李強，王慶琨，張士征，劉春雷，趙勇

(聊城市國土資源局，山東 聊城 252000)

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國土資源論壇

聊城市耕地后備資源開發(fā)利用潛力分析

李強，王慶琨，張士征，劉春雷，趙勇

(聊城市國土資源局，山東 聊城 252000)

以聊城市為例，分析了當?shù)赝恋乩矛F(xiàn)狀及耕地后備資源開發(fā)情況，耕地后備資源開發(fā)利用中存在的問題，提出了破解各種矛盾和難題的對策及建議，為各地開發(fā)利用好耕地后備資源，促進土地的科學可持續(xù)利用提供借鑒。

耕地后備資源；開發(fā)利用；潛力調(diào)查；聊城市

土地管理法規(guī)定國家對土地實行用途管制制度，將土地分為農(nóng)用地、建設用地和未利用地。2002年，我國可開墾的耕地后備資源共有701.66萬hm2，但分布背景不容樂觀，大部分位于北方和西部干旱地區(qū)[1]。據(jù)歷年國土資源統(tǒng)計年鑒，2000—2012年間全國共開發(fā)補充耕地187.09萬hm2，占全部數(shù)量的26.66%。部分地區(qū)耕地后備面積急劇下降，區(qū)位條件好、開發(fā)成本低、生態(tài)影響小的耕地后備資源大都已開發(fā)完畢[2]。為嚴格保護耕地紅線，積極推進節(jié)約集約用地，切實保障國家糧食安全，全力助推經(jīng)濟社會持續(xù)健康穩(wěn)定發(fā)展。近期，筆者以聊城市為例，就耕地后備資源及開發(fā)利用潛力情況深入基層進行調(diào)研，找出了工作中存在的問題和困難，提出了有針對性的對策和建議。

1 聊城市土地利用現(xiàn)狀及耕地后備資源

1.1 土地利用現(xiàn)狀

根據(jù)2014年變更調(diào)查國家下發(fā)管理信息數(shù)據(jù)匯總顯示：全市土地面積871833.33hm2，其中農(nóng)用地面積704053.33hm2，占全市土地總面積的80.76%，農(nóng)用地中耕地面積占比較大，為571873.33hm2；建設用地面積155840hm2，占全市土地總面積的17.87%，建設用地中城鎮(zhèn)村及工礦用地面積占比大，為140393.33hm2；未利用地面積為11946.67hm2，占全市土地總面積的1.37%(表1)。

表1 聊城市2014年土地利用現(xiàn)狀結構圖

1.2 全市耕地后備資源情況

(1)開發(fā)復墾耕地后備資源現(xiàn)狀。通過實施系列耕地保護措施，全市現(xiàn)有耕地面積為571873.33hm2，基本農(nóng)田保護面積為498253.33hm2，完成了省政府下達的耕地保護目標任務，且分別比省下達任務量多6893.33hm2和633.33hm2。根據(jù)2014年開展的新一輪耕地后備資源調(diào)查評價，全省耕地后備資源調(diào)查評價面積為233653.33hm2，其中聊城市面積為5706.67hm2，占全省面積的2.44%，位列全省第14名。全省可開發(fā)土地面積為206593.33hm2，其中聊城市可開發(fā)土地面積為3353.33hm2，占全省面積的1.62%，位列全省第17名。全省可復墾土地面積為27060hm2，其中聊城市可復墾土地面積為2353.33hm2，占全省面積的8.7%，位列全省第5名。全市耕地后備資源區(qū)域分配不均衡，其中東昌府區(qū)最多為1253.33hm2，占全市后備資源面積的21.96%，臨清市最少為205.4hm2，僅占全市后備資源面積的3.60%。在可開發(fā)土地中，其他草地、鹽堿地、沙地面積分別為1246.67hm2，1240hm2，460hm2，分別占可開墾土地總面積的37.18%，36.98%，13.72%。可見，聊城市可開發(fā)土地主要以其他草地及鹽堿地為主，其余可開發(fā)地類非常稀少(表2)。聊城市可復墾土地均為采礦用地，即農(nóng)村磚瓦窯廠用地。

(2)農(nóng)村居民點整理潛力。目前，聊城市農(nóng)村居民點分布廣、占地大，全市農(nóng)村居民點用地面積為106000hm2，農(nóng)村居住人口332萬人，人均居民點用地面積達320m2。隨著大量農(nóng)民工外出打工，城鎮(zhèn)安家居住，造成宅基閑置，空心村問題突出，農(nóng)村居民點用地整治潛力較大。根據(jù)《聊城市土地利用總體規(guī)劃(2006—2020)》，全市待整理居民點面積60000hm2，可增加耕地22666.67hm2。

表2 聊城市2014年可開發(fā)土地分類(主要地類)

2 耕地后備資源開發(fā)利用情況

2.1 可開發(fā)后備資源利用情況

近年來，通過實施各類土地整治項目，對鹽堿地、荒草地等進行開發(fā)，對零星生產(chǎn)道路和農(nóng)田水利等其他農(nóng)用地整合優(yōu)化布局，耕地后備資源得到了開發(fā)利用。先后實施國家、省批復的土地開發(fā)整理項目25個，建設規(guī)模26400hm2，新增有效耕地面積3746.67hm2，平均新增耕地率14.1%。2010年以來，省政府批復聊城市4個土地綜合整治項目，建設規(guī)模13640hm2，新增耕地面積566.67hm2，建成高標準基本農(nóng)田12093.33hm2。逐步加大了耕地占補平衡項目建設力度，通過開發(fā)未利用地等后備資源，建成入庫項目7個，建設規(guī)模530.93hm2，新增耕地460.53hm2，緩解了耕地占補平衡指標不足壓力?！笆濉逼陂g，省下達聊城市高標準基本農(nóng)田建設任務176000hm2，該市實際完成建設任務189666.67hm2。通過高標準基本農(nóng)田建設，完善了農(nóng)田基礎設施，改善了農(nóng)田耕作環(huán)境，提高了耕地生產(chǎn)能力。為充分挖掘未利用地潛力，切實加強補充耕地能力，市政府向各縣(市區(qū))下發(fā)了通知，分解下達未利用土地開發(fā)補充耕地任務600hm2。國土局成立了未利用土地開發(fā)專項工作領導小組，對項目建設提出明確要求，并加大考核和定期督導通報力度，確保年底前竣工。

2.2 可復墾后備資源利用情況

工礦廢棄地復墾利用不僅可以增加耕地，而且能夠轉換為建設用地指標，盤活存量用地，破解土地資源瓶頸，對推動生態(tài)環(huán)境建設、改善人居生活環(huán)境意義重大。近年來，全市實施工礦廢棄地復墾利用規(guī)模1266.67hm2，復墾出耕地面積1266.67hm2。聊城市被國土資源部列入工礦廢棄地復墾利用試點，共下達工礦廢棄地復墾利用規(guī)模621.33hm2，力爭用3～5年時間，通過工礦廢棄地復墾出耕地1486.67hm2。

2.3 農(nóng)村居民點整理情況

2008年以來，省政府批復聊城市增減掛鉤項目區(qū)70個，周轉指標規(guī)模3106.67hm2。截至目前，全市共完成拆舊面積1606.67hm2，復墾出耕地面積1100hm2，分別占總規(guī)模的51.72%和34.98%，已使用城鎮(zhèn)建新節(jié)余指標666.47hm2；拆遷改造舊村211個，新建安置區(qū)207個，已安置人口8.24萬人。通過整治農(nóng)村居民點用地，優(yōu)化了耕地和建設用地布局，加快了新農(nóng)村的建設步伐。

2.4 存量建設用地挖潛情況

為緩解新增建設用地對耕地占用的壓力，市政府決定利用3年時間挖潛改造低效用地2000hm2，并連續(xù)4年把土地挖潛改造和增減掛工作寫入《政府工作報告》，同時列入市大督查事項進行考核，取得了明顯效果。2013年至今，全市完成土地挖潛改造面積2273.33hm2。通過存量挖潛，減少了新增建設用地對耕地的占用，提高了工業(yè)用地投資強度和單位用地產(chǎn)出率，加快了“轉調(diào)創(chuàng)”步伐。

3 耕地后備資源開發(fā)利用中存在的問題

3.1 耕地后備資源匱乏與耕地占補平衡指標不足的矛盾

一方面，聊城市耕地后備資源匱乏，補充耕地能力不足。通過對照土地利用現(xiàn)狀圖、最新影像圖和實地調(diào)查摸底，全市現(xiàn)可開發(fā)利用的耕地后備資源僅有1066.67hm2左右，且成片開發(fā)面積小，分布零散。據(jù)調(diào)查，現(xiàn)宜開發(fā)的面積在6.67hm2以上未利用地面積不足666.67hm2，其余均零散分布，集中開發(fā)難度很大。另一方面，全市剩余耕地占補平衡指標已十分有限，扣除現(xiàn)已建設的南水北調(diào)配套工程使用占補平衡指標1253.33hm2、青蘭高速公路546.67hm2后，剩余指標只有306.67hm2左右，且莘縣、茌平已沒有占補平衡指標可用?，F(xiàn)有指標很難滿足占補需求，這成為制約項目落地與經(jīng)濟發(fā)展的重要因素之一。

3.2 土地整治項目所需資金大與項目籌措資金難的矛盾

隨著土地整治工作的不斷推進，整治任務不斷加重，全市適宜開發(fā)的后備資源逐年減少，今后將面臨開發(fā)利用施工難度和投資強度不斷加大的難題。實施項目部門聯(lián)動和涉農(nóng)資金整合難度較大，項目資金籌集渠道單一，社會資本參與土地整治積極性不高，造成項目建設籌措資金困難，項目難以順利實施。尤其是農(nóng)村居民點整治工作，所需資金量大，涉及面廣，村民意識參差不齊，增加了居民點的拆遷難度。當前，資源少、所需資金大與項目籌措資金難的矛盾將會直接影響項目推進。

3.3 永久基本農(nóng)田劃定與土地規(guī)劃剩余空間不足的矛盾

為嚴守18億畝耕地紅線，2015年以來，國務院安排部署了永久基本農(nóng)田劃定工作，要將中心城區(qū)周邊及交通沿線90%的耕地劃為永久基本農(nóng)田。在2016年的全國兩會上，李克強總理所做的政府工作報告中，對此項工作進行部署。同時，隨著聊城市相繼列入“一區(qū)一圈一帶”發(fā)展戰(zhàn)略，一批大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新和新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展項目急需落地，聊城機場、鄭濟高鐵等重大基礎設施建設已列入“十三五”規(guī)劃。而聊城市的建設用地總規(guī)模已出現(xiàn)“倒掛”現(xiàn)象，從用地現(xiàn)狀看，截至2015年底，全市建設用地總規(guī)模已“倒掛”530.67hm2公頃，保護耕地與保障發(fā)展的矛盾十分突出。

4 對策建議

4.1 破解耕地后備資源匱乏與耕地占補平衡指標不足難題

(1)建立市級耕地占補平衡指標“一庫一平臺”。按照完成重點建設項目占補任務優(yōu)先，縣(市區(qū))預留占補指標適度的原則，建立市級耕地占補平衡指標調(diào)劑庫、耕地占補平衡指標使用交易平臺，將新開發(fā)驗收的耕地占補平衡指標、按照一定比例統(tǒng)籌的耕地占補平衡指標、市級協(xié)調(diào)的易地占補平衡指標和合作開發(fā)的耕地占補平衡指標等納入市級耕地占補平衡指標調(diào)劑庫，統(tǒng)一到市級耕地占補平衡指標交易平臺，保障重點建設項目耕地占補平衡。

(2)著力加大未利用土地開發(fā)力度。對可開發(fā)的未利用土地進一步調(diào)查摸底，根據(jù)開發(fā)難易程度，列出年度開發(fā)計劃，采取每周一統(tǒng)計、半月一通報的方式，加大對未利用地開發(fā)工作的督導，確保完成年度新增耕地目標任務。

(3)保障耕地占補平衡項目建設資金。提高耕地開墾費收繳標準，并嚴格執(zhí)行落實到位，以保障耕地占補平衡項目建設所需資金，確保新開發(fā)的耕地數(shù)量和質(zhì)量。四要創(chuàng)新思路，易地合作。探索聯(lián)合外地市共同開發(fā)耕地后備資源新模式，加大協(xié)調(diào)溝通力度，有償購買外地耕地占補平衡指標，破解指標緊缺難題。

以聊城為例，由于該市地處平原腹地，為農(nóng)業(yè)大市，且耕地面積和耕地質(zhì)量都較高，建議國家層面因地制宜，完善地方政府經(jīng)濟指標考核體系，鼓勵對糧食主產(chǎn)區(qū)以農(nóng)業(yè)經(jīng)濟產(chǎn)值為主要指標進行考核，促使地方政府投入更多精力保護耕地、保障糧食產(chǎn)能，同時，對糧食主產(chǎn)區(qū)給予更多的經(jīng)濟獎勵和支持。為緩解耕地后備資源匱乏及耕地占補平衡指標不足的壓力，建議省以上重點項目占補平衡指標由國家或省層面統(tǒng)籌解決。

4.2 拓寬土地整治項目資金籌措渠道

(1)積極爭取上級資金支持。主動向上作好匯報，爭取上級的理解和支持，并加大政策申請力度，力爭國家、省對土地整治項目投入更多的扶持資金，同時市、縣兩級政府要加大對土地整治項目的資金投入力度。

(2)有效整合涉農(nóng)資金，充分顯現(xiàn)資金的集聚效應。加強協(xié)調(diào)溝通，切實推進涉農(nóng)資金整合工作，真正達到“各炒一盤菜，共辦一桌席”的良好效果。

(3)發(fā)揮社會資金投入土地整治項目新作用。為進一步拓寬土地整治項目資金籌集和投入渠道，積極引入企業(yè)、個人、信貸等社會資金參與土地整治[3]。

上級出臺社會資金投資土地整治管理相關辦法，明確社會資金的準入條件、投資范圍、參與方式、審批程序、收益分配、鼓勵措施等具體內(nèi)容，建立穩(wěn)定的投資回報機制，以吸引更多的社會資金和民間資本投入，破解制約土地整治工作可持續(xù)開展的資金問題[4]。

4.3 處理好永久基本農(nóng)田劃定與土地規(guī)劃的關系

(1)按照上級統(tǒng)一安排，扎實開展永久基本農(nóng)田劃定工作，確?；巨r(nóng)田劃定的面積和質(zhì)量。

(2)搶抓機遇，開展土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善工作，破解規(guī)劃剩余空間不足問題。從當?shù)亟?jīng)濟、社會、資源環(huán)境和傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢出發(fā)[5]，結合“十三五”經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃及綜合交通、水利和環(huán)保領域的專項規(guī)劃，綜合考慮城市發(fā)展邊界、生態(tài)保護紅線等要素，調(diào)整規(guī)劃耕地保有量和建設用地規(guī)模等，優(yōu)化城鄉(xiāng)用地結構和布局，統(tǒng)籌解決規(guī)劃規(guī)模，在劃定好永久基本農(nóng)田的基礎上，為經(jīng)濟社會發(fā)展做好空間布局。

4.4 促進國土資源節(jié)約集約利用

在充分挖掘耕地后備資源潛力的同時，著力轉變用地觀念，狠抓挖潛，盡量減少項目建設占用耕地，以緩解耕地占補平衡壓力。

(1)實行集約化用地新機制。按照“全市統(tǒng)籌，分類管理，嚴控增量，盤活存量”的原則，除專項指標外，實行新增建設用地指標集中管理、統(tǒng)籌安排,優(yōu)中選優(yōu)保障項目用地，完善指標跟著好項目走的資源配置機制和新增計劃指標與存量挖潛指標配比使用機制。

(2)積極消化利用存量建設用地。科學制定批而未供土地消化利用方案，加大土地供應力度，有效提升供地率。積極借助增減掛鉤政策，在充分調(diào)研的基礎上，將更多的農(nóng)村居民點納入增減掛鉤項目區(qū)規(guī)劃，積極發(fā)揮土地儲備集團作用，推進農(nóng)村居民點整治，提升土地利用效率。加大對閑置低效利用土地的處置和盤活力度，完成土地挖潛改造任務。同時，以節(jié)約集約模范縣(市)創(chuàng)建活動為抓手，探索建立符合當?shù)貙嶋H的國土資源節(jié)約集約利用模式[6]。

建議國家在深入調(diào)研的基礎上，在更廣范圍內(nèi)試點“地票制度”模式。一方面，地票制度挖潛出來的存量建設用地可有力破解資源要素不足難題，同時還能有效增加耕地；另一方面，地票收益可助推貧困人口快速脫貧，促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。

[1] 王薇，商梅.耕地后備資源開發(fā)利用潛力分析[J].吉林農(nóng)業(yè)，2010，(11)：31.

[2] 高星吳，克寧.新常態(tài)下耕地后備資源開發(fā)利用思考[J].中國土地，2015，(7)：33-35.

[3] 靳樂樂.封開縣耕地后備資源潛力及開發(fā)利用建議[J].城市地理，2015，(14)：74-75

[4] 李松林，李奮生.四川耕地后備資源的分析與建議[J].科技創(chuàng)業(yè)月刊，2014，(8)：178-180

[6] 楊培玉，吳東云.濰坊經(jīng)濟開發(fā)區(qū)土地利用現(xiàn)狀分析及集約利用對策研究[J].山東國土資源，2015，31(1)：82-85

[6] 曹慶偉，蘭吉文，潘宇騫.煙臺經(jīng)濟開發(fā)區(qū)節(jié)約集約用地探討[J].山東國土資源，2013，29(3):55-56.

Analysis on Potential of Exploitation and Utilization of Cultivated Land Reserve Resources in Liaocheng City

LI Qiang, WANG Qingkun, ZHANG Shizheng, LIU Chunlei，ZHAO Yong

(Liaocheng Bureau of Land and Resources, Shandong Liaocheng 252000, China)

Taking Liaocheng city as an example, present situation and development of cultivated land resources land reserve use have been analyzed, problems occurred in development and utilization of arable land reserve resources have been found, and relative countermeasures and suggestions to solve various contradictions and problems have been put forward. It will provide scientific

for developing cultivated land reserve resources, and promoting sustainable land utilization.

Cultivated land reserve resources; development and utilization; potential survey; Liaocheng city

2016-03-11；

2016-08-12；編輯：曹麗麗

李強(1980—)，男，山東聊城人，工程師，主要從事土地管理工作；E-mail：17706359386@163.com

F301.2

C

李強，王慶琨，張士征，等.聊城市耕地后備資源開發(fā)利用潛力分析[J].山東國土資源，2016,32(9)：65-68.LI Qiang, WANG Qingkun，ZHANG Shizheng,,etc.Analysis on Potential of Exploitation and Utilization of Cultivated Land Reserve Resources in Liaocheng City[J].Shandong Land and Resources, 2016,32(9)：65-68.