摘 要 當(dāng)前，我國(guó)政府正在積極推進(jìn)行政審批制度改革，安徽省蚌埠市的行政審批制度改革已經(jīng)進(jìn)行了十幾年，并取得了一定的成效，但是也存在某些方面的不足。如何優(yōu)化行政審批工作流程，培育和規(guī)范中介服務(wù)市場(chǎng)，加快政務(wù)服務(wù)體系建設(shè)，加強(qiáng)事前事后監(jiān)督，進(jìn)一步向市場(chǎng)和社會(huì)放權(quán)，是今后蚌埠市行政審批制度改革的可靠路徑。

關(guān)鍵詞 地方政府 行政審批制度 蚌埠市

基金項(xiàng)目：本文系安徽省大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練項(xiàng)目（201510378676）“我國(guó)中部地區(qū)地方政府深化行政審批制度改革研究——以安徽省蚌埠市為例”研究成果。

作者簡(jiǎn)介：張秀芹，安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政與公共管理學(xué)院。

中圖分類號(hào)：D67 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-0592（2016）02-166-02

行政審批在我國(guó)長(zhǎng)期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，曾發(fā)揮了十分重要的作用，政府通過行政審批能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)社會(huì)資源的計(jì)劃配置，但是這種行政審批主要集中在微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，導(dǎo)致政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域干預(yù)過多。在我國(guó)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型時(shí)期，要使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，更要強(qiáng)調(diào)政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控能力，這正是行政審批制度必須改革的根本原因所在。十幾年來，蚌埠市全面深化行政審批制度改革取得了較大的成就，但依然存在著一些問題。因此，進(jìn)一步深化蚌埠市政府的行政審批制度改革，對(duì)進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，加快建設(shè)服務(wù)型政府具有重要意義。

一、蚌埠市行政審批制度改革的主要做法和成效

2001年9月，國(guó)務(wù)院成立行政審批改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組，開始對(duì)行政審批制度進(jìn)行積極、穩(wěn)妥改革，改革工作全面啟動(dòng)。蚌埠市積極響應(yīng)政府關(guān)于行政審批制度改革的號(hào)召，從2001年12月起的十四年間前后共進(jìn)行了12次改革，將行政審批事項(xiàng)由原先的197項(xiàng)壓縮至45項(xiàng)，改革率達(dá)到了77%，大大減少了行政審批的數(shù)量。經(jīng)過十四年堅(jiān)持不懈的努力，蚌埠市的行政審批制度改革工作在促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，優(yōu)化行政審批工作流程，加強(qiáng)中介機(jī)構(gòu)管理等方面進(jìn)行了積極嘗試并取得了一定的成效，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一） 優(yōu)化行政審批工作流程，行政效能明顯提高，工作作風(fēng)明顯改善

2001年成立的蚌埠市人民政府政務(wù)服務(wù)中心是政府“一站式”審批服務(wù)機(jī)構(gòu)，有44個(gè)部門和12個(gè)中介機(jī)構(gòu)入駐中心。通過聯(lián)合審批平臺(tái)的建設(shè)，大大縮短了工程建設(shè)審批時(shí)限，由原先200多個(gè)工作日壓縮為35個(gè)工作日，使得蚌埠市許多重大工程建設(shè)速度極大提高，企業(yè)投資效率因此得到極大提高，其優(yōu)越的政務(wù)環(huán)境也由此顯現(xiàn)。另外，中心成立之初，率先在企業(yè)注冊(cè)登記中改“串聯(lián)審批”制度為“并聯(lián)審批”制度，并取得很大的成效。改革之后的“并聯(lián)審批”制度，將所有流程歸納為四個(gè)模塊，在企業(yè)申請(qǐng)后，實(shí)施聯(lián)合預(yù)審，同步進(jìn)行，預(yù)審?fù)瓿珊?，再進(jìn)入規(guī)劃設(shè)計(jì)，實(shí)施相關(guān)部門聯(lián)合審批。原先僅項(xiàng)目預(yù)審就需要60多個(gè)工作日，而現(xiàn)在連同中介服務(wù)算進(jìn)去，承諾時(shí)限僅11個(gè)工作日。經(jīng)過一系列的改革，行政效能明顯提高，工作作風(fēng)明顯改善。合理壓縮審批時(shí)限，堅(jiān)持“便民、規(guī)范、高效、廉潔”的原則，發(fā)揮中心一站式服務(wù)、限時(shí)辦理、一門辦結(jié)的作用。嚴(yán)格實(shí)行監(jiān)管和審核，改進(jìn)工作作風(fēng)，逐步改變行政機(jī)關(guān)“門難進(jìn)、臉難看、話難聽、事難辦”的現(xiàn)象，堵住辦事過程中“吃、拿、卡、要”等不正之風(fēng)，在一定程度上，遏制了貪污腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。

（二） 行政審批行為明顯規(guī)范，服務(wù)質(zhì)量更為標(biāo)準(zhǔn)，人員素質(zhì)得到提高

通過減少前置審批條件，還權(quán)于中介機(jī)構(gòu)并加強(qiáng)對(duì)中介機(jī)構(gòu)的管理，對(duì)行政審批行為過程進(jìn)行監(jiān)控，對(duì)越位、缺位等行政行為的懲戒，實(shí)現(xiàn)了行政審批行為的科學(xué)化和規(guī)范化，逐步消除將審批事項(xiàng)轉(zhuǎn)為有償中介服務(wù)以及故意推遲辦理等亂作為和不作為現(xiàn)象，在一定程度上使得部門利益合法化、部門利益?zhèn)€人化的現(xiàn)象得到遏制。通過行政審批行為的規(guī)范化和科學(xué)化，將窗口工作人員的服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)化，保證各項(xiàng)行政審批工作的服務(wù)質(zhì)量不會(huì)因窗口人員的流動(dòng)和輪換而改變，不會(huì)因服務(wù)對(duì)象的不同或工作人員的變動(dòng)而造成工作質(zhì)量的降低，從而在一定程度上杜絕了行政審批行為的隨意性，進(jìn)一步規(guī)范了行政行為。此外，通過對(duì)窗口人員進(jìn)行定期的培訓(xùn)和考核，逐步實(shí)現(xiàn)了從“管理”到“服務(wù)”和從“官員”到“服務(wù)員”角色轉(zhuǎn)變。對(duì)進(jìn)駐中心的窗口人員上崗資格進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)，對(duì)新進(jìn)駐中心的人員進(jìn)行崗前業(yè)務(wù)培訓(xùn)和不定期的業(yè)務(wù)考核，提高了行政審批工作的速度和效率，窗口人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)不斷得到提高。

（三） 充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，還權(quán)于社會(huì)，發(fā)揮社會(huì)組織的服務(wù)作用

蚌埠市政府通過14年的行政審批制度改革，做到了還權(quán)于市場(chǎng)，放松對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)的管制，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，增強(qiáng)了市場(chǎng)的活力，提高了創(chuàng)業(yè)的熱情。政府將大部分能夠通過市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)的項(xiàng)目交由市場(chǎng)自主決策。通過一系列的減少審批事項(xiàng)、簡(jiǎn)化流程和手續(xù)、限時(shí)辦理等，不僅充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，還提高了行政效能。通過還權(quán)于社會(huì)特別是社會(huì)中介機(jī)構(gòu)，將原先由政府承擔(dān)的部分職能放手給社會(huì)中介組織或非盈利組織去完成，發(fā)揮社會(huì)組織的自律和服務(wù)功能。另外，在行政審批制度改革中，通過引進(jìn)企業(yè)的管理手段和方法，對(duì)行政審批事項(xiàng)進(jìn)行有效管理。減少政府各職能部門行政審批的工作量，提高服務(wù)質(zhì)量和政務(wù)服務(wù)中心的辦事效率，滿足公眾的需求。

二、蚌埠市行政審批制度改革存在的主要問題

（一）行政審批制度改革只減少了行政審批的數(shù)量，沒有真正實(shí)現(xiàn)簡(jiǎn)政放權(quán)

在蚌埠市行政審批管理實(shí)踐中，政府部門間存在著責(zé)權(quán)利糾纏、系統(tǒng)難融合、信息難共享以及一些互為前置的審批環(huán)節(jié)，導(dǎo)致政府部門和民眾都做了大量的重復(fù)勞動(dòng)，行政效率低下。而且，地方各級(jí)政府普遍存在著下放小項(xiàng)、子項(xiàng)、冷項(xiàng)等含金量少的審批事項(xiàng)，保留大項(xiàng)、要項(xiàng)、熱項(xiàng)等含金量高的事項(xiàng)的現(xiàn)象。另外，一些政府部門還存在著“自利”現(xiàn)象，為了某些小團(tuán)體的利益而采取變通方式保留那些對(duì)本部門有利的行政審批事項(xiàng)，表面上似乎取消了某些審批事項(xiàng)，但實(shí)際上卻將需要審批的事項(xiàng)以“捆綁”的形式合并到本部門其他審批事項(xiàng)中，或者將這些審批的環(huán)節(jié)合并到別的部門審批事項(xiàng)中。蚌埠市存在著大量的行政審批前置中介服務(wù)項(xiàng)目，約占審批前置環(huán)節(jié)的67%。中介機(jī)構(gòu)的存在雖然在一定程度上有利于政府工作的進(jìn)行，但若缺乏有效的規(guī)范則會(huì)影響行政審批效能的發(fā)揮。

（二）以電子政務(wù)平臺(tái)為依托的網(wǎng)上行政審批還不健全

蚌埠市政務(wù)服務(wù)中心的建立雖然能夠解決絕大多數(shù)的行政審批問題，但是缺乏網(wǎng)上審批卻會(huì)使行政審批工作缺乏豐富的科技手段的延伸，無法形成全天候的覆蓋。首先，地方政府還沒有對(duì)網(wǎng)上審批的重要性形成高度重視。地方政府往往把建立政務(wù)中心作為行政審批制度改革的關(guān)鍵，認(rèn)為網(wǎng)上審批只是對(duì)政務(wù)中心的補(bǔ)充和輔助，沒有意識(shí)到網(wǎng)上審批是可以發(fā)揮政務(wù)中心實(shí)體大廳作用的虛擬大廳。其次，地方政府缺乏能夠負(fù)責(zé)網(wǎng)上審批的專業(yè)人才。網(wǎng)上審批不同于實(shí)體審批，需要一定的專業(yè)技術(shù)人員和專業(yè)技術(shù)手段的支持。再次，地方政府財(cái)力、精力有限，難以實(shí)現(xiàn)對(duì)相關(guān)行政人員的培訓(xùn)，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上行政審批與實(shí)體審批并駕齊驅(qū)。

（三）行政審批的事中事后監(jiān)督機(jī)制尚不健全

針對(duì)事中監(jiān)督機(jī)制，蚌埠市在2009年印發(fā)的《蚌埠市行政機(jī)關(guān)及其工作人員行政問責(zé)辦法（試行）》中已有相關(guān)的規(guī)定。但是在內(nèi)部監(jiān)督方面，地方政府往往缺乏制約和強(qiáng)制性保障，在外部監(jiān)督方面，以人大、政協(xié)、司法機(jī)關(guān)、人民群眾和新聞媒體為監(jiān)督主體的外部監(jiān)督作用還不夠明顯。尤其是在對(duì)行政審批權(quán)力的運(yùn)行及程序性規(guī)定的執(zhí)行予以監(jiān)督等方面，缺乏專門針對(duì)行政審批的責(zé)任追究制度。而對(duì)于事后監(jiān)督來說，解決“重審批、輕監(jiān)管”的問題是關(guān)鍵。這就要求政府不僅要減少行政審批事項(xiàng)的數(shù)量，還要配合相應(yīng)的事后監(jiān)督措施。但是，目前，蚌埠市專門實(shí)行行政審批事項(xiàng)的事后監(jiān)督還很少。一些企業(yè)在批文到手后，就萬事無憂、無人管束了，這就導(dǎo)致企業(yè)往往會(huì)為了片面地追求私利，而以次充好，忽視社會(huì)公共利益。政府監(jiān)管部門難以對(duì)行政審批事項(xiàng)進(jìn)行后續(xù)的監(jiān)管。

三、深化蚌埠市行政審批制度改革的對(duì)策

（一）加強(qiáng)對(duì)中介機(jī)構(gòu)的規(guī)范和監(jiān)管，進(jìn)一步向市場(chǎng)和社會(huì)放權(quán)

各級(jí)政府和部門對(duì)于那些與行政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位職能相關(guān)、與行政審批相關(guān)的中介機(jī)構(gòu)，要集中清理并規(guī)范。另一方面，加快引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，打破行業(yè)壟斷，培育和規(guī)范中介服務(wù)市場(chǎng)，推動(dòng)中介機(jī)構(gòu)規(guī)范、公開、高效服務(wù)。進(jìn)一步向市場(chǎng)放權(quán)，強(qiáng)化市場(chǎng)主體責(zé)任，加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)主體的監(jiān)督管理。進(jìn)一步向社會(huì)放權(quán)，推進(jìn)社會(huì)組織與行政機(jī)關(guān)脫鉤，并在社會(huì)組織中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，防止壟斷的發(fā)生。健全社會(huì)組織監(jiān)管制度，形成公開、公平、公正的競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)機(jī)制。將能夠由社會(huì)組織承擔(dān)的事務(wù)性管理工作、適合由社會(huì)組織提供的公共服務(wù)以及社會(huì)組織通過自律能夠解決的事項(xiàng)，轉(zhuǎn)移給社會(huì)組織承擔(dān)。建立健全政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的機(jī)制，將適合社會(huì)力量承擔(dān)的，通過政府采購(gòu)、委托等方式交給社會(huì)力量承擔(dān)。

（二） 建立網(wǎng)上審批的電子政務(wù)平臺(tái)，完善網(wǎng)上審批

在政務(wù)中心實(shí)體大廳行政審批的基礎(chǔ)上建立網(wǎng)上審批，一是能夠在很大程度上拓展實(shí)體大廳的空間，更加全面的進(jìn)行行政審批工作；二是能夠減少審批環(huán)節(jié)和審批時(shí)限，顯著地提高實(shí)體大廳的行政審批的效率；三是通過網(wǎng)上審批，廣大公民可以省時(shí)、省力地進(jìn)行咨詢和辦理審批事項(xiàng)，并且可以更加方便群眾對(duì)行政審批的過程進(jìn)行監(jiān)督。完善網(wǎng)上審批，首先，要對(duì)行政審批人員進(jìn)行相關(guān)培訓(xùn)，提高他們對(duì)網(wǎng)上審批的認(rèn)識(shí)，增強(qiáng)他們對(duì)于網(wǎng)上審批的操作能力，以實(shí)現(xiàn)對(duì)行政審批的管理、服務(wù)和監(jiān)督。其次，通過在市、縣、鄉(xiāng)、村四級(jí)政府配套統(tǒng)一的審批平臺(tái)的軟件和硬件設(shè)備，并制定統(tǒng)一的審批標(biāo)準(zhǔn)和程序，提高網(wǎng)上審批的數(shù)字化和電子化水平，減少錢、權(quán)等因素的干擾，形成高效、規(guī)范、便捷的網(wǎng)上審批系統(tǒng)。再次，制定相應(yīng)的法律法規(guī)規(guī)范網(wǎng)上行政審批，對(duì)網(wǎng)上審批的范圍、標(biāo)準(zhǔn)、程序、方法等進(jìn)行明確規(guī)范。

（三）健全行政審批的監(jiān)管機(jī)制

健全行政審批的監(jiān)管機(jī)制，消除蚌埠市一些政府部門對(duì)審批事項(xiàng)后續(xù)監(jiān)管乏力等現(xiàn)象。首先，應(yīng)按照權(quán)責(zé)一致和“誰審批，誰負(fù)責(zé)”的原則，建立相應(yīng)的行政審批責(zé)任制和過錯(cuò)追究制，行政機(jī)關(guān)在被賦予審批權(quán)時(shí)，相應(yīng)地也被賦予了責(zé)任，在發(fā)生過錯(cuò)時(shí)要追究責(zé)任。對(duì)于濫用審批權(quán)，違法審批，甚至越權(quán)審批等現(xiàn)象，要依法追究審批主管領(lǐng)導(dǎo)和直接責(zé)任人的行政法律責(zé)任。其次，加強(qiáng)行政審批的政務(wù)公開。公開透明能夠有效防止權(quán)力腐敗的發(fā)生，是監(jiān)督制約行政審批權(quán)重要手段。對(duì)于行政審批事項(xiàng)，要按照“應(yīng)公開全公開”的原則全面推進(jìn)行政審批的政務(wù)公開，讓群眾充分了解行政審批的方方面面，有利于群眾咨詢、申報(bào)、辦理行政審批，便于社會(huì)監(jiān)督。

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