美國(guó)公立高校校長(zhǎng)遴選信息公開中的利益衡量*

宗婷婷

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美國(guó)公立高校校長(zhǎng)遴選信息公開中的利益衡量*

宗婷婷

公立高校校長(zhǎng)遴選信息公開牽涉的利益種類繁多且利益屬性極具多面性，是美國(guó)高校信息公開領(lǐng)域爭(zhēng)議最大且最為復(fù)雜的公開實(shí)踐。在各方利益因公開與不公開導(dǎo)致的對(duì)極沖突中，利益衡量成為緩解爭(zhēng)議、平衡沖突利益的關(guān)鍵手段。保障公眾知情權(quán)、確保高校正常運(yùn)作及維護(hù)個(gè)人隱私是利益衡量的基本導(dǎo)向。法定豁免條款及法院判例顯現(xiàn)了各州利益衡量?jī)r(jià)值取向的細(xì)微不同。公開的過(guò)程性和延續(xù)性造成不同階段的利益衡量主體和衡量結(jié)果差異明顯。我國(guó)于2011年底啟動(dòng)部屬高校公開遴選校長(zhǎng)的試點(diǎn)工作，近年來(lái)公開遴選校長(zhǎng)的試點(diǎn)區(qū)域及高校數(shù)量不斷增加，校長(zhǎng)遴選信息公開的制度化勢(shì)必成為趨勢(shì)，利益衡量機(jī)制的重要性將日漸顯現(xiàn)。本文預(yù)設(shè)通過(guò)對(duì)美國(guó)利益衡量實(shí)踐的剖析，為我國(guó)未來(lái)公立高校校長(zhǎng)遴選信息公開制度的確立及良性運(yùn)行提供些許思考。

校長(zhǎng)遴選信息公開；公共利益；利益衡量；平衡測(cè)試；政策選擇；過(guò)程

美國(guó)沒(méi)有專門的高校信息公開法典。①但從各州信息公開法的規(guī)定及相關(guān)判例可以得出如下結(jié)論：美國(guó)的高校信息公開制度已十分完善。對(duì)于高校信息公開的子領(lǐng)域——公立高校校長(zhǎng)遴選信息公開而言，制度的完善程度也是他國(guó)難以企及的。但與其他高校信息公開領(lǐng)域相比，校長(zhǎng)遴選信息公開更具爭(zhēng)議，更受公眾、媒體關(guān)注且引發(fā)的訴訟更多。[1]雖然各州對(duì)公開所涉利益開展利益衡量所依原理基本相同，但由于法律規(guī)定、公開氛圍及政策選擇傾向等多種因素的影響，利益衡量的結(jié)果仍有很大差別。本文著重對(duì)美國(guó)公立高校校長(zhǎng)遴選信息公開中所涉利益種類、利益衡量的適用原則和適用的具體情況進(jìn)行闡述，期望在彌補(bǔ)我國(guó)行政法學(xué)界對(duì)該主題研究空白的同時(shí)，為未來(lái)我國(guó)良性地開展公立高校校長(zhǎng)遴選信息公開工作提供一些啟示。

一、公開所涉主要利益要素及其法律屬性

利益衡量的前提就是要理清核心利益。核心利益較為明確，非核心利益較為模糊，當(dāng)兩種利益相沖突時(shí)，應(yīng)保護(hù)核心利益。[2]在校長(zhǎng)遴選信息公開中，主要有三種利益被認(rèn)為是校長(zhǎng)遴選信息公開中“重大”或“亟需保護(hù)”[3]的利益：公眾知情權(quán)、大學(xué)自主管理權(quán)及個(gè)人隱私權(quán)。當(dāng)然，上述三種權(quán)益作為公開主要利益要素的觀點(diǎn)并非未受質(zhì)疑，爭(zhēng)論主要集中在對(duì)隱私權(quán)主體的認(rèn)定上。有種觀點(diǎn)認(rèn)為，在公眾知情權(quán)實(shí)現(xiàn)的同時(shí)應(yīng)尊重大學(xué)的自主管理權(quán)，但在公開過(guò)程中與二者同樣需要保護(hù)的主要權(quán)益，更多地體現(xiàn)為機(jī)構(gòu)隱私權(quán)而非個(gè)人隱私權(quán)。這種看法得到了法院判例的佐證，法院駁回了大學(xué)董事會(huì)個(gè)人隱私權(quán)的抗辯理由，認(rèn)為當(dāng)務(wù)之急需要保護(hù)的不是個(gè)人隱私權(quán)，而是屬于學(xué)校的團(tuán)體隱私權(quán)。[4]法院不贊同候選人因身份公開致使其個(gè)人隱私權(quán)受到嚴(yán)重侵害的說(shuō)法，而董事會(huì)提出的公開候選人信息及其他在遴選過(guò)程中生成的材料可能侵犯大學(xué)的團(tuán)體隱私權(quán)這一說(shuō)法似乎更受法院青睞。[5]但就本質(zhì)來(lái)看，個(gè)人隱私權(quán)與團(tuán)體隱私權(quán)并不沖突甚至?xí)r有重合，因此將二者一并歸入隱私權(quán)范疇，統(tǒng)一討論而不再細(xì)分成個(gè)人隱私權(quán)與機(jī)構(gòu)隱私權(quán)的做法十分可行。

另外一個(gè)富有現(xiàn)實(shí)意義的問(wèn)題是：校長(zhǎng)遴選信息公開中的多種利益應(yīng)當(dāng)如何定性？學(xué)界和實(shí)務(wù)界并未就此給予過(guò)多關(guān)注，更多是從法理支撐和內(nèi)容描述上分別對(duì)上述三種主要利益要素進(jìn)行闡述。但有學(xué)者認(rèn)為，對(duì)這三種法益性質(zhì)的認(rèn)定十分重要，結(jié)論是它們應(yīng)是公共利益的重要組成部分，其相互之間的關(guān)系如圖1所示。

圖1 主要利益要素屬性關(guān)系圖

這種觀點(diǎn)認(rèn)為，對(duì)于大多數(shù)州信息公開法而言，為公共利益服務(wù)是根本，對(duì)公共利益的判定是公開與否的最終衡量標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于大眾媒體來(lái)說(shuō)，公共利益寓于公眾知情權(quán)——借助媒體知曉校長(zhǎng)遴選活動(dòng)的情況；對(duì)于隱私權(quán)被侵犯的候選人來(lái)說(shuō)，公共利益就是阻擋被繼續(xù)侵犯的壁壘；對(duì)于董事會(huì)而言，公共利益則是允許其在符合特定民主程序的情況下，選擇最佳人選治理學(xué)校的權(quán)利。[6]

該觀點(diǎn)目前逐漸得到學(xué)界的認(rèn)同，較以往對(duì)利益要素的認(rèn)知相比，先進(jìn)之處在于：理清了主要利益要素在公開中扮演的角色，以辯證的視角論證了所涉利益性質(zhì)的復(fù)雜性，最終回歸到公共利益的范疇內(nèi)討論主要利益要素之間的關(guān)系，在彌補(bǔ)“絕對(duì)利益主張論”②偏頗的同時(shí)，弱化了三種利益要素之間的對(duì)沖力度，實(shí)際對(duì)校長(zhǎng)遴選信息公開矛盾的化解大有裨益。

二、利益衡量的法政策考量

利益衡量常被認(rèn)為是法官判案的思考方法，[7]是普通法上的政策考量模式，法院在這一過(guò)程中起到了至關(guān)重要的作用。面對(duì)校長(zhǎng)遴選信息公開在制定法上的漏洞及實(shí)踐的復(fù)雜性，法官在個(gè)案中的利益衡量成為公開政策選擇的重要方式。布雷耶法官說(shuō)：“在多個(gè)憲法權(quán)利存在沖突時(shí)，采用利益平衡措施是必要的……一部法律明顯地涉及到需多重保護(hù)且相沖突的憲法性利益時(shí)，法院應(yīng)平衡這些利益。”[8]這說(shuō)明權(quán)利的核心在于利益，法律應(yīng)當(dāng)充分考慮并保護(hù)那些重大利益，[9]這也是利益衡量的目的。

按照這種思路，威斯康星州最高法院在案件審理中植入了普通法上的利益平衡測(cè)試。在一個(gè)申請(qǐng)公開威斯康星州立大學(xué)工作崗位應(yīng)聘者信息的案件中，州最高法院認(rèn)為，“推定公開原則”在制定法和判例法中都有體現(xiàn)，但公共記錄審查權(quán)并非是絕對(duì)的，在特定情況下，記錄保管人應(yīng)當(dāng)拒絕公開記錄的申請(qǐng)。此外，在缺少法定豁免的情況下，記錄人應(yīng)當(dāng)衡量其中相沖突的利益并確定公開是否對(duì)公共利益造成的傷害會(huì)超過(guò)立法政策允許的范圍。經(jīng)過(guò)對(duì)所涉利益進(jìn)行衡量，法院發(fā)現(xiàn)不公開的利益并不大于公開的利益，最終判決大學(xué)公開與應(yīng)聘者有關(guān)的信息，但可以隱去具有高度身份識(shí)別性的部分。[10]該案對(duì)利益平衡測(cè)試的進(jìn)路做出了較為詳細(xì)的闡明，在權(quán)衡互相沖突的主要利益所體現(xiàn)的公開公益與不公開公益孰輕孰重的同時(shí)還顧忌到不使隱私權(quán)因公開而造成不合理的侵犯。

有的州直接在制定法中對(duì)利益平衡測(cè)試進(jìn)行了規(guī)定，如密歇根州法規(guī)定公共機(jī)構(gòu)能夠不向記錄申請(qǐng)人公開通訊記錄，但前提必須要證明公開會(huì)限制“坦誠(chéng)”的交流且要說(shuō)明促進(jìn)這種交流“明顯地”比公眾知情權(quán)更重要。[11]但以制定法的形式對(duì)普通法上的平衡測(cè)試進(jìn)行規(guī)定的情況較為少見(jiàn)，更多的是體現(xiàn)在判例中。

總而言之，作為公開政策選擇的重要手段，利益平衡測(cè)試的內(nèi)容主要有兩方面：首先，不公開某項(xiàng)遴選信息的目的是為了保護(hù)重大利益；其次，保密體現(xiàn)的利益明顯大于公開體現(xiàn)的利益。雖然各州法院在個(gè)案中具體的判決結(jié)果有所差別，但平衡測(cè)試的內(nèi)容大致相同。

三、利益衡量的一般樣態(tài)

校長(zhǎng)遴選信息公開涉及復(fù)雜利益的背后反映了公開所涉主體的多元性。候選人、社會(huì)公眾、教職工及其他工作人員、學(xué)生、高校、立法機(jī)關(guān)、州檢察長(zhǎng)及法院等均被牽涉其中，但實(shí)際只有高校、立法機(jī)關(guān)、州檢察長(zhǎng)及法院會(huì)對(duì)公開結(jié)果產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響，因而他們才會(huì)在實(shí)踐中真正適用利益衡量措施。但這四種主體在適用時(shí)間、適用表現(xiàn)、適用情境等五個(gè)方面差別迥異，具體如表1所示。

表1 利益衡量一般樣態(tài)剖析表

根據(jù)表1，從一個(gè)具體案件的視角，以時(shí)間和主體為參照系，可以對(duì)利益衡量在校長(zhǎng)遴選信息公開中的一般樣態(tài)做如下分析。

(1)立法機(jī)關(guān)。立法過(guò)程是一個(gè)利益衡量的過(guò)程。[12]雖然公立高校校長(zhǎng)遴選信息被認(rèn)為是公共信息，但仍然可能因?yàn)槟承┮浴肮怖妗睘槔碛傻姆ǘɑ砻鈼l款而對(duì)外保密。此外，人事事項(xiàng)條款及個(gè)人隱私條款也常常被作為不公開的依據(jù)。[13]很多州法都對(duì)人事信息設(shè)定了豁免，這背后的考量是公開這些記錄可能會(huì)侵犯到個(gè)人隱私，至于校長(zhǎng)遴選信息能否適用這些豁免規(guī)定則還要看具體條文如何規(guī)定，如愛(ài)荷華州法規(guī)定所有有關(guān)任命、雇傭或解聘的信息和會(huì)議不對(duì)外公開，除非應(yīng)聘者或被雇傭人要求公開。[14]明尼蘇達(dá)州法更為詳細(xì)，認(rèn)為應(yīng)聘者的名字直到其成為最終入圍者之前，應(yīng)處于保密狀態(tài)。[15]但是在整個(gè)申請(qǐng)過(guò)程中，必須要公開候選人的工作經(jīng)歷、教育背景及已有頭銜等身份識(shí)別度不高的信息。[16]德州和佐治亞州規(guī)定公眾獲取的人事記錄應(yīng)當(dāng)限定在最終入圍者，其中包括校長(zhǎng)遴選信息。[17]其他一些州法只是模糊地規(guī)定人事上的雇傭、任命或解聘記錄不對(duì)外公開。[18]除人事信息法定豁免條款外，很多州法還將那些公開會(huì)侵犯到個(gè)人隱私的記錄排除在外。但大多數(shù)州認(rèn)為“公開會(huì)明顯不合理地侵犯到個(gè)人隱私”才能成為這類條款適用的前提，[19]具體需要法院在個(gè)案中衡量知情權(quán)和隱私權(quán)孰輕孰重。

(2)公立高校。高校是校長(zhǎng)遴選信息的保管者，也是信息公開的被申請(qǐng)者。為便于開展信息公開工作，高?？梢愿鶕?jù)州法制定內(nèi)部公開規(guī)范。但由于多數(shù)州法較為籠統(tǒng)，大學(xué)無(wú)論是在規(guī)范制定或做出具體決定時(shí)都需要對(duì)所涉利益進(jìn)行二次衡量。這種衡量需以立法政策為導(dǎo)向，不得違背立法政策確定的利益衡量界限。但由于實(shí)踐中高校做出的遴選信息公開決定常招致申請(qǐng)人的非議，因此高校利益衡量的結(jié)果常常會(huì)被州檢察長(zhǎng)或法院審查。

(3)州檢察長(zhǎng)。就校長(zhǎng)遴選信息而言，一方面州檢察長(zhǎng)可以根據(jù)制定法和先例發(fā)布檢察意見(jiàn)，指導(dǎo)并監(jiān)督校長(zhǎng)遴選信息公開的開展；另一方面，州檢察長(zhǎng)還可以對(duì)公開爭(zhēng)議進(jìn)行裁判。州檢察長(zhǎng)對(duì)具體案件的處理需要申請(qǐng)人提出，適用“不告不理”的原則。申請(qǐng)人如果不服大學(xué)做出的決定可以在訴訟之前申請(qǐng)州檢察長(zhǎng)出具意見(jiàn)，在申請(qǐng)?zhí)岢龊?，州檢察長(zhǎng)會(huì)對(duì)案件進(jìn)行審理，經(jīng)過(guò)法律適用和利益衡量之后，會(huì)出具裁決性的檢察意見(jiàn)。③如果有任何一方不服檢察長(zhǎng)的裁決，可以在規(guī)定期限內(nèi)向法院提起訴訟，如果超過(guò)規(guī)定期限，裁決即產(chǎn)生法律效力。檢察意見(jiàn)在性質(zhì)上類似于行政決定，因而不像制定法及判例一樣具有絕對(duì)的拘束力，對(duì)校長(zhǎng)遴選信息公開更多的是只起指導(dǎo)作用。但由于檢察意見(jiàn)的依據(jù)是制定法和先例，所以即便公開主體訴至法院，很多情況下檢察意見(jiàn)仍會(huì)得到法院的認(rèn)可。

(4)法院。利益衡量從狹義上看指的是法官判案的思考方法，[20]因此法院是最常見(jiàn)的利益衡量實(shí)施主體。由于本文并不是一篇關(guān)于利益衡量理論的文章，而是將利益衡量視為一種法律政策選擇的方法，因此偏向于實(shí)質(zhì)意義上的利益衡量概念，即鑒于除法院外的其他三方主體，不論是制定具體規(guī)范，還是做出決定和出具意見(jiàn)，期間不乏利益衡量活動(dòng),也應(yīng)當(dāng)被認(rèn)為是利益衡量的主體。但不可否認(rèn)的是，由于校長(zhǎng)遴選信息公開引發(fā)的爭(zhēng)議最后大多會(huì)被訴至法院，法院就成為除立法機(jī)關(guān)外，最重要的利益衡量主體。

需明確的是，這四個(gè)階段是以個(gè)案為主線，在時(shí)間軸上所做的單向分析，實(shí)踐中這四個(gè)階段之間是互相影響、交替作用的，是循環(huán)往復(fù)且自發(fā)的。比如，法院的判決和學(xué)校的決定可能影響未來(lái)的立法考量，檢察意見(jiàn)也可能會(huì)成為法院個(gè)案利益衡量的參考，新修改的法律則會(huì)為高校、州檢察長(zhǎng)及法院的利益衡量活動(dòng)提供新的方向和依據(jù)。

四、利益衡量下的公開政策選擇——以法院判例為視角

根據(jù)表1及上文論述，法定豁免很少直接涉及校長(zhǎng)遴選信息公開，僅倚重制定法恐怕難以有效開展公開實(shí)踐。在能夠影響公開政策選擇的其他因素中，州檢察長(zhǎng)出具的檢察意見(jiàn)本身效力不高，不確定性強(qiáng)；高校制定的內(nèi)部公開規(guī)范和就信息公開申請(qǐng)做出的決定，效力一般僅止于高校本身，常常會(huì)因申請(qǐng)人的挑戰(zhàn)而被迫更改。相比上述利益衡量結(jié)果的籠統(tǒng)、不確定或效力低下等問(wèn)題，法院判例在填補(bǔ)立法漏洞的同時(shí)，能確保公開政策的穩(wěn)定性，同時(shí)為未來(lái)立法的完善提供建議和啟示。雖然這種情況也適用于其他信息公開領(lǐng)域，但在校長(zhǎng)遴選信息公開領(lǐng)域卻表現(xiàn)得尤為明顯。因此，法院判例最能體現(xiàn)現(xiàn)階段校長(zhǎng)遴選信息公開的法律政策選擇方向。

從諸多判例來(lái)看，法院主要面臨以下問(wèn)題：(1)在遴選過(guò)程中，哪個(gè)階段應(yīng)當(dāng)對(duì)外公開？(2)各個(gè)階段的公開程度應(yīng)當(dāng)如何確定？(3)應(yīng)當(dāng)對(duì)外公開與候選人有關(guān)的哪些信息？

為了更深入地探討這些問(wèn)題，本文將遴選過(guò)程從時(shí)間、內(nèi)容、程度上進(jìn)行劃分，具體如表2所示。

表2 遴選各階段公開情況表

根據(jù)表2的描述，公開內(nèi)容和程度隨著遴選程序的推進(jìn)變得更深入，這說(shuō)明公開的公共利益與遴選程序的推進(jìn)呈正相關(guān)趨勢(shì)，圖 2對(duì)這種關(guān)系進(jìn)行了更為直觀地描述。

圖2 遴選各階段公開利益趨向圖

由表2和圖2可知，校長(zhǎng)遴選信息公開帶有明顯的過(guò)程性特征，公開與否不能只看信息的類型和內(nèi)容，還應(yīng)將公開與不公開的公共利益與遴選程序各階段之間的關(guān)系考慮進(jìn)去。對(duì)上述問(wèn)題的解答是法院進(jìn)行利益衡量的主要目的和解決糾紛的關(guān)鍵，能最直接地反映出法院公開政策選擇的方向。

(一)公開階段的確定問(wèn)題

相較公開的程度和內(nèi)容，對(duì)公開階段的確定對(duì)法院來(lái)說(shuō)更容易些，也更有規(guī)律可循。根據(jù)表格2和圖2可知，在遴選四個(gè)階段中，遴選前及遴選前期基本不存在公開的情況，最早真正開始公開的階段是遴選中期。實(shí)際上，并沒(méi)有大量判例直接證明這一結(jié)論，這一結(jié)論主要根據(jù)大部分法院對(duì)遴選中期和后期的公開態(tài)度推理而來(lái)。在遴選開始前，董事會(huì)通常會(huì)成立專門的校長(zhǎng)遴選委員會(huì)或委托獵頭公司來(lái)制定遴選計(jì)劃、聯(lián)絡(luò)候選人及籌備遴選活動(dòng)等事宜，這些準(zhǔn)備工作需要保密才能順利開展，否則公開不成熟的遴選計(jì)劃或暴露潛在候選人的身份，可能會(huì)對(duì)即將開展的遴選活動(dòng)造成很多阻力，如造成尚不完善的計(jì)劃因受質(zhì)疑而被迫流產(chǎn)，潛在候選人因外部壓力拒絕參選等等。遴選前期面臨同樣的問(wèn)題，雖然遴選已經(jīng)開始，但仍然面臨遴選計(jì)劃調(diào)整、候選人有待確定等問(wèn)題，貿(mào)然公開會(huì)導(dǎo)致遴選活動(dòng)的價(jià)值大打折扣，甚至完全無(wú)法繼續(xù)開展，這點(diǎn)與公開目的相背離。因此，無(wú)論是立法還是判例，大部分州都認(rèn)為這兩個(gè)階段主要體現(xiàn)了不公開的公共利益。

(二)公開界限的確定問(wèn)題

公開的界限涉及到公開的程度和范圍這兩個(gè)問(wèn)題，是校長(zhǎng)遴選信息公開中爭(zhēng)議最大的領(lǐng)域。隨著校長(zhǎng)遴選的開展及有關(guān)訴訟的頻繁發(fā)生，對(duì)這一問(wèn)題的回答顯得尤為緊迫。正如一位大學(xué)管理者所說(shuō)：“我認(rèn)為公眾應(yīng)當(dāng)對(duì)校長(zhǎng)遴選活動(dòng)享有知情權(quán)，但我不確定他們應(yīng)當(dāng)知道多少?！盵21]可見(jiàn)，如果公開界限無(wú)法確定，高校在面臨公開申請(qǐng)時(shí)就會(huì)無(wú)所適從，而有普遍約束力的先例恰好可以解決這一問(wèn)題。

根據(jù)表2，在遴選前及遴選前期，基本不存在公開的情況。從遴選活動(dòng)進(jìn)入正軌——遴選中期開始，遴選委員會(huì)會(huì)召開一些決策性會(huì)議，按照一些州陽(yáng)光法的規(guī)定，這些會(huì)議可能需要對(duì)外公開。但問(wèn)題是，有些州認(rèn)為遴選委員會(huì)應(yīng)承擔(dān)公開義務(wù)，有些州則恰恰相反。由于各州基本都以“公共機(jī)構(gòu)”這一主體標(biāo)準(zhǔn)來(lái)確定某一決策性會(huì)議是否應(yīng)當(dāng)對(duì)外公開，因此解決這一問(wèn)題的前提是需要確定遴選委員會(huì)是否為公共機(jī)構(gòu)。

各州法院對(duì)此問(wèn)題看法不一：一些州的法院認(rèn)為校長(zhǎng)遴選委員會(huì)不具有獨(dú)立性，只是個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，不能被視為有決策權(quán)的公共機(jī)構(gòu)；一些州的法院認(rèn)為應(yīng)從其是否有權(quán)做出決定來(lái)判斷，認(rèn)為如果遴選委員會(huì)的建議，董事會(huì)一般都會(huì)采納，那么它就應(yīng)當(dāng)被視為有決策權(quán)的公共機(jī)構(gòu)。如果它只是提供建議，董事會(huì)還會(huì)經(jīng)過(guò)實(shí)質(zhì)討論才做出決定，那么它就不應(yīng)承擔(dān)公開義務(wù)。[22]在不承認(rèn)遴選委員會(huì)擁有公共機(jī)構(gòu)地位的州，結(jié)果是導(dǎo)致公眾無(wú)法參與遴選委員會(huì)的很多決策性會(huì)議，而承認(rèn)的州則要求遴選委員會(huì)公開此類會(huì)議。由于樣本太少，究竟是哪種情形為多數(shù)情況不得而知，但鑒于公眾更加關(guān)注與候選人有關(guān)的信息，因而法院極少面臨遴選中期決策會(huì)議的公開問(wèn)題。

如上文所述，外界尤其是媒體組織十分關(guān)注與候選人有關(guān)的信息，特別是身份信息。在亞利桑那州立大學(xué)董事會(huì)訴菲尼克斯報(bào)社一案中，報(bào)社聲稱董事會(huì)沒(méi)有遵守亞利桑那州公開記錄法，因其只公開了最終入圍者的名字。案件最終上訴至州最高法院，州最高法院認(rèn)為董事會(huì)可以不公開全部候選人的姓名，但是必須要公開那些參加最終面試的人的姓名。法院認(rèn)為法律要義是傾向于公開的，但是如果會(huì)侵犯到州利益的最大化，那么這種公開就需要加以限制。遴選過(guò)程中，每個(gè)階段公共利益有著本質(zhì)的區(qū)別，公開程度也應(yīng)有所不同。[23]

亞利桑那州最高法院的意見(jiàn)恰恰驗(yàn)證了表2和圖2所描述的在不同階段，公開的程度有所不同且公開與不公開利益之間呈此消彼長(zhǎng)的趨勢(shì)。這種觀點(diǎn)還得到了明尼蘇達(dá)州最高法院的贊同，認(rèn)為公眾的知情權(quán)必須要與其需要公共機(jī)構(gòu)高效運(yùn)作之間進(jìn)行平衡，遴選委員會(huì)可以采取秘密遴選的形式，但董事會(huì)必須要公開最終入圍者的姓名及任命情況。[24]學(xué)校利益和公眾利益得以最大化實(shí)現(xiàn)的途徑是在遴選前期以保密為主，遴選后期應(yīng)以公開為主。[25]這樣的遴選結(jié)構(gòu)符合大多數(shù)法院的公開政策選擇傾向。

雖然很多案件最終都以大學(xué)應(yīng)公開校長(zhǎng)遴選信息而告終，但即便是在公開氛圍較好的州，法院也只是將公開的范圍限定在公開部分候選人的信息，甚至更多的是限定在公開最終入圍者的信息，并且無(wú)論是候選人的信息還是最終入圍者的信息，只要求在遴選后期完全公布即可，在此之前不需透露候選人的任何身份信息。④因此，遴選中期的公開程度極低且公開的范圍也十分狹窄，保密的公共利益占主導(dǎo)地位；而遴選后期則大不相同，隨著遴選活動(dòng)接近尾聲，校長(zhǎng)人選即將出爐，確保公眾知曉最終入圍者的具體情況和校長(zhǎng)任命情況尤為必要，此時(shí)公開的公共利益應(yīng)占主導(dǎo)地位，公開程度和公開范圍也應(yīng)當(dāng)達(dá)到空前的最高最大。

總之，各州法院在公益優(yōu)先原則和推定公開原則的指導(dǎo)下，在確保對(duì)具體事項(xiàng)的價(jià)值判斷與校長(zhǎng)遴選信息公開制度的法律價(jià)值相一致的同時(shí)，[26]對(duì)校長(zhǎng)遴選的不同階段靈活地運(yùn)用了利益平衡測(cè)試，基本確立了遴選中前期以保密為主、低程度公開為輔；遴選后期以公開為主、低程度保密為輔的公開政策。該政策迎合了美國(guó)公立高校校長(zhǎng)遴選公開的實(shí)踐需要及未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)，在確保公共利益得以實(shí)現(xiàn)的同時(shí)有效化解了糾紛。

五、結(jié)語(yǔ)

美國(guó)公立高校校長(zhǎng)遴選信息公開中的利益衡量機(jī)制是校長(zhǎng)遴選信息公開制度向前推進(jìn)的基石。沒(méi)有利益衡量機(jī)制，公共利益就無(wú)法得到最大化的實(shí)現(xiàn)，因復(fù)雜利益糾葛導(dǎo)致的重大爭(zhēng)議也無(wú)法得到妥善解決。公選校長(zhǎng)是我國(guó)未來(lái)確立校長(zhǎng)遴選信息公開制度的先行步驟，隨著公選校長(zhǎng)工作的不斷深化，校長(zhǎng)遴選的透明化、民主化必將成為一種趨勢(shì)，對(duì)利益衡量機(jī)制的探索成為必然。由于兩國(guó)立法狀況和司法體制存在顯著差異，美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)并不能從微觀層面為我國(guó)構(gòu)建利益衡量機(jī)制提供具體借鑒，但卻能為我國(guó)塑造利益衡量理念、把握利益衡量的原理，因時(shí)、因地地建構(gòu)校長(zhǎng)遴選信息公開制度提供一種前瞻性思考。首先，現(xiàn)階段我國(guó)需要進(jìn)一步擴(kuò)大公選校長(zhǎng)試點(diǎn)區(qū)域，吸納社會(huì)公眾其他外部人士參與到公選校長(zhǎng)活動(dòng)中，擴(kuò)大公選校長(zhǎng)的民主基礎(chǔ)，增強(qiáng)透明度；其次，逐步將公選校長(zhǎng)模式作為全國(guó)所有部屬高校甚至省屬高校遴選校長(zhǎng)的主要方式，敦促各高校出臺(tái)公選校長(zhǎng)的程序性規(guī)定，待各方條件具備后，確立統(tǒng)一的公立高校校長(zhǎng)遴選信息公開法律制度；最后，在制度得以確立的基礎(chǔ)上，需要高校、信息公開工作主管部門及法院根據(jù)已有法律依據(jù)及公開實(shí)踐，本著保障公共利益和促進(jìn)公開的宗旨，開展校長(zhǎng)遴選活動(dòng)，指導(dǎo)校長(zhǎng)遴選信息公開工作及審理由校長(zhǎng)遴選信息公開引發(fā)的糾紛。我國(guó)公選校長(zhǎng)還處在起步階段，在未來(lái)可預(yù)見(jiàn)的時(shí)間內(nèi)公選校長(zhǎng)模式仍將延續(xù)，校長(zhǎng)遴選信息公開制度的確立仍需時(shí)日，而利益衡量機(jī)制的構(gòu)建需以制度確立為前提。因此,在我國(guó)尚未形成產(chǎn)生利益衡量機(jī)制的土壤之時(shí)，確立公立校長(zhǎng)遴選信息公開制度將是當(dāng)前及未來(lái)一段時(shí)間內(nèi)的主要任務(wù)。在此之前，可著重對(duì)利益衡量機(jī)制開展理論研究及理念塑造的工作，待時(shí)機(jī)成熟之時(shí)，再結(jié)合當(dāng)時(shí)具體情況探索利益衡量機(jī)制的微觀架構(gòu)將不失為一條可行路徑。

注釋:

①聯(lián)邦層面的信息公開法律稱為《信息自由法》，各州的信息公開法稱謂大致有：公開記錄法、公共記錄法、公開會(huì)議法、公共會(huì)議法及陽(yáng)光法等，本文提到的這些名稱及州法、州信息公開法、州信息自由法等都指的是信息公開方面的法律。

②這種論調(diào)認(rèn)為在一個(gè)特定的案件中，隱私權(quán)、大學(xué)自治權(quán)及公眾知情權(quán)是獨(dú)立的，三者之間的關(guān)系是此消彼長(zhǎng)、完全對(duì)立的，同一主體不會(huì)主張兩種權(quán)益同時(shí)得以實(shí)現(xiàn)。

③參見(jiàn)阿拉斯加檢察長(zhǎng)的職責(zé)，網(wǎng)址：http://www.law.state.ak.us/department/ag.html，最后訪問(wèn)：2016年2月22日。

④現(xiàn)有的判決和制定法大多只要求公開最終入圍者的姓名或身份信息，詳情可查閱相關(guān)案例和法律規(guī)定。

[1]James C. Hearn, Michael K. McLendon, Leigh Z. Gilchrist.Governing in the Sunshine: Open Meetings, open Records, and Effective Governance in Public Higher Education. Sunshine Final Report, 2004：17.

[2]梁上上.制度利益衡量的邏輯[J].中國(guó)法學(xué)，2012(4)：73.

[3]Rachel Levinson-Waldman, Academic Freedom and the Public’s Right to Know: How to Counter the Chilling Effect of FOIA Requests on Scholarship.American Constitution Society for Law and Policy, Issue Brief, 2011：14.

[4][5][25]Board of Regents of the University System of Georgia etal. V. The Atlanta Journal and the Atlanta Constitution etal, 378 S.E.2d 307(1989).

[6][21]Harlan Cleveland.The Costs and Benefits of Openness: Sunshine Laws and Higher Education[J].Journal of College and University Law, 1985，12(2)：130-131，143-144.

[7][9][20][26]梁上上.利益衡量的界碑[J].政法論壇，2006(5)：66，73，79，69.

[8]John Doe No.1 v.Reed, 561 U.S. 186(2010).

[10]Osborn v. Board of Regents of the University of Wisconsin System, 647 N.W.2d 158(2002).

[11]Michigan Compiled Laws Annotated§ 15.243(1)(m)(2006).

[12]梁上上.利益的層次結(jié)構(gòu)與利益衡量的展開——兼評(píng)加藤一郎的利益衡量論[J].法學(xué)研究，2002(1)：57.

[13]Charles N. Davis.Scaling the Ivory Tower: State Public Records Laws and University Presidential Searches[J].Journal of College and University Law, 1995，21(2)：360.

[14]Iowa Code Annotated § 22.7(18)(a)(2015).

[15][16]Minnesota Statutes Annotated § 13.43(3)(2015).

[17]Maine Revised Statutes Annotated § 7070(2013).

[18]West’s North Carolina General Statutes Annotated § 126-22(2013).

[19]West’s Kansas Statutes Annotated§45-221(a)(30)(1992).

[22][24]The Minnesota Daily v. The University of Minnesota, 432 N.W.2d 189,192-193(Minn. 1988).

[23]Arizona Board of Regents v. Phoenix Newspapers, 806 P.2d 348, 349-350(Ariz.1991).

(責(zé)任編輯 陳志萍)

2016-05-31

宗婷婷，中國(guó)政法大學(xué)法學(xué)院憲法學(xué)與行政法學(xué)博士研究生，加州大學(xué)伯克利分校訪問(wèn)學(xué)者。(北京/100088)

* 本文系國(guó)家重大社科基金項(xiàng)目“國(guó)家治理體系現(xiàn)代化與法治政府建設(shè)”(14ZDA018)的階段性成果。