jìn)，如分水方案、市場(chǎng)規(guī)則、用水者協(xié)會(huì)等。

水銀行是有效降低水權(quán)交易成本的市場(chǎng)形式，相當(dāng)于一個(gè)虛擬水庫(kù)，其作用類(lèi)似于金融銀行，吸收存款、發(fā)放貸款，優(yōu)化資源配置。水資源流動(dòng)性強(qiáng)、波動(dòng)性大，供給和需求之間有很大的時(shí)空差距，使用一對(duì)一的現(xiàn)貨交易成本較高，建立水銀行可以大大降低交易成本。在國(guó)外水市場(chǎng)的實(shí)踐中，水銀行是一種較為普遍的形式。如加州政府建立了水銀行，作為買(mǎi)主收購(gòu)用戶節(jié)余水量，調(diào)節(jié)水資源供求平衡。水銀行的建立要以明晰的水權(quán)為前提，我國(guó)水權(quán)明晰程度較低，鮮有水銀行案例出現(xiàn)。

黃河流域87分水方案之后，沿黃各省份的水權(quán)排他性有了基本依據(jù)。在這種背景下，黃河管理部門(mén)提出水銀行試點(diǎn)，河南、山東供水指標(biāo)若用不完可以存入小浪底水庫(kù)水銀行，需要時(shí)申請(qǐng)使用，也可以進(jìn)行交易轉(zhuǎn)讓。事實(shí)上，黃河水利委員會(huì)可以統(tǒng)一調(diào)度黃河干流大型水庫(kù)，若可以進(jìn)一步完善取水監(jiān)控體系，黃河可以建立全流域水銀行。通過(guò)水銀行方式，實(shí)現(xiàn)水量指標(biāo)在各省之前的流轉(zhuǎn)，不但潛力巨大，而且對(duì)于節(jié)約水資源，促進(jìn)水資源高效利用，有效化解黃河流域水資源超用與水權(quán)交易并存風(fēng)險(xiǎn)。

(三)初始水權(quán)分配中設(shè)置政府預(yù)留水量

水資源開(kāi)發(fā)利用和保護(hù)中，需要政府作為公共利益代表發(fā)揮維護(hù)公眾利益職責(zé)。在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和產(chǎn)業(yè)化過(guò)程中，由不可預(yù)見(jiàn)因素和緊急狀態(tài)下不可避免地會(huì)出現(xiàn)水資源非常規(guī)需求，需要政府在水權(quán)初始分配時(shí)預(yù)留適當(dāng)水量，以備應(yīng)急之需。政府作為公眾利益代表，必須承擔(dān)和履行保護(hù)生態(tài)環(huán)境的職責(zé)，也應(yīng)承擔(dān)規(guī)避水權(quán)初始分配風(fēng)險(xiǎn)和調(diào)節(jié)水權(quán)市場(chǎng)健康發(fā)展等管理職責(zé)，上述職責(zé)履行也需要政府預(yù)留適當(dāng)水量進(jìn)行調(diào)節(jié)。

隨著黃河流域工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程的加快，極端干旱或連續(xù)干旱等導(dǎo)致的供水緊張對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的影響日益顯著。同時(shí)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型期由于各種極端事件和意外事故導(dǎo)致的污染突發(fā)事件也時(shí)有發(fā)生，對(duì)供水構(gòu)成巨大挑戰(zhàn)，需要政府預(yù)留水量來(lái)緩解和應(yīng)付這些緊急事件所形成的供水緊張。

目前關(guān)于政府預(yù)留水量的標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)有統(tǒng)一規(guī)定，各地應(yīng)根據(jù)具體情況自行設(shè)定，一般認(rèn)為應(yīng)控制在區(qū)域可供分配水資源總量的5%。明確政府預(yù)留水量后，同時(shí)應(yīng)對(duì)預(yù)留水量使用規(guī)則、使用程序和管理辦法進(jìn)行明確，以提高政府預(yù)留水量使用透明度，避免“公權(quán)力”使用不當(dāng)滋生腐敗問(wèn)題。

(四)保證農(nóng)業(yè)水權(quán)和生態(tài)水權(quán)

黃河流域既是能源基地，也是糧食生產(chǎn)基地。河套灌區(qū)是我國(guó)最重要灌區(qū)之一，是黃河用水大戶，也是黃河流域水權(quán)交易試點(diǎn)地區(qū)。黃河水源是河套灌區(qū)灌溉水源，內(nèi)蒙古58.6億m3的黃河耗水量，河套灌區(qū)分得其中的40.0 m3。保障灌區(qū)農(nóng)業(yè)用水安全是未來(lái)黃河流域水權(quán)分配和水權(quán)交易中必須優(yōu)先考慮的因素，落實(shí)農(nóng)業(yè)用水紅線是保障農(nóng)業(yè)用水安全的制度保障。水權(quán)初始分配保障糧食安全用水權(quán)益的有效方法就是對(duì)農(nóng)業(yè)灌溉用水量進(jìn)行相對(duì)固化，一般而言，固化率應(yīng)當(dāng)按照現(xiàn)狀年農(nóng)業(yè)灌溉用水量的85%計(jì)算。農(nóng)業(yè)灌溉用水固化率主要取決于可以發(fā)證灌溉面積和現(xiàn)狀有效灌溉面積兩個(gè)因素。農(nóng)業(yè)用水固化量是為保證農(nóng)業(yè)階段性灌溉基本用水而設(shè)定的上限量，同時(shí)也是一個(gè)動(dòng)態(tài)的量。在水量分配方案有限期限內(nèi)，可以依照農(nóng)業(yè)節(jié)水情況進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。

黃河流域，特別是黃河中上游是我國(guó)生態(tài)脆弱區(qū)，環(huán)境惡劣，生態(tài)保護(hù)、建設(shè)和修復(fù)任務(wù)繁重。在黃河流域水權(quán)制度構(gòu)建和水權(quán)交易中應(yīng)當(dāng)充分考慮各地的生態(tài)用水需求，合理界定生態(tài)水權(quán)。生態(tài)水權(quán)界定是保障生態(tài)用水、監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)生態(tài)保護(hù)的前提。[10]生態(tài)水權(quán)界定要綜合考慮生態(tài)需水特征和生態(tài)耗水特征進(jìn)行。在水資源嚴(yán)重短缺和經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)下，生態(tài)水權(quán)要守住底線。近年來(lái)，黃河流域河套灌區(qū)向?yàn)趿核睾Ｗ⑺膶?shí)踐就是重視生態(tài)水權(quán)的體現(xiàn)。政府保障生態(tài)用水需求除了要通過(guò)初始水權(quán)界定予以保證外，政府作為水權(quán)需求的一方通過(guò)政府采購(gòu)來(lái)保證也是一種有效途徑。由于環(huán)境的公益性，對(duì)生態(tài)用水的采購(gòu)除了地方政府出資之外，中央財(cái)政也可設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)資金予以支持。

(五)逐步推進(jìn)黃河流域灌區(qū)配水到農(nóng)業(yè)用水者協(xié)會(huì)

灌區(qū)配水到用水者協(xié)會(huì)是水量分配細(xì)化的一項(xiàng)終端工作，從我國(guó)水權(quán)制度建設(shè)的大系統(tǒng)來(lái)看，只有將水量細(xì)化的工作由區(qū)域推進(jìn)的行業(yè)、到灌區(qū)乃至到灌區(qū)內(nèi)，總量控制與定額管理的用水管理制度才具有可操作性和整體有機(jī)性。農(nóng)業(yè)是黃河用水的最重要主體，灌區(qū)又是農(nóng)業(yè)用水的主要集中地，同時(shí)也是水量分配和細(xì)化工作的難點(diǎn)。為推進(jìn)黃河流域水權(quán)交易，保障糧食用水，保障農(nóng)民權(quán)益，逐步推進(jìn)灌區(qū)配水到戶工作勢(shì)在必行。配水到每一個(gè)農(nóng)戶的管理成本太高，配水到農(nóng)業(yè)用水者協(xié)會(huì)是配水到戶的最理想狀態(tài)，協(xié)會(huì)以下的配水管理，可以由協(xié)會(huì)協(xié)商自行管理。

灌區(qū)配水到用水者協(xié)會(huì)工作主要有以下四方面內(nèi)容：(1)全灌區(qū)許可水量的分配。從區(qū)域水量分配方案中分離出全灌區(qū)的分水總量控制指標(biāo)。(2)灌區(qū)內(nèi)的行業(yè)配水。將灌區(qū)分水總量指標(biāo)分配給生活用水、生態(tài)用水和生產(chǎn)用水。(3)灌區(qū)內(nèi)行業(yè)配水到戶。行業(yè)配水到戶的重點(diǎn)是工業(yè)和農(nóng)業(yè)，工業(yè)配水到戶相對(duì)容易，可以和企業(yè)的取水許可證制度相銜接。由于受到渠系水位邊界條件、農(nóng)作物種植結(jié)構(gòu)和行政區(qū)域分塊管理等因素的影響，農(nóng)業(yè)灌溉配水到戶工作的難度相對(duì)較大。(4)基于灌區(qū)配水到戶方案編制年度和季度用水計(jì)劃和管理規(guī)程。

(六)建立完全水權(quán)交易價(jià)格核算體系并設(shè)置水權(quán)交易環(huán)保準(zhǔn)入門(mén)檻

黃河流域完全水權(quán)交易價(jià)格核算的基本要求是在考慮節(jié)水工程建設(shè)成本的基礎(chǔ)上，充分考慮節(jié)水工程更新改造費(fèi)用、農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償費(fèi)用、環(huán)境負(fù)外部性費(fèi)用和灌區(qū)收益補(bǔ)償費(fèi)用。在黃河流域水權(quán)交易的實(shí)踐操作中，水權(quán)轉(zhuǎn)換費(fèi)用只計(jì)算了節(jié)水工程的建設(shè)費(fèi)、維修費(fèi)以及農(nóng)業(yè)灌溉風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償費(fèi)用，沒(méi)有計(jì)算節(jié)水工程的更新改造費(fèi)用。建議對(duì)節(jié)水工程更新改造費(fèi)用要做出明確規(guī)定。應(yīng)考慮建立水權(quán)交易生態(tài)損害評(píng)估機(jī)制，以明確水權(quán)交易中的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。鑒于國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策和環(huán)保政策的要求，黃河流域水權(quán)交易還應(yīng)根據(jù)不同行業(yè)的用水和排水特性，設(shè)置水權(quán)交易環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)不符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)中策和環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)禁止其開(kāi)展水權(quán)交易?？紤]在水權(quán)交易價(jià)格中施加不同的環(huán)境污染調(diào)整系數(shù)，使水權(quán)交易價(jià)格中體現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償因素。水權(quán)交易價(jià)格中考慮生態(tài)補(bǔ)償因素思路就是在水權(quán)交易基準(zhǔn)價(jià)格的基礎(chǔ)上對(duì)不同行業(yè)環(huán)境污染等級(jí)進(jìn)行劃分，并據(jù)此確定不同行業(yè)的環(huán)境污染調(diào)整系數(shù)。灌區(qū)將水權(quán)置換給工業(yè)企業(yè)，會(huì)導(dǎo)致灌區(qū)管理部門(mén)收益減少，在水權(quán)交易價(jià)格核算中應(yīng)對(duì)灌區(qū)管理部門(mén)收益減少進(jìn)行必要補(bǔ)償。

(七)完善水權(quán)交易的全過(guò)程管理

水權(quán)交易即水資源使用權(quán)的交易，目前黃河流域的水權(quán)交易主要為取水權(quán)的交易。水權(quán)交易不是最終目的，其最終目的是利用市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)水資源優(yōu)化合理配置。由于與市場(chǎng)行為有關(guān)，所以必須有配套的政策法規(guī)予以保障。具體而言，需要制定關(guān)于水權(quán)交易方面的管理法規(guī)規(guī)范水權(quán)交易行為。如對(duì)水權(quán)交易的條件、審批程序、權(quán)益和責(zé)任轉(zhuǎn)移以及對(duì)水權(quán)交易與其他市場(chǎng)行為關(guān)系的規(guī)定，包括不同類(lèi)別水權(quán)的范圍、轉(zhuǎn)讓條件和轉(zhuǎn)讓程序、內(nèi)容、方式、期限、水權(quán)計(jì)量、水權(quán)交易規(guī)則、交易價(jià)格和審批部門(mén)等方面的規(guī)定。需要建立水權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)商制度、保護(hù)利益相關(guān)者合理述求。需要建立水權(quán)交易第三方利益補(bǔ)償制度，明確水權(quán)交易對(duì)周邊地區(qū)、其他用水戶及環(huán)境造成的影響進(jìn)行評(píng)估和補(bǔ)償?shù)木唧w辦法。實(shí)行水權(quán)交易公告制度，公告制度要規(guī)定公告的時(shí)間、水量水質(zhì)、期限、公告方式和轉(zhuǎn)讓條件等內(nèi)容。

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[責(zé)任編輯：安 錦]

Research on the Dynamic Mechanism of Water Rights Trading Risk Prevention in the Yellow River Basin

ZHANG Jian-bin

(School of Econornics,Inner Mongolia University of Finance and Economics,Inner Mongolia,Huhhot 010070，China)

The water rights trading mechanism in Yellow River basin is analyzed from following perspectives: the total amount control of water resources must be constrained; when the water is used by the industry and agriculture,there will be differences in revenue; it will produce contradictions when industry and agriculture uses water,and so on.The paper also discusses the potential risks of water rights trading in the Yellow River Basin.Super use of water resources and water rights trading are coexistent.Industrial water occupies agricultural water rights.Ecological environment presents negative externalities.Some high pollution and high energy consuming enterprises are encouraged in disguised.Water resource revenue is decreasing in the place of water rights transfer.All these conditions are likely to occur in the Yellow River Basin.Finally,based on the path analysis of water rights trading risk methods in the United States,Australia and Chile,the paper puts forward the countermeasures to effectively avoid the potential risks of water rights trading in the Yellow River Basin.They include: we need to dynamically adjust the initial water rights and refine the allocation of water of every province in the Yellow River Basin.We need to construct the water bank.We set up government reserve water in the initial water right allocation.We need to protect agricultural water rights and ecological water rights.We need to allocate the water rights to WUO in the irrigation area.We need to establish a complete water rights trading price calculation system and set the threshold of water rights trading.We need to manage all aspects of water rights trading.

Yellow River basin；water rights trading；dynamic mechanism；potential risk

2016-05-21

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目(12XJY013)；內(nèi)蒙古青年科技骨干支持計(jì)劃(NJYT-14-B15)

張建斌(1978-)，男，內(nèi)蒙古卓資縣人，內(nèi)蒙古財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授，博士，主要從事公共政策與政府規(guī)制研究.

F426.91

A

2095-5863(2016)05-0025-13