何鞠師

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我國(guó)違憲審查主體制度的構(gòu)建

何鞠師

憲法是我國(guó)的根本大法，是一切組織和個(gè)人的最高行為準(zhǔn)則,保障憲法實(shí)施的關(guān)鍵是建立違憲審查制度。黨的十八屆四中全會(huì)提出，全面推進(jìn)依法治國(guó)要完善以憲法為核心的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，健全憲法監(jiān)督制度。在違憲審查制度構(gòu)建中，如何設(shè)計(jì)和確定違憲審查的主體是該制度的主要內(nèi)容。我國(guó)違憲審查主體制度的構(gòu)建必須要符合我國(guó)的基本國(guó)情，在全國(guó)人大下設(shè)獨(dú)立、專門的憲法委員會(huì)不僅與我國(guó)的人民代表大會(huì)制度不相沖突，而且能夠起到比司法機(jī)關(guān)審查模式和立法機(jī)關(guān)審查模式更好的社會(huì)效果。

違憲審查制度；違憲審查主體；構(gòu)建

一、我國(guó)現(xiàn)有的違憲審查制度及其特點(diǎn)

違憲審查制度是規(guī)范法律秩序、公共權(quán)力以及保護(hù)公民基本權(quán)利的需要，同時(shí)也是確保憲法得以正常實(shí)施的重要制度。違憲審查有兩個(gè)階段，違憲判定和違憲制裁。違憲判定是對(duì)立法行為或者其他可能涉及違憲的行為進(jìn)行判定，是違憲審查制度的首要前提，是整個(gè)違憲審查過程的基礎(chǔ)。違憲制裁是指違憲審查主體進(jìn)行違憲判定后，若確定該行為違憲，則做出相應(yīng)的撤銷、改變或者由違憲主體承擔(dān)責(zé)任的裁定，違憲制裁是違憲審查制度的終極階段。

(一)我國(guó)違憲審查制度的現(xiàn)狀

直至頒布《立法法》，我國(guó)未曾有過真正意義上的違憲審查制度。我國(guó)目前實(shí)行人民代表大會(huì)制，違憲審查制度建立在“人民主權(quán)”思想之上。[1]《立法法》第九十九條、《憲法》第六十二條、第六十七條構(gòu)成了我國(guó)現(xiàn)行的違憲審查制度，而且確立了以全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)作為專司我國(guó)違憲審查職權(quán)的主體。

(二)我國(guó)違憲審查制度特點(diǎn)

1、違憲審查的主體

現(xiàn)行憲法確立以最高權(quán)力機(jī)關(guān)即全國(guó)人民代表大會(huì)作為違憲審查機(jī)構(gòu)，全國(guó)人民代表大會(huì)有監(jiān)督憲法的實(shí)施、改變或者撤銷全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)不適當(dāng)決定的權(quán)力。但由于全國(guó)人大每年只舉行一次會(huì)議，且為期時(shí)間特別短，需要處理的事務(wù)也很繁重。因此，憲法賦予全國(guó)人大常委會(huì)更多的違憲審查權(quán)。它有解釋憲法和法律以及監(jiān)督憲法實(shí)施的權(quán)力，擁有重要的憲法解釋權(quán)，并且在全國(guó)人大閉會(huì)期間，它有權(quán)撤銷同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令。同時(shí)，其可以撤銷國(guó)務(wù)院制定的與憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令。我國(guó)是實(shí)行“議行合一”模式的國(guó)家，以最高權(quán)力機(jī)關(guān)作為我國(guó)違憲審查的主體確是與我國(guó)國(guó)情最相符的一種模式，但這種模式下會(huì)出現(xiàn)一個(gè)問題，即缺乏獨(dú)立、專門的違憲審查機(jī)構(gòu)。[2]

2、我國(guó)違憲審查對(duì)象

各個(gè)國(guó)家的違憲審查模式不同，其審查的對(duì)象也會(huì)有區(qū)別。現(xiàn)存的三種違憲審查模式，專門機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、立法機(jī)關(guān)審查模式。專門機(jī)關(guān)審查模式最早由奧地利創(chuàng)立，雖然有許多國(guó)家都采用此種模式，但是各個(gè)國(guó)家專門機(jī)關(guān)的名稱不一樣，有的稱為憲法法院，有的稱為憲法委員會(huì)。奧地利的憲法法院對(duì)涉嫌違憲的法律、法令以及立法機(jī)關(guān)的立法行為有審查權(quán)，法國(guó)的憲法委員會(huì)對(duì)各項(xiàng)組織法、議會(huì)內(nèi)部規(guī)章以及普通法律有審查權(quán)；司法機(jī)關(guān)審查模式首創(chuàng)于美國(guó)，產(chǎn)生于1803年聯(lián)邦最高法院馬歇爾對(duì)馬伯里訴麥迪遜一案的判決。在美國(guó)，凡是有關(guān)憲法的爭(zhēng)議，相關(guān)審查主體均有權(quán)進(jìn)行審查以及作出相應(yīng)的裁判；立法機(jī)關(guān)審查模式的形成追朔于人民主權(quán)學(xué)說，最先產(chǎn)生于英國(guó)。我國(guó)目前也采取這一模式，這種模式下的違憲審查的對(duì)象包括制定行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)的立法行為，最高人民法院以及最高人民檢察院制定司法解釋的行為。但基本法律卻被排除在審查范圍之外，既然我國(guó)憲法與立法法規(guī)定，憲法具有最高效力，一切法律、法規(guī)、自治條例、單行條例都不得與其相抵觸。但全國(guó)人大制定的基本法律被排除在審查范圍之外，這意味著基本法律不會(huì)與憲法相沖突嗎？全國(guó)人大是我國(guó)最高權(quán)力機(jī)關(guān)、最高立法機(jī)關(guān)，無論規(guī)定全國(guó)人大之外的哪一個(gè)機(jī)關(guān)來審查基本法律都會(huì)出現(xiàn)“以下管上”的局面。而我國(guó)現(xiàn)行模式僅僅為了避免這種局面就將基本法律排除在審查范圍之外？筆者認(rèn)為這是行不通的。

3、我國(guó)違憲審查方式

違憲審查的方式分為事前審查與事后審查。事前審查是指有權(quán)審查的機(jī)關(guān)在法律、命令生效之前對(duì)其進(jìn)行審查，這種審查是由特定的機(jī)關(guān)所作的一般性審查。事后審查是指有權(quán)審查的機(jī)關(guān)在法律、命令生效之后對(duì)其進(jìn)行審查。僅僅有事前審查會(huì)有疏漏，必須有事后審查來為事前審查做補(bǔ)充,我國(guó)目前的違憲審查方式是事前審查和事后審查相結(jié)合。[3]由于我國(guó)現(xiàn)有的違憲審查制度審查的對(duì)象有限制，因此，其他國(guó)家所有的附帶性審查和憲法控訴等審查方式在我國(guó)的違憲審查制度中并未出現(xiàn)。

二、學(xué)術(shù)界關(guān)于完善我國(guó)違憲審查主體制度的爭(zhēng)論

為了更好的完善我國(guó)違憲審查制度(主要是違憲審查主體制度)，近些年來，學(xué)者們圍繞如何確定審查主體和啟動(dòng)主體展開了激烈的爭(zhēng)論。

(一)關(guān)于審查主體的爭(zhēng)論

第一種觀點(diǎn)，創(chuàng)設(shè)憲法委員會(huì)。支持這種觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，創(chuàng)設(shè)的憲法委員會(huì)地位要在全國(guó)人大之下并且與全國(guó)人大常委會(huì)地位相對(duì)等。該模式的特點(diǎn)是全國(guó)人大和憲法委員會(huì)均有憲法監(jiān)督權(quán)，但以憲法委員會(huì)為主。其有著立法機(jī)關(guān)和普通法院兩種審查主體結(jié)合的優(yōu)勢(shì)，審查方式多樣，與我國(guó)現(xiàn)行國(guó)情和政治制度相符。并且作為一個(gè)專門的機(jī)構(gòu)來行使違憲審查權(quán)，有一定的專業(yè)素養(yǎng)和權(quán)威，能夠高效的行使違憲審查權(quán)。[4]

第二種觀點(diǎn)，創(chuàng)設(shè)憲法委員會(huì)，同時(shí)在最高法院創(chuàng)設(shè)違憲審查庭，形成兩者相互配合的審查模式。支持這種觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，在全國(guó)人大之下創(chuàng)設(shè)憲法委員會(huì)和最高法院下創(chuàng)設(shè)違憲審查庭相結(jié)合的違憲審查模式與我國(guó)國(guó)情較貼切。形成分別作為全國(guó)人民代表大會(huì)下屬的一個(gè)專業(yè)機(jī)構(gòu)和最高人民法院下屬的一個(gè)審查庭復(fù)合審查的一種模式。不但沒有突破我國(guó)現(xiàn)行的政治制度，并且還突破了我國(guó)目前僅僅停在非訴訟的違憲審查的局面。[5]

第三種觀點(diǎn)，建立憲法法院。支持這種觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，上述兩種模式的實(shí)質(zhì)就是我國(guó)現(xiàn)行的違憲審查模式披上一層外衣，沒有從根源上解決我國(guó)現(xiàn)行違憲審查模式的缺陷。在我國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情下，一個(gè)最可行的違憲審查主體就是憲法法院,其能保障違憲審查權(quán)的有效實(shí)施。并且他們對(duì)反對(duì)這種觀點(diǎn)的學(xué)者們提出的這種模式違背了我國(guó)現(xiàn)行的政治制度進(jìn)行了回應(yīng)，認(rèn)為要正確認(rèn)識(shí)“議行合一”制度，這種模式并非突破了我國(guó)現(xiàn)行的政治制度，反而有了一個(gè)專門、獨(dú)立的主體來進(jìn)行違憲審查。[6]

第四種觀點(diǎn)，由最高人民法院來進(jìn)行違憲審查。支持這種觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，若設(shè)立憲法法院來行使違憲審查權(quán)肯定不符合我國(guó)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情。由于我國(guó)是單一制國(guó)家，設(shè)立單獨(dú)的憲法法院與我國(guó)現(xiàn)行司法系統(tǒng)不能相融合。但在最高人民法院內(nèi)部創(chuàng)設(shè)憲事審判庭，同時(shí)設(shè)立憲法法院，由該審判庭主要行使違憲審查權(quán)，憲法法院輔助行使違憲審查權(quán)，并且賦予普通法院的提請(qǐng)違憲審查的權(quán)力。這樣的模式下，若普通法院發(fā)現(xiàn)有違反憲法的行為，將案件移送給指定的憲法法院審理，且最終由最高人民法院作出終極審判。[7]這樣的模式不僅沒有突破我國(guó)現(xiàn)行的政治制度，并且賦予給普通法院的提請(qǐng)權(quán)能夠使違憲審查“平民化”，從而解決我國(guó)現(xiàn)行違憲審查制度所存在的缺陷。

(二)關(guān)于啟動(dòng)主體的爭(zhēng)論

第一種觀點(diǎn)，由公民啟動(dòng)違憲審查。支持這種觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，公民啟動(dòng)違憲審查是人民民主的表現(xiàn)，有利于更多群眾參與法治建設(shè)。當(dāng)群眾發(fā)現(xiàn)相關(guān)法律文件規(guī)定與憲法相沖突，他們有權(quán)向相關(guān)機(jī)關(guān)提出建議并請(qǐng)求啟動(dòng)違憲審查。公民啟動(dòng)違憲審查能有效的發(fā)現(xiàn)問題所在，公平公正的監(jiān)督違憲審查機(jī)構(gòu)的違憲審查權(quán)，監(jiān)督、約束立法權(quán)的實(shí)施。[8]

第二種觀點(diǎn)，由檢察院?jiǎn)?dòng)違憲審查。

支持這種觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，我國(guó)需要一個(gè)專業(yè)的機(jī)構(gòu)來啟動(dòng)違憲審查，根據(jù)我國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情，人民檢察院具有較高的專業(yè)素養(yǎng)，是最適合啟動(dòng)違憲審查的機(jī)關(guān)。檢察院作享有司法權(quán)的一員能夠公平公正的對(duì)待立法機(jī)關(guān)的行為是否有違憲行為，并且能夠有效的監(jiān)督立法機(jī)關(guān)的立法行為，促使立法機(jī)關(guān)正確行使立法權(quán)。[9]

三、構(gòu)建符合中國(guó)國(guó)情的違憲審查主體制度

(一)根據(jù)我國(guó)國(guó)情構(gòu)建適合我國(guó)的違憲審查主體模式

我國(guó)與西方國(guó)家有著不同的現(xiàn)實(shí)國(guó)情，而違憲審查主體又與國(guó)情息息相關(guān)。因此，我們不能完全按照西方國(guó)家的模式，而是應(yīng)該在符合我國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情的基礎(chǔ)之上再吸收其他國(guó)家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，選擇最適合本國(guó)的違憲審查模式，從而確立違憲審查主體。[10]我國(guó)目前是議行合一的國(guó)家，由最高權(quán)力機(jī)關(guān)即全國(guó)人大行使違憲審查權(quán)與我國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情最為貼切，筆者比較贊同在全國(guó)人大下設(shè)憲法法院或者憲法委員會(huì)的觀點(diǎn)。在全國(guó)人大之下設(shè)立憲法法院或者憲法委員會(huì)來行使違憲審查權(quán)，不僅符合我國(guó)的現(xiàn)行政治制度，而且仍然以全國(guó)人大作為國(guó)家的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，這樣能夠避免大幅度的修改憲法。

(二)結(jié)合我國(guó)國(guó)情創(chuàng)設(shè)憲法委員會(huì)來行使違憲審查權(quán)

在法國(guó)，憲法委員會(huì)旨在保障憲法及其他法律法規(guī)等規(guī)范性文件的正確制定與順利施行、保障公民的基本權(quán)利不受侵害、保障總統(tǒng)和行政機(jī)關(guān)正確行使權(quán)力。在德國(guó)，憲法法院的主要職責(zé)是對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)的某些行為進(jìn)行審查，判定其是否違反憲法，若違反憲法則宣布該行為無效，憲法法院維護(hù)著憲法的權(quán)威。[11]作為專門機(jī)關(guān)審查模式，法德的違憲審查制度主要在違憲審查機(jī)構(gòu)的性質(zhì)、方式以及啟動(dòng)主體上存在差別。[12]兩者對(duì)比之下，法國(guó)的憲法委員會(huì)與我國(guó)的國(guó)情更符合，若我國(guó)在堅(jiān)持我國(guó)國(guó)情的同時(shí)選擇此種模式，吸收法國(guó)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)對(duì)完善我國(guó)違憲審查主體制度有很大幫助。對(duì)此，筆者設(shè)想，我國(guó)的違憲審查主體制度建構(gòu)時(shí)，仍應(yīng)保留我國(guó)現(xiàn)行的政治制度，將憲法委員會(huì)設(shè)立在全國(guó)人大之下，人大監(jiān)督其行使違憲審查權(quán)。憲法委員會(huì)成員最好由政治活動(dòng)家或者法官、律師或者具有相關(guān)法律知識(shí)及經(jīng)驗(yàn)的人，審查方式上仍采取我國(guó)現(xiàn)行違憲審查方式。這樣不僅有了獨(dú)立和專業(yè)機(jī)構(gòu)來負(fù)責(zé)審查違憲行為，并且也符合我國(guó)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情，能有效解決我國(guó)現(xiàn)行違憲審查主體制度的缺陷。

四、結(jié)語

在構(gòu)建我國(guó)違憲審查主體制度時(shí)，需特別注重憲法訴訟制度的構(gòu)建，其必須符合我國(guó)的現(xiàn)行政治制度，必須有完全獨(dú)立、專門的機(jī)構(gòu)、專門的法官、專門的程序法來保障憲法訴訟的正常進(jìn)行。完善的訴訟制度能保障違憲審查權(quán)的高效行使，對(duì)法治國(guó)家建設(shè)起到良好的推動(dòng)作用。(作者單位：云南民族大學(xué))

[1]周葉中.憲法.高等教育出版社，2011:396.

[2]范進(jìn)學(xué).論中國(guó)式違憲審查制度及其完善.哈爾濱工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào),2012,1.

[3]袁驍樂.關(guān)于我國(guó)違憲審查制度總體框架的幾點(diǎn)設(shè)想.華東政法學(xué)院學(xué)報(bào),2000,5.

[4]費(fèi)善城.試論我國(guó)違憲審查制度的模式選擇.載政法論壇,1999,2.

[5]包萬超.設(shè)立憲法委員會(huì)和最高法院違憲審查庭并行的復(fù)合審查模式制,法學(xué),1998,4.

[6]黃學(xué)賢.關(guān)于完善我國(guó)憲法監(jiān)督機(jī)制.江海學(xué)刊,2001,2.

[7]舒小慶,賀日開.司法審查：我國(guó)違憲審查模式的必由選擇.江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào),2007,2.

[8]王秀哲.公民啟動(dòng)違憲審查的法律困境與制度完善.理論法前沿,2010,1.

[10]吳天昊.法國(guó)違憲審查制度.中國(guó)政法大學(xué)出版社,2011:34.

[11]謝維雁.憲法訴訟的中國(guó)探索.山東人民出版社,2012:137-146.

何鞠師(1994-)，女，土家族，重慶人，法律碩士，云南民族大學(xué)。