摘 要 城市居民最低生活保障制度明確規(guī)定在我國(guó)憲法及相關(guān)行政法規(guī)、地方性法規(guī)中，但隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，物價(jià)的提高，原有的規(guī)則及標(biāo)準(zhǔn)已不適用社會(huì)的需要。本人幾年來深入鞍山市鐵西區(qū)繁榮街道進(jìn)行調(diào)研，深感城市居民最低生活保障存在諸多問題，通過了解、調(diào)查、分析，探索完善我國(guó)城市最低生活保障制度的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞 城市低保 低保制度 居民

作者簡(jiǎn)介：馮嫻，鞍山廣播電視大學(xué)，副教授，研究方向：民商法學(xué)。

中圖分類號(hào)：D920.4 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-0592（2016）02-054-02

一、我國(guó)城市居民最低生活保障的現(xiàn)狀

（一）我國(guó)法律關(guān)于城市最低生活保障的規(guī)定

1.憲法、法律關(guān)于城市居民最低生活保障規(guī)定：1982年12月4日第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議通過的《中華人民共和憲法》，2004年3月14日第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)通過了《中華人民共和國(guó)憲法修正案》，此修正案第四十五條規(guī)定了公民在年老、疾病、喪失勞動(dòng)能力的情況下，有獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。憲法的這一規(guī)定為建立城市最低生活保障制度提供了法律依據(jù)。

2.國(guó)務(wù)院行政法規(guī)關(guān)于城市居民最低生活保障的規(guī)定：1999年9月28日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議通過《城市居民最低生活保障條例》并予發(fā)布，自1999年10月1日起施行。本條例共十七條，內(nèi)容包括城市居民最低生活保障的分配原則、保障標(biāo)準(zhǔn)、保障對(duì)象等，極大地推動(dòng)了我國(guó)城市居民最低生活保障的開展，將城市居民最低生活保障制度納入了法制化發(fā)展軌道。

3.地方性法規(guī)關(guān)于城市居民最低生活保障的規(guī)定：各省區(qū)市相繼出臺(tái)了適合本地區(qū)的城市居民最低生活保障地方性法規(guī)。如2002年10月1日，陜西省制定并實(shí)施《陜西省城市居民最低生活保障條例》，2002年12月1日，湖南省制定并實(shí)施《湖南省城市居民最低生活保障條例》等。2002年9月，遼寧省制定并實(shí)施了《遼寧省城市居民最低生活保障工作操作規(guī)范（試行）》，2002年12月1日，省政府下發(fā)了《遼寧省城市居民最低生活保障辦法》。2003年，鞍山市人民政府制定并實(shí)施《鞍山市城市居民最低生活保障制度實(shí)施細(xì)則》和《鞍山市人民政府辦公廳印發(fā)關(guān)于完善我市城市居民最低生活保障制度補(bǔ)充規(guī)定（試行）的通知》；2006年11月17日，鞍山市人民政府下發(fā)了《鞍山市城市居民最低生活保障辦法》。2008年12月30日，鞍山市民政局制定并實(shí)施了《鞍山市城鄉(xiāng)低保邊緣戶救助制度》。2009年3月25日，鞍山市民政局印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)城市低保對(duì)象管理促進(jìn)就業(yè)工作的意見》。

（二）我國(guó)城市最低生活保障的現(xiàn)狀

根據(jù)我國(guó)憲法、行政法規(guī)及地方性法規(guī)，各地區(qū)實(shí)施了相關(guān)制度，取得了一定的成績(jī)。

我國(guó)各地區(qū)在實(shí)施城市居民最低生活保障制度的實(shí)踐中，積極探索對(duì)城市低保對(duì)象開展社會(huì)救助的方式和途徑，取得了一些有益的經(jīng)驗(yàn)，形成了低保救助為主，臨時(shí)救濟(jì)和社會(huì)救助為輔的工作格局。已實(shí)施了低保對(duì)象助學(xué)救助制度，對(duì)于低保家庭子女考入大學(xué)給予一定金額的 “大學(xué)生救助” ；建立了低保對(duì)象廉租住房救助制度，對(duì)于殘疾、重大疾病等條件無房家庭可以按相關(guān)規(guī)定申請(qǐng)廉租住房；建立了對(duì)低保對(duì)象家庭中有重病殘人員實(shí)施特殊醫(yī)療費(fèi)用救助制度，針對(duì)患有癌癥（需放化療）、肺結(jié)核、心臟病、肝臟移植、腎臟移植等重特大疾病的低保家庭，除了享受醫(yī)療保險(xiǎn)的部分減免，還可以憑住院收據(jù)到縣級(jí)民政部門領(lǐng)取重大疾病救助金；對(duì)于低保對(duì)象就業(yè)困難的問題，市、區(qū)兩級(jí)就業(yè)部門都采取多種方式提供有關(guān)就業(yè)的技能培訓(xùn)；享受低保并且有住房（自有或公房）的家庭，可以認(rèn)證減免取暖費(fèi)；對(duì)于婦女喪偶帶孩子的低保家庭，婦聯(lián)組織對(duì)其家庭還有相應(yīng)的物資援助；有些地區(qū)民政部門對(duì)享受低保家庭給予電費(fèi)補(bǔ)貼；春節(jié)等重大節(jié)日，民政部門組織發(fā)放米面油和慰問金；對(duì)于針對(duì)城市低保家庭享受突發(fā)性臨時(shí)救助等。但就低保人員的實(shí)際情況，主要有以下方面：

1.低保家庭成員經(jīng)濟(jì)收入和文化程度：從低保家庭收入的來源看，低保金和社會(huì)救濟(jì)是低保家庭的主要生活來源。低保家庭成員文化程度普遍偏低，初、高中文化程度占主體。

2.低保家庭的消費(fèi)支出：消費(fèi)水平及結(jié)構(gòu)是反映生活質(zhì)量的一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)。低保家庭的各項(xiàng)生活支出都處在一個(gè)較低的水平。由于收入的限制，低保家庭的消費(fèi)帶有“量入為出”的明顯特征，食品、醫(yī)療、居住和教育支出是低保家庭的主要支出項(xiàng)目，占消費(fèi)支出的較大比重。

食品消費(fèi)占絕對(duì)地位。因此糧油等基礎(chǔ)食品價(jià)格上漲對(duì)低保家庭產(chǎn)生較大影響。低保家庭的其他支出用于滿足基本生存需要的食品、衣著、家庭設(shè)備、居住等。

醫(yī)藥費(fèi)負(fù)擔(dān)沉重。與一般家庭相比，低保家庭老弱病殘人口相對(duì)較多，藥品醫(yī)療支出負(fù)擔(dān)較重，是僅次于食品支出的第二大消費(fèi)項(xiàng)目。

教育支出居高不下。教育支出在低保家庭的消費(fèi)支出中始終居高不下。時(shí)興耐用消費(fèi)品擁有量少。低保家庭在電視機(jī)、洗衣機(jī)、電冰箱等傳統(tǒng)家電方面的消費(fèi)和城市居民平均水平相比差距不大，空調(diào)、電腦、移動(dòng)電話等耐用消費(fèi)品的擁有量則有較大差距。

二、我國(guó)城市居民最低生活保障制度存在的主要問題

（一）低保標(biāo)準(zhǔn)落后于在職人員工資的增長(zhǎng)速度

我國(guó)低保標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低，如遼寧省，落后于在職人員平均工資的增長(zhǎng)幅度。從2015年1月1日城鄉(xiāng)低保全面調(diào)增之后，我省城市低保月平均標(biāo)準(zhǔn)由2011年底的310元提高到370元，提高60元，幅度19%；但與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，物價(jià)水平，明顯不符。低保收入不能滿足低保家庭正常生活。

（二）與再就業(yè)機(jī)制缺乏有效銜接

我國(guó)各城市都開展了再就業(yè)培訓(xùn)，使一部分有勞動(dòng)能力的人通過培訓(xùn)，學(xué)到技能，參加工作。但在實(shí)踐中，由于有些培訓(xùn)的項(xiàng)目脫離社會(huì)需求，培訓(xùn)內(nèi)容實(shí)際操作性差，學(xué)員積極性不高，相應(yīng)措施銜接性差，影響了在就業(yè)培訓(xùn)的效果。

（三）低保資金籌集機(jī)制存在缺陷

目前我國(guó)低保資金由國(guó)家財(cái)政、省財(cái)政、市區(qū)財(cái)政籌集。國(guó)家財(cái)政與省財(cái)政所占比例較低，大部分由市區(qū)財(cái)政提供。但各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在很大差異，有些地區(qū)經(jīng)濟(jì)落后，不能承擔(dān)此項(xiàng)支出。財(cái)政資金不到位，影響了低保工作的開展。

（四）政府各部門缺乏有效的聯(lián)動(dòng)機(jī)制

政府的各部門，在出臺(tái)針對(duì)享受城市最低生活保障制度家庭的政策時(shí)，缺乏有效的政策機(jī)制的聯(lián)動(dòng)，政策資源不能共享。

三、加強(qiáng)和完善我國(guó)城市居民最低生活保障制度的對(duì)策

（一）制定符合我國(guó)國(guó)情的低保標(biāo)準(zhǔn)

首先，根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和物價(jià)的情況，提高低保標(biāo)準(zhǔn)。其次，建立合理、科學(xué)的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。各地應(yīng)深入調(diào)查，了解實(shí)際情況，并進(jìn)行科學(xué)分析，制定符合各種人群的低保標(biāo)準(zhǔn)。

（二）與再就業(yè)有效銜接

首先，發(fā)揮城市社區(qū)的作用，開展多種形式培訓(xùn)，滿足各種人員的需求。如養(yǎng)老服務(wù)、保健醫(yī)療等。其次，發(fā)動(dòng)社會(huì)力量，特別是企業(yè)，給企業(yè)優(yōu)惠政策，開展再就業(yè)培訓(xùn)，可以適當(dāng)減稅、免稅等。再次，為參加培訓(xùn)者，提供各種幫助。

（三）逐步完善低保資金的籌資機(jī)制

國(guó)家、省、市區(qū)各級(jí)政府承擔(dān)的資金比例應(yīng)合理劃分，不能一刀切。對(duì)貧困地區(qū)應(yīng)有所傾斜。一是在資金上可以提高比例，二是在政策上提供支持。同時(shí)還可以運(yùn)用社會(huì)力量，多渠道籌集資金。

（四）建立有效的城市最低生活保障聯(lián)動(dòng)機(jī)制

加強(qiáng)政府各部門間的協(xié)作，民政部門連同社會(huì)保障、就業(yè)服務(wù)、計(jì)生衛(wèi)生、殘聯(lián)、婦聯(lián)、工會(huì)、扶貧、教育等部門共同制定城市最低生活保障人群的社會(huì)福利政策，使得政策具有針對(duì)性、有效性，建立健全關(guān)于城市最低生活保障制度福利政策的共享聯(lián)動(dòng)機(jī)制。城市居民符合聯(lián)動(dòng)機(jī)制相關(guān)規(guī)定可通過政府間的民政、社會(huì)保障、就業(yè)服務(wù)、計(jì)生衛(wèi)生、殘聯(lián)、婦聯(lián)、工會(huì)、扶貧、教育等部門出臺(tái)聯(lián)動(dòng)扶持政策，解決低保人員生活保障問題，社會(huì)更加和諧發(fā)展。

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