摘 要 隨著世界全球化的發(fā)展和我國改革開放的日益深入，不斷擴大的國際人員流通對我國經(jīng)濟社會等多個方面都產(chǎn)生了重要影響。不準(zhǔn)外國人入境制度是出入境管理制度中的重要組成部分，不僅關(guān)系到外國人在入境時的法律地位、權(quán)利義務(wù)及相關(guān)聯(lián)的后續(xù)認(rèn)定問題等情況，更涉及到國家安全利益。本文從其國內(nèi)外的相關(guān)規(guī)定，對其依據(jù)和內(nèi)容等展開探討。

關(guān)鍵詞 出入境管理 不準(zhǔn)外國人入境制度 外國人

作者簡介：李建波，中國人民武裝警察部隊學(xué)院邊防管理專業(yè)碩士研究生。

中圖分類號：D621 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1009-0592（2016）02-036-02

根據(jù)公安部出入境管理局的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2014年我國外籍人員入境兩千八百多萬人次。大數(shù)量外國人入境以及突出的“三非”外國人問題等都對我國出入境管理活動提出了更高的要求，既要順應(yīng)“大進大出，快進快出”的出入境形勢，又要維護國家安全和秩序。在這個過程中，不準(zhǔn)外國人入境制度在維護國家安全方面的作用日益突出。

一、外國人與出入境權(quán)

在國際法中，國籍是一個人是否具備國家公民或國民資格的憑證，也是區(qū)分本國人和外國人的依據(jù)。我國《出境入境管理法》中明確外國人是指不具有中國國籍的人，包括外國籍人和無國籍人。在不準(zhǔn)外國人入境制度中所涉及的外國人，還應(yīng)當(dāng)排除明確享有外交特權(quán)和豁免權(quán)的外國人。

外國人出入國家邊境必然涉及以自由遷徙權(quán)為中心內(nèi)容的出入境權(quán)。所謂出入境權(quán)就是指人人不受歧視和根據(jù)自己的意志離開任何國家和返回本國的權(quán)利 。而在《世界人權(quán)宣言》、《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》等有關(guān)遷徙自由的條約中，對于外國人的遷移活動等明文給予保障，但是對于外國人入境他國的權(quán)利都沒有做出具體的表述。除非一國依據(jù)其加入的國際條約所要求遵守的義務(wù)，該國對外國人入境權(quán)是沒有保障義務(wù)的，外國人也無權(quán)以出入境權(quán)為由進入他國。這樣就會出現(xiàn)自然人有權(quán)利自由地離開一個國家，但沒有進入他國的權(quán)力的情況。顯然，國際法律規(guī)則中對出入境權(quán)的保障，特別是外國人入境他國的權(quán)利保障是不夠全面的，這就給主權(quán)國家在管控外國人出入境方面留下很大的空間。

二、不準(zhǔn)外國人入境制度的依據(jù)

（一）國際法依據(jù)

在國際法上，各國管理外國人出入境始終遵循兩個最基本的原則，一是以自由遷徙權(quán)為核心的出入境權(quán)保護原則，二是以維護國家主權(quán)、安全和利益為核心的國家利益原則。由于涉及外國人出入境權(quán)的國際公約未對外國人入境他國的權(quán)利做出規(guī)定，通常認(rèn)為主權(quán)國家沒有準(zhǔn)許外國人入境本國的義務(wù)，外國人也沒有要求入境他國的權(quán)力，即“一國除非受其負(fù)擔(dān)的有效國際義務(wù)的拘束，原則上可以自由決定外國人入境的問題。” 因此，主權(quán)國家控制其邊境和阻止外國人進入本國領(lǐng)土是行使其主權(quán)權(quán)力，國家基于國內(nèi)事務(wù)管轄權(quán)和本國對外政策，有權(quán)對進入本國的外國人做出限制。

（二）國內(nèi)法依據(jù)

國內(nèi)法是主權(quán)國家不準(zhǔn)外國人入境的主要依據(jù)，國際條約一般通過國內(nèi)法體現(xiàn)其基本原則。在各國的立法和司法實踐中，也都體現(xiàn)了一國對外國人入境管理享有主權(quán)的原則。不同國家通過不同形式的立法對外國人入境管理活動做出規(guī)定。如俄羅斯制定了《出入俄聯(lián)邦國境規(guī)則》、《俄羅斯聯(lián)邦外國人地位法》，荷蘭《外國人法》等國家通過出臺單一型的法律限制外國人入境；而美國《移民和國籍法》、日本《出入國管理及難民認(rèn)定法》等則是以統(tǒng)一的移民法對外國人入境進行管理。

我國新制定施行的《中華人民共和國出境入境管理法》則是對《中國公民出境入境管理法》、《外國人入境出境管理法》及其《實施細(xì)則》、《邊防檢查條例》等法律法規(guī)加以整合，以統(tǒng)一的立法來規(guī)范外國人入境管理制度。

三、中外不準(zhǔn)外國人入境制度

（一）我國不準(zhǔn)外國人入境制度

在《出境入境管理法》中，第二十一條和第二十五條明確規(guī)定了外國人不予簽發(fā)簽證和不準(zhǔn)入境的情形。明確對于被處馭逐出境或者被決定遣送出境，未滿不準(zhǔn)入境規(guī)定年限的；患有嚴(yán)重精神障礙、傳染性肺結(jié)核病或者有可能對公共衛(wèi)生造成重大危害的其他傳染病的；可能危害中國國家安全和利益、破壞杜會公共秩序或者從事其他違法犯罪活動的；在申請簽證過程中弄虛作假或者不能保障在中國境內(nèi)期間所需費用的；不能提交簽證機關(guān)要求提交的相關(guān)材料的外國人不予簽發(fā)簽證。

不準(zhǔn)入境的情形除了不予簽發(fā)簽證前四項情形外，還包括：未持有效出境入境證件或者拒絕、逃避接受邊防檢查的，入境后可能從事與簽證種類不符的活動的以及法律、行政法規(guī)規(guī)定不準(zhǔn)入境的其他情形。

（二）外國不準(zhǔn)外國人入境制度

美國關(guān)于外國人不準(zhǔn)入境的規(guī)定主要在其《移民與國籍法》中。其第212條以列舉的方式明文規(guī)定不準(zhǔn)外國人入境的情形。條文的內(nèi)容涉及國家安全、相關(guān)犯罪行為、患有疾病、吸毒成癮、可能成為社會負(fù)擔(dān)等。

澳大利亞根據(jù)其《移民法》第11A條，規(guī)定一些情況下的不準(zhǔn)外國人入境。其中規(guī)定患生理或心理疾病、被判處過刑罰、曾被驅(qū)逐出境、在入境過程中有欺騙行為的外國人都是不準(zhǔn)入境的。

歐盟不準(zhǔn)入境的限制主要針對非歐盟的第三國國民，依據(jù)《申根條約》 第96條規(guī)定，受過刑罰的、實施嚴(yán)重犯罪的或有犯罪意圖的、被驅(qū)逐出境或禁止入境的、無法維持必要開支的外國人不準(zhǔn)入境。

四、不準(zhǔn)外國人入境的主要方式和情形

（一）主要方式

根據(jù)各國不準(zhǔn)外國人入境的相關(guān)規(guī)定，對外國人不準(zhǔn)入境方式主要有兩種：拒絕簽發(fā)簽證和口岸阻止入境。

外國人入境首先要申請并獲得該國的簽證。駐外使領(lǐng)館根據(jù)本國的相關(guān)法律規(guī)定對外國人申請簽證進行審查并做出是否簽發(fā)簽證的決定。持有合法有效的入境簽證，是外國人獲得入境資格的必要條件，在通過該國的出入境檢查后，就應(yīng)該被視為主權(quán)國家允許該外國人入境。除非兩國簽署免簽協(xié)議或一國單方面免簽或是負(fù)有相關(guān)國際條約義務(wù)，沒有獲得一國合法有效簽證的外國人，當(dāng)然不具有入境資格，是不準(zhǔn)入境的。

而外國人獲得一國簽證并不意味著他就獲得了入境該國的權(quán)利。主權(quán)國家在其對外開放的口岸設(shè)立出入境檢查機關(guān)對外國人的出入境證件等進行查驗，符合主權(quán)國家法律規(guī)定并被準(zhǔn)予入境的，方可入境。可見，外國人獲得入境權(quán)要通過兩次審查，一是簽證簽發(fā)機關(guān)的審查，二是口岸出入境檢查機關(guān)的檢查。在兩次審查全部通過時才享有主權(quán)國家承認(rèn)的入境權(quán)。

（二）主要情形

因法律構(gòu)架、出入境形勢、政治環(huán)境的差異，各國不準(zhǔn)外國人入境制度的具體內(nèi)容也各有側(cè)重。由于不準(zhǔn)外國人入境更多是基于國家安全利益的衡量，各國主要的不準(zhǔn)入境情形基本相同，大致有以下幾類：

一是可能危害國家安全的，二是可能危害社會管理秩序的，三是可能無法保障必要經(jīng)費的，四是可能危害公共衛(wèi)生安全的，五是可能非法入境和違反移民法的。

除上述五種情形之外，還有國家根據(jù)本國特殊情況做出的其他情形規(guī)定。如美國、日本不準(zhǔn)吸毒或有毒癮的外國人入境，東南亞部分國家還不準(zhǔn)有破壞本國宗教信仰行為的外國人入境。

五、不準(zhǔn)入境外國人的救濟

根據(jù)不準(zhǔn)入境的方式，外國人對入境國不準(zhǔn)其入境的行為是否可救濟、如何救濟也有所不同。

其中，被拒絕簽發(fā)簽證的外國人是沒有救濟的。外國人在境外向入境國使領(lǐng)館申請簽證的行為是外交行為，具有很強的國家政治屬性，而在各國的立法和實踐中，也沒有賦予外國人對本國使領(lǐng)館拒絕簽發(fā)簽證的行為在本國的行政救濟或司法救濟。例如，我國《出境入境管理法》明確規(guī)定對于不予簽發(fā)簽證的外國人可以不說明理由；德國規(guī)定外國人在入境前被拒絕簽發(fā)簽證的，不需要闡述理由，也不啟動相關(guān)救濟的法律程序；美國也賦予了其駐外使領(lǐng)館對簽證申請的決定權(quán)，被由拒絕簽發(fā)簽證的外國申請人也沒有都申訴的權(quán)利。

此外，對于口岸阻止外國人入境的，不同國家則采取不同的救濟措施。有的國家賦予外國人申請行政救濟的權(quán)利，但是沒有司法救濟的途徑。比如日本對不準(zhǔn)入境的外國人設(shè)置了特派審查官、法務(wù)大臣兩級上訴的行政內(nèi)部救濟制度。有的國家則區(qū)分情形來決定是否賦予不準(zhǔn)入境的外國人救濟的權(quán)利以及賦予何種救濟。比如美國在司法部設(shè)立移民復(fù)審行政辦公室，由移民法庭和移民上訴委員會組成。 對于在邊境地區(qū)發(fā)現(xiàn)不準(zhǔn)入境外國人，直接適用驅(qū)逐程序；而其他不準(zhǔn)入境的外國人交由移民法庭處理，對處理結(jié)果不服還可以通過司法訴訟程序?qū)で缶葷?/p>

我國《出境入境管理法》對于外國人入境權(quán)并沒有做出相關(guān)的規(guī)定，對不準(zhǔn)入境的外國人也沒有在法律上予以任何形式的救濟。而不準(zhǔn)入境外國人的救濟權(quán)利的關(guān)鍵在于其入境權(quán)利是否得到入境國的承認(rèn)。對于不予簽發(fā)簽證的外國人，因簽證簽發(fā)的國家行為性質(zhì)，不予救濟是合乎國際法規(guī)范的。但是對于口岸阻止入境的外國人，不準(zhǔn)入境決定是以行政管理機關(guān)的名義做出的行為還是以國家名義做出的行為將直接關(guān)系到能否予以救濟的關(guān)鍵。國家利益是各國處理本國利益與外國人入境權(quán)益首先考慮的重要原則，國家在其主權(quán)范圍內(nèi)具有無可爭議的權(quán)威，因而賦予外國人入境救濟就是對國家主權(quán)的一定限制。國家基于對人權(quán)保障、歷史傳統(tǒng)、法制觀念的尊重可以對外國人入境予以救濟，若是更注重考量國家安全、利益，保障本國公民利益，節(jié)約行政司法資源，對外國人可以救濟權(quán)利上的限制也是一國主權(quán)范圍內(nèi)的事務(wù)。在對待外國人入境權(quán)救濟的問題上就要根據(jù)具體情況，在維護國家利益和保障出入境權(quán)上做出平衡。

注釋：

劉國福.出入境權(quán)與中國出入境管理法.法治研究.2009.

梁淑英主編.國際法.中央廣播電視大學(xué)出版社.2002.203.

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