張偉

救助中國600萬塵肺病農(nóng)民的根本出路在于推動國家政策性救助，完善相關(guān)政策與立法，認真落實政府責任。因此，制度性遏制塵肺病才是關(guān)鍵

塵肺病已成為職業(yè)病中的“第一殺手”。救助中國600萬塵肺病農(nóng)民的根本出路在于推動國家政策性救助。

塵肺病問題嚴峻

據(jù)國家衛(wèi)生計生委2014年的數(shù)據(jù)顯示，塵肺病是中國最嚴重的職業(yè)病。2013年報告塵肺病23152例，占總報告病例數(shù)的87.72%。截至2013年底，全國累計報告職業(yè)病83萬例，其中塵肺病75萬例，占總報告例數(shù)的90%。據(jù)國家衛(wèi)計委2015年11月3日發(fā)布的2014年全國職業(yè)病報告顯示，2014年全國共報告職業(yè)病29972例，其中近九成為職業(yè)性塵肺病。這些數(shù)據(jù)是通過體檢確診的，潛在的塵肺病患者有多少還是一個未知數(shù)。由于繁瑣的職業(yè)病認定程序與人為障礙設置，導致塵肺病認定難，實際患病數(shù)字遠不止官方公布的認定數(shù)量。其中“塵肺病農(nóng)民”占塵肺病人群中的大多數(shù)，至少600萬人。在所有職業(yè)病中塵肺病占90%，塵肺病中農(nóng)民又占90%，且死亡率高達22.04%。

迫切需要政策推動

1.民間組織力量薄弱。按照給每個塵肺病農(nóng)民提供一次性1萬元雙肺盥洗手術(shù)的費用，600萬農(nóng)民即需要600億；若給每人提供10萬元綜合救援費用，600萬農(nóng)民則需要6000億。目前，中國還沒有任何公益團隊、民間組織有這樣的能力。截止到2015年12月31日，民間社會公益組織“大愛清塵”累計救治塵肺病農(nóng)民1502人，開展助學活動1466次，提供制氧機1104臺。然而，這些救助對于中國600萬塵肺病農(nóng)民來說只是杯水車薪，他們獲救的根本出路在于推動國家政策性救助。

2.國際經(jīng)驗啟示。日本最后一例塵肺病出現(xiàn)在1970年，歐洲塵肺病在19世紀末被消滅，美國塵肺病在1930年被消滅。從歐洲和美洲國家的經(jīng)驗中可以看出，塵肺病問題最終要由國家通盤解決，國家可通過立法手段剛性遏制塵肺病再生。這就啟示我們，面對中國如此嚴重的塵肺病問題，國家和政府理應擔責，落實救助。

政策出臺與思考

1.國家層面的政策。近期，國家十部委印發(fā)《加強農(nóng)民工塵肺病防治工作的意見》，該《意見》從“加強農(nóng)民工塵肺病源頭治理、做好塵肺病診斷鑒定和醫(yī)療救治、保障符合條件的塵肺病農(nóng)民工工傷保險待遇、解決特困塵肺病農(nóng)民工醫(yī)療和生活問題、維護塵肺病農(nóng)民工職業(yè)健康權(quán)益、強化政府落實責任”等七個方面，提出了解決中國塵肺病農(nóng)民問題的方案與對策。

然而，該文件不如國務院牽頭制定或國務院辦公廳批轉(zhuǎn)的文件效力高、權(quán)威性和全局性強、便于協(xié)調(diào)。另外，該《意見》相對比較原則，欠缺細化規(guī)定，尚待細化和完善。因此，建議國務院經(jīng)充分調(diào)研論證后，出臺全國范圍內(nèi)關(guān)于塵肺病預防、救治及救助的相關(guān)具體政策或行政法規(guī)，統(tǒng)一領(lǐng)導、協(xié)調(diào)和指導全國塵肺病的防治和救助。

2.陜西省六委廳局的措施。截至2014年6月，陜西省確診農(nóng)民塵肺病患者2858人，疑似患者12165人，共計15023人。截至2015年，陜西省存在職業(yè)病危害的企業(yè)3.5萬余家，接觸職業(yè)病危害的勞動者52萬余人，在全省各類職業(yè)病中，塵肺病占92%。根據(jù)全國性專門救助塵肺病農(nóng)民的公益組織“大愛清塵”的充分調(diào)研，初步估算陜西省身患塵肺病的農(nóng)民數(shù)量為15萬至20萬。

2015年12月10日，陜西省商洛市相關(guān)部門聯(lián)合轉(zhuǎn)發(fā)《關(guān)于進一步做好我省矽肺病農(nóng)民工救治救助工作的通知》，進一步落實有關(guān)部門的職責，并從以下幾個方面做了突破性的規(guī)定。1.將矽肺病農(nóng)民工納入城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保障范圍，將符合低保條件的矽肺病農(nóng)民工家庭納入最低生活保障范圍；2.完善并細化了對用人單位長期未繳納工傷保險的規(guī)定；3.強化矽肺病監(jiān)控防治能力建設；4.《陜西省社會救助辦法》規(guī)定了對塵肺病患者子女教育救助的內(nèi)容。

筆者認為，應當提高縣級醫(yī)院及鄉(xiāng)村衛(wèi)生院對塵肺病的醫(yī)療水平，在塵肺病高發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立塵肺病康復中心。讓患者通過鍛煉和康復訓練增強免疫力，減少發(fā)病幾率，節(jié)約醫(yī)療資源。

后續(xù)政策及立法建議

1.推動完善相關(guān)政策和立法，盡快修訂《塵肺病防治條例》，對高危粉塵作業(yè)實行特殊管理。調(diào)整法律規(guī)范的適用范圍，側(cè)重落實中小企業(yè)塵肺病預防責任；加大用人單位在塵肺病預防、改善勞動安全衛(wèi)生環(huán)境等方面的責任；健全塵肺病調(diào)查診斷制度、爭議處理機制；建立健全塵肺病患者的醫(yī)療救助與生活救助制度，使患者有條件及時得到醫(yī)療救治。

2.充分保障塵肺病患者享受工傷保險待遇的權(quán)利。應當細化并認真落實工傷保險的規(guī)定及配套措施，使符合工傷條件的患者能真正享受工傷保險待遇，完善塵肺病救助與工傷保險制度、民事賠償制度的銜接，不因患者的單位變化而影響其享受相應待遇。

3.對現(xiàn)行塵肺病農(nóng)民患者的職業(yè)病認定程序做出合理調(diào)整或變更，合理降低職業(yè)性塵肺病認定的門檻。塵肺病確屬職業(yè)病，但由于一些客觀原因，塵肺病發(fā)病時大多數(shù)農(nóng)民已經(jīng)離職，之前也沒有簽訂勞動合同，更談不上相關(guān)規(guī)定所提及的一些必備材料。因此，國家在對塵肺病的職業(yè)認定程序方面應當做出合理變更 ，降低認定門檻，不能僅因為缺少形式方面的材料而將塵肺病患者拒之門外，使之不能得到很好的治療，最終致使悲劇上演。

4.將塵肺病納入城鄉(xiāng)醫(yī)保或大病醫(yī)保范圍。首先將塵肺病農(nóng)民患者治療費用統(tǒng)一納入新型農(nóng)村合作醫(yī)療，并酌情擴大醫(yī)藥報銷比例和適當減免治療費用，包括大病補償、風險基金補償?shù)取?/p>

5.將符合條件因病致貧的塵肺病農(nóng)民及家庭納入國家低保政策覆蓋范圍，做到應保盡保。塵肺病農(nóng)民患者大多數(shù)屬于家庭壯勞動力，因患病已經(jīng)基本喪失勞動能力和因病致貧，理應屬于國家低保救助對象。故政府相關(guān)部門應當將因病致貧的塵肺病農(nóng)民及家庭納入低保范圍。

6.全面推行和認真落實大病保險制度。塵肺病農(nóng)民在獲得新農(nóng)合補助后，個人自付部分超過上年收入標準的，可納入醫(yī)療保險獲得二次補助，這有利于解決塵肺病人住院補助、康復治療等方面的醫(yī)療保障問題。

7.政府相關(guān)部門應當為塵肺病農(nóng)民患者及其家庭提供必要的救助，出臺幫扶塵肺病人的專項措施。

（1）教育部門對因病致貧的塵肺病農(nóng)民子女上學應當實施助學政策。

（2）民政部門應當為塵肺病農(nóng)民提供醫(yī)療補助和困難臨時補助，以減輕病人的醫(yī)療負擔和生活壓力。

（3）人力資源和社會保障部門及其他相關(guān)部門應酌情給予塵肺病農(nóng)民及家庭就業(yè)補助和住房補助。

（4）司法行政部門和法律援助中心應當為需要維權(quán)取證的塵肺病人盡可能地提供相應的法律支持和法律援助。

（5）應當出臺幫扶塵肺病人的專項措施，根據(jù)塵肺病人的身體狀況，為他們提供一定的謀生渠道，指導其從事力所能及的勞動，提高他們的自救能力。

8.增強用人單位防治職業(yè)病的法律責任，嚴格落實企業(yè)作為職業(yè)病防治主體的責任。對于推卸或拒不承擔對職業(yè)病患者的救治責任，或耽誤了職業(yè)病患者的治療，造成病情惡化甚至死亡，嚴重侵害了職工合法權(quán)益的企業(yè)，要追究其責任；對于構(gòu)成犯罪的，依法追究其刑事責任。

9.政府及相關(guān)部門應當依法監(jiān)管，明晰部門權(quán)力，認真履職，恪盡監(jiān)管職責，嚴格執(zhí)法，促進勞動關(guān)系的確立。衛(wèi)生行政部門應當研究提出塵肺病防治對策。安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門應當對新建、改建、擴建工程項目和技術(shù)改造、技術(shù)引進項目的職業(yè)衛(wèi)生“三同時”實施審查及監(jiān)督檢查。勞動監(jiān)察行政部門應當對用人單位簽訂勞動合同情況及工傷保險參保情況進行監(jiān)察。

建議由國家安監(jiān)總局牽頭，會同總工會、工商總局、人社部、衛(wèi)計委等部門，定期或不定期對全國用工單位，特別是各種礦業(yè)企業(yè)和經(jīng)營者開展安全生產(chǎn)、職工勞動保護與待遇、衛(wèi)生與健康環(huán)境、勞動合同簽訂與履行及報酬支付和工傷保險費的繳納等方面的全面檢查、監(jiān)督和管理。

10.加強包括塵肺病在內(nèi)的職業(yè)病防治知識的普及和傳播。加強對《職業(yè)病防治法》、《安全生產(chǎn)法》、《勞動法》、《勞動合同法》、《工傷保險條例》、《塵肺病防治條例》等法律法規(guī)的宣傳，擴大其影響，形成民眾、社會和政府共同關(guān)注職業(yè)安全和塵肺病防治的社會氛圍。

11.實施“工傷拒賠入刑”制度，認真落實法律規(guī)定的“工傷先行支付”制度。將“工傷拒賠”這一比“惡意欠薪”還要惡劣的企業(yè)嚴重違法行為納入刑事處罰，并認真落實現(xiàn)有法律規(guī)定的“工傷先行支付”制度，切實保護職業(yè)病工人的合法權(quán)益。

12.建立索賠跟蹤程序，暢通診斷賠償與保障渠道。通過前期調(diào)研，對塵肺病農(nóng)民治療花費、務工、家庭開支和損失有一個科學的評估和考量，形成賠款下限，督促用工單位在規(guī)定時間內(nèi)處理索賠，形成統(tǒng)一制度。

13.由民政部牽頭并協(xié)同其他部門設立專門的塵肺病救助基金會。從國外和中國香港的經(jīng)驗來看，成立塵肺病國家專項救助基金，形成塵肺病國家救助制度，由國家對塵肺病人進行救治，然后向擔負賠償責任的企業(yè)追責，這是解決塵肺病問題的有效途徑。塵肺病救助基金可分行業(yè)依照涉塵企業(yè)工程款項的0.25%至0.5%強制征收。同時，以中央財政撥款與社會捐款為基金輔助來源，比照工傷保險的標準，為無法確認工傷保險責任和用人單位責任的塵肺病患者支付醫(yī)療費用及相關(guān)賠償。

塵肺病重在“防”，只要國家、用工單位承擔起防治工作中的主體角色，勞動者和社會力量也加入其中，塵肺病就可以被有效預防。為此，國家和政府作為塵肺病預防監(jiān)管的主體，應當嚴格執(zhí)法，提升國家救助水平；用工單位要當好塵肺病防治的主體，積極承擔企業(yè)社會責任；鼓勵和支持社會力量積極參與對塵肺病人的救治救助；勞動者發(fā)現(xiàn)工作環(huán)境隱患，應當及時報告。如果各責任主體都依照法律規(guī)定履行自己的責任，塵肺病危害就能得到控制，不會成為威脅勞動者生命安全的巨大隱患。除了加大宣傳力度，形成民眾、社會和政府共同關(guān)注職業(yè)安全和塵肺病防治的社會氛圍以外，還應當進一步明晰法則，不斷完善相關(guān)政策與立法。

綜上所述，救助中國600萬塵肺病農(nóng)民的根本出路在于推動國家政策性救助，完善相關(guān)政策與立法，認真落實政府責任。因此，制度性遏制塵肺病問題才是關(guān)鍵。

（作者為西北政法大學教授、婦女與家事法律研究所所長）