林永生

“總統(tǒng)職位，不僅意味著行政管理，這是最起碼的內(nèi)容，更為關(guān)鍵的，它是道德引領(lǐng)的圣地。所有偉大的總統(tǒng)都是思想的領(lǐng)導(dǎo)者，特別是國家生活中某些歷史性的理念必須予以闡明的時(shí)候……如果沒有領(lǐng)導(dǎo)者對(duì)變革的警覺和敏感，我們……就迷失了?！?/p>

—富蘭克林·羅斯福

中國的對(duì)內(nèi)改革與對(duì)外開放助推經(jīng)濟(jì)騰飛，但卻沒有避開西方發(fā)達(dá)國家傳統(tǒng)工業(yè)化過程中“先污染、后治理”的老路。2013年初，“霧霾”這個(gè)相對(duì)陌生的詞匯，開始進(jìn)入國內(nèi)公眾視野，一發(fā)不可收。大范圍、長時(shí)間、高頻次的霧霾現(xiàn)象，引起社會(huì)各界高度關(guān)注。穹頂之下，十面“霾”伏，敲響了中國環(huán)境治理的警鐘，各級(jí)政府開始著力治理過去因粗放增長而引致的環(huán)境污染。

目前國內(nèi)關(guān)于環(huán)境保護(hù)的討論主要聚焦于綠色技術(shù)創(chuàng)新、發(fā)展理念轉(zhuǎn)變、環(huán)境教育和公民參與等內(nèi)容，較少關(guān)注國家政治精英乃至最高領(lǐng)導(dǎo)人的角色與功能。2015年，奧提斯（Otis L. Graham， Jr.）的英文書稿《總統(tǒng)與美國環(huán)境》由堪薩斯大學(xué)出版社出版，該書通過生動(dòng)形象的文字，介紹了美國自本杰明·哈里森（Benjamin Harrison）到奧巴馬，共計(jì)22位總統(tǒng)支持環(huán)境保護(hù)的詳盡過程。當(dāng)然，從整個(gè)20世紀(jì)來看，確有個(gè)別總統(tǒng)反對(duì)自然保護(hù)，但在歷史的長河中，這只是延緩或削弱了環(huán)保運(yùn)動(dòng)的力度而已。展望“十三五”，中國政府及領(lǐng)導(dǎo)人正在以“四個(gè)全面”和“五個(gè)新發(fā)展理念”統(tǒng)籌推進(jìn)綠色發(fā)展與生態(tài)文明建設(shè)，同時(shí)強(qiáng)調(diào)各界增強(qiáng)環(huán)保意識(shí)。在這樣的背景下，筆者從該書中摘錄、翻譯并重新整理了部分關(guān)于美國早期環(huán)保運(yùn)動(dòng)，特別是相關(guān)議案如何進(jìn)入總統(tǒng)和國會(huì)視野并獲得支持的內(nèi)容，希望能夠?qū)χ袊沫h(huán)保事業(yè)發(fā)展有所啟示或幫助。

美國早期環(huán)保運(yùn)動(dòng)的起源和主要內(nèi)容

美國最早的環(huán)保運(yùn)動(dòng)始于19世紀(jì)后期，以部分團(tuán)體呼吁林業(yè)、土地等自然資源和野生動(dòng)物保護(hù)為主要內(nèi)容。很多人認(rèn)為，西方世界開始反思傳統(tǒng)工業(yè)化、倡導(dǎo)綠色運(yùn)動(dòng)，起源于20世紀(jì)50年代，以一批環(huán)保類著作相繼問世為標(biāo)志，比如蕾切爾·卡遜《寂靜的春天》以及隨后羅馬俱樂部《增長的極限》。但實(shí)際上，美國關(guān)于環(huán)境保護(hù)運(yùn)動(dòng)的聲音應(yīng)該更早，可追溯到19世紀(jì)中后期，喬治·珀金斯在其著作《人類與自然》（1864年）中就有段經(jīng)典語句：“人類本質(zhì)上是破壞性的力量……，砍伐森林……，打開山間的水庫……，折磨土地……，殘忍地對(duì)自然界中的所有部落發(fā)動(dòng)戰(zhàn)爭(zhēng)或?qū)??！?/p>

美國內(nèi)戰(zhàn)以后，大規(guī)模推進(jìn)西部開發(fā)和國家建設(shè)。隨著農(nóng)場(chǎng)擴(kuò)張和森林砍伐，很多動(dòng)物棲息地發(fā)生了改變，特別是由于大規(guī)模獵殺諸多動(dòng)物，野生物種保護(hù)開始引起人們關(guān)注。屠殺海貍、水牛、過路的鴿子、加利福尼亞的長尾小鸚鵡……大部分獵殺者是出于商業(yè)動(dòng)機(jī)，也有一些是出于運(yùn)動(dòng)者周末休閑打獵的愛好。后者最早發(fā)動(dòng)了關(guān)于保護(hù)林業(yè)和野生動(dòng)物的運(yùn)動(dòng)，認(rèn)為需要重新植樹、保護(hù)棲息地，注重可持續(xù)性。早在1844年，一家叫做紐約運(yùn)動(dòng)俱樂部的機(jī)構(gòu)告訴當(dāng)?shù)氐囊患覉?bào)紙，其目標(biāo)和宗旨就是要保護(hù)“游戲”規(guī)則。這可能是美國歷史上最早的私人保護(hù)組織。但在1850年代，類似組織在其他州開始陸續(xù)涌現(xiàn)，到了1870年代，無論是國家層面還是地方層面的運(yùn)動(dòng)者團(tuán)體和雜志數(shù)量大幅上升。歷史學(xué)者約翰·瑞格曾經(jīng)計(jì)數(shù)，約有308家打獵團(tuán)體和34家釣魚團(tuán)體，都不同程度地向地方或州政府施壓，要求執(zhí)行保護(hù)法律、遵守“游戲”保護(hù)規(guī)則、植樹修復(fù)棲息地。1890年，紐約市成立了一個(gè)很小但影響很大的野生動(dòng)物保護(hù)組織，名叫布恩和克羅克特俱樂部（Boone and Crockett Club，以下簡稱BCC），西奧多·羅斯福（后來的美國總統(tǒng)）是該俱樂部的第一任主席。西奧多·羅斯福生于美國長島的一個(gè)地產(chǎn)家族，他自幼讀了很多關(guān)于自然的書。在哈佛大學(xué)時(shí)研究自然歷史，希望通過野外捕獵和農(nóng)場(chǎng)生活治療他的哮喘病，他也寫過幾本“自然書籍”。就這樣一群志同道合的人希望能夠從聯(lián)邦公共土地中切出一部分作為國家森林體系，對(duì)一些關(guān)鍵的木材資源實(shí)施保護(hù)和管理，在黃石公園（1872年）模式的基礎(chǔ)上設(shè)想成立更多的國家公園。

19世紀(jì)后期的保護(hù)主義（conservation），是一種社會(huì)改革運(yùn)動(dòng)，呼吁人們組織起來保護(hù)自然，后來又被稱為環(huán)保主義（environmentalism），迄今已有超過100多年的歷史，今天仍在繼續(xù)。其范圍也大大拓展，從國家森林、公園和野生動(dòng)物保護(hù)，到目前包括更廣泛內(nèi)容、各級(jí)政府層面的污染治理。

為何更早時(shí)期的美國總統(tǒng)和國會(huì)不太關(guān)注環(huán)境保護(hù)

更早時(shí)期的美國總統(tǒng)，包括華盛頓在內(nèi)，為何不太關(guān)注環(huán)境保護(hù)？主要原因可歸結(jié)為兩個(gè)方面：一是無暇顧及，有更多要事亟待處理；二是自然環(huán)境資源豐富，“無需”關(guān)注。

首先，人們對(duì)美國早期歷史有所了解的話就會(huì)知道，那個(gè)時(shí)候的總統(tǒng)有很多事情亟待處理，比如奴隸制度、關(guān)稅、國家銀行，等等，而不是土地、森林這樣的自然資源的消耗和保護(hù)問題。美國230億英畝的土地中有78%屬聯(lián)邦所有，最初的13個(gè)州，在聯(lián)邦統(tǒng)一之后的10年內(nèi)，經(jīng)過討論，一致同意割讓2.33億英畝土地給聯(lián)邦政府。華盛頓DC的領(lǐng)導(dǎo)人，無論哪個(gè)黨執(zhí)政，一般都是通過戰(zhàn)爭(zhēng)、條約或者購買的方式想法設(shè)法獲取公共土地：1903年，購買了路易斯安那州5.23億英畝；通過簽約獲得了佛羅里達(dá)州0.43億英畝以及太平洋西北部地區(qū)1.8億英畝的絕大部分地區(qū)；在與墨西哥戰(zhàn)爭(zhēng)的后期從墨西哥獲得了3.34億英畝；1867年購買了阿拉斯加的3.65億英畝。同時(shí)很多農(nóng)牧民、礦主和伐木工人又迫切需要土地，因此，如何將聯(lián)邦公共土地轉(zhuǎn)移到這些使用者手中，就成為國會(huì)重點(diǎn)討論的問題，或租、或賣、或免費(fèi)贈(zèng)送。那時(shí)的聯(lián)邦政府并沒有關(guān)于這些公共土地資源的長期發(fā)展規(guī)劃，主要是尋求政治目標(biāo)間的平衡，促進(jìn)發(fā)展、取悅選民、增加收益。

其次，從華盛頓到哈里森期間，美國總統(tǒng)和國會(huì)的政策談不上是自然資源管理，也談不上是環(huán)境保護(hù)，一個(gè)重要原因就是美國早期的自然資源豐富、環(huán)境容量很大，問題不足以引起重視。來自芝加哥的威廉·H·哈里森在其《去南方致富》（1888年）中許諾，“木材供應(yīng)取之不竭”。歷史學(xué)家湯姆·克拉克在其抒情詩《綠化南方》（1884）中寫道：“1.47億英畝的長葉松盤旋在大西洋和墨西哥灣，南至弗吉尼亞，西至德克薩斯，……40萬平方英里的原始森林寂靜而又令人驚嘆?！?/p>

此外，在那個(gè)年代，特別是西部開發(fā)的過程中，人類對(duì)未知世界和自然的探索，是文明進(jìn)步的標(biāo)志，意味著美國的荒野開始變成城鎮(zhèn)、農(nóng)場(chǎng)和花園。美國人口大規(guī)模向西遷徙、增長，剛開發(fā)時(shí)約有400萬，1850年為2300萬，1900年增長到7600萬，遷徙到太平洋甚至更遙遠(yuǎn)的地方。總之，美國早期的西部開發(fā)是個(gè)正面而又充滿英雄的故事，也是美國之夢(mèng)的雛形。

保護(hù)自然資源與環(huán)境是怎樣進(jìn)入了美國總統(tǒng)議事表和國會(huì)議程

從整個(gè)19世紀(jì)來看，以1876年為時(shí)間點(diǎn)，關(guān)于木材資源消耗、土地問題、野生動(dòng)物保護(hù)，主要還是一些自然保護(hù)主義者或作家零星的抱怨，偶爾得到地方政府的關(guān)注。但在聯(lián)邦政府總統(tǒng)和國會(huì)的層面上，如前所述，因有很多諸如奴隸制、脫離問題等更重要的事項(xiàng)亟待處理，聯(lián)邦公共土地以及其他一些自然資源和環(huán)境保護(hù)很難成為優(yōu)先選項(xiàng)。后者之所以能夠在19世紀(jì)后期進(jìn)入美國總統(tǒng)議事表和國會(huì)議程，主要有以下三方面原因：

一是愈益嚴(yán)重的森林砍伐促使公眾心態(tài)發(fā)生變化，擔(dān)憂木材短缺。19世紀(jì)后半期，美國工業(yè)木材公司大規(guī)模砍伐森林是造成公眾心態(tài)發(fā)生變化的重要因素之一。1850年至1910年，美國工業(yè)木材產(chǎn)量增長了8倍，超過人口增速的2倍還多。一方面木材需求驟增；一方面森林覆蓋率大幅下降，再加上木材工廠浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重，私人部門幾乎沒有重新種植，也沒有長期的森林管理，人們開始擔(dān)心會(huì)出現(xiàn)“木材荒”。

二是出現(xiàn)了兩種關(guān)于自然資源的主流新思潮。19世紀(jì)最后10年，美國社會(huì)出現(xiàn)了兩種關(guān)于自然資源的新思潮，勢(shì)頭很猛并且逐漸匯聚：一是很多名家（代表性人物是約翰·伯朗夫斯和約翰·穆爾）的小說或散文中欣賞自然的主題大受歡迎。比如約翰·穆爾曾寫道，“現(xiàn)今，追求在原始自然中漫步，蔚然成風(fēng)。成千上萬疲憊的、精神壓力很大、接受過高等教育的人們開始發(fā)現(xiàn)，登山就是回家。原始自然是一種必需品。山脈公園和保護(hù)區(qū)是有益的，不僅是木材和灌溉河流的源泉，也是生命的源泉”。另一種思潮就是專業(yè)林學(xué)的興起，基于科學(xué)知識(shí)的新學(xué)科開始對(duì)那些小到私人伐木者，大到大型工業(yè)木材公司的濫伐和魯莽行為構(gòu)成了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

在這兩種思潮的影響下，西部地區(qū)濫用自然資源的故事通過大量雜志和報(bào)紙為廣大公眾所熟知。同時(shí)，包括東部地區(qū)魯莽的開采利用，南部原始森林被大量破壞，人們沒有興趣重新種植等問題也引起巨大關(guān)注。國會(huì)對(duì)于發(fā)生在聯(lián)邦公共土地上的這些事情非常不滿。1870年，一個(gè)由19人組成的團(tuán)體親臨黃石，并提交了一份報(bào)告，認(rèn)為這個(gè)地區(qū)不應(yīng)被個(gè)體瓜分，而應(yīng)“留下一部分作為大的國家公園”，國會(huì)就此還展開過激烈的討論。1872年3月1日，尤利塞斯·格蘭特總統(tǒng)簽署法律，確立了黃石為世界上第一個(gè)國家公園——220萬英畝，擁有美麗的山脈、瀑布、溫泉和史無前例的多樣動(dòng)物群（水牛、麋鹿、狼、300多種鳥、70種哺乳動(dòng)物、128個(gè)蝴蝶物種）。當(dāng)時(shí)國會(huì)的一些反對(duì)派被這樣說服了：“黃石太高了，也很冷，不適合農(nóng)耕，因此也不具備經(jīng)濟(jì)價(jià)值，只能看看罷了，那里發(fā)現(xiàn)的自然奇觀吸引游客”。當(dāng)時(shí)沒有人能夠預(yù)見到它對(duì)其他公民的好處，無論是東部還是南部州，更不要說對(duì)后代的人們了。

這種單列出來土地用于公共用途的做法，并不僅僅局限于西部地區(qū)。1872年，紐約森林委員會(huì)禁止銷售紐約州林地，除非有可行的替代方案。1885年，紐約確定保護(hù)阿迪朗達(dá)克（Adirondack）森林，71.5萬英畝土地被永久作為原始森林用地，阿迪朗達(dá)克國家公園也是紐約市關(guān)鍵的水源地。1890年9月，關(guān)于約塞米蒂（Yosemiti）國家公園法案由國會(huì)通過并且由Harrison總統(tǒng)簽署，國會(huì)收回了被濫用的財(cái)產(chǎn)，為約塞米蒂及其他地區(qū)國有化而非州屬的聯(lián)邦公共公園體系掃清了障礙。

三是包括總統(tǒng)本人在內(nèi)的知識(shí)分子和政治精英具有自然環(huán)保意識(shí)。1891年，BCC俱樂部主席西奧多·羅斯福利用年度晚宴的機(jī)會(huì)，邀請(qǐng)了華盛頓的政治精英，并做了令人振奮的演講，希望“保護(hù)和維持黃石國家公園”的提案，并“重點(diǎn)反對(duì)授予蒙大拿州礦業(yè)鐵路以及其他鐵路的權(quán)利”。聽眾中包括哈里森總統(tǒng)新任命的內(nèi)務(wù)部秘書長約翰·諾貝爾（John W. Noble），他同時(shí)兼戰(zhàn)爭(zhēng)事務(wù)部的主管和白宮發(fā)言人，地位顯赫，非常關(guān)鍵。此外，這位諾貝爾先生以前在密蘇里州做律師，還有鮮為人知的嗜好，喜歡打獵、釣魚以及其他戶外活動(dòng)。他積極地回應(yīng)了西奧多·羅斯福和其他俱樂部成員，這很大程度上標(biāo)志著，公共土地政策已經(jīng)進(jìn)入政治精英的視野。

哈里森總統(tǒng)在就職演說中實(shí)際上是主張公共土地應(yīng)該均等地分給居民使用，但19世紀(jì)后期的這一系列社會(huì)改革運(yùn)動(dòng)、保護(hù)思潮以及政治精英團(tuán)體對(duì)于總統(tǒng)決策產(chǎn)生了很大影響。新成立的美國科技進(jìn)步協(xié)會(huì)（American Association for the Advancement of Science， AAAS）1890年致信給哈里森總統(tǒng)，呼吁他支持公共森林保護(hù)。在第51屆國會(huì)上，大約有200個(gè)關(guān)于林業(yè)文化和沙化土地法律的提案。其中很多最后既被國會(huì)通過，也納入了1891年綜合修正法案（General Revision Act）的第24部分。這樣一來，公共保護(hù)的選項(xiàng)就被正式列入了法律。第24部分（后來被稱為森林保護(hù)法案）明確指出，美利堅(jiān)的總統(tǒng)“隨時(shí)可以預(yù)留和儲(chǔ)備……任何部分的公共土地（全部或部分覆蓋林木的）……用于公共保護(hù)”。盡管當(dāng)時(shí)很多人還不太明白這次法律修正的重大意義，但其影響是極其深遠(yuǎn)的。

（作者為北京師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與資源管理研究院副院長、中國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)研究中心主任）