阮婧臻
一、引言
隨著我國社會的發(fā)展,污染問題越發(fā)嚴(yán)重,從沙塵暴到霧霾,我國民眾經(jīng)歷著各種環(huán)境事件。同時(shí),隨著這些問題的到來,癌癥村等社會事件開始在人們的談話中越來越多,民眾正在走入一個(gè)關(guān)心環(huán)境、關(guān)注自己環(huán)境權(quán)益的時(shí)代??諝鈫栴}、水資源問題得到更多的關(guān)注,但是大家都有些忽視了土地污染的問題。
20世界70年代的“拉夫運(yùn)河事件”讓美國在切膚之痛中開始了棕地修復(fù)之路,1980年制定了美國污染防治體系的基礎(chǔ)——《超級基金法》。該法通過制定全國性計(jì)劃來解決廢棄或失控危險(xiǎn)垃圾對環(huán)境和公眾健康造成的風(fēng)險(xiǎn),并規(guī)定了對污染的應(yīng)急響應(yīng)、信息收集和分析、責(zé)任方和責(zé)任及場地清理等措施。在遲于美國30多年后的今天,我國土地污染觸目驚心的情況下,我國土地修復(fù)制度才開始了自己的艱難跋涉。我國土地修復(fù)開始晚,發(fā)展慢,但是其優(yōu)勢在于國外經(jīng)歷多年的探索,已有了較為完善的土地修復(fù)制度,這將給我國提供極大的助力。
二、我國土地修復(fù)制度面臨的困難
(一)責(zé)任主體難確定
土地污染在一般情況下是個(gè)長期的過程,具有隱蔽性和積累性。我國長期以來對于土地污染的監(jiān)管是散漫的,并沒有將預(yù)防為主的原則真正貫徹在行政過程中。如2004年4月28日,北京宋家莊地鐵站施工過程中發(fā)生一起工人中毒事件。宋家莊地鐵站所在地點(diǎn)原是北京一家農(nóng)藥廠廠址,始建于上世紀(jì)70年代。盡管已搬離多年,但仍有部分有毒有害氣體遺留在地下。當(dāng)挖掘作業(yè)到達(dá)地下5米處時(shí),3名工人急性中毒,后被送往醫(yī)院治療,該施工場地隨之被關(guān)閉。北京市環(huán)保局隨后開展了場地監(jiān)測并采取了相關(guān)措施。之后污染土壤被挖出運(yùn)走進(jìn)行焚燒處理。像這種事件還能找到確定的污染者,但是在某些事件中,被污染地可能經(jīng)過多任使用者,也可能是多個(gè)污染者的共同行為導(dǎo)致,或者是多年前的某個(gè)已不能尋找的單位個(gè)人所為。
同時(shí)我國還沒有對該責(zé)任主體進(jìn)行法理上的一個(gè)定位,沒有法律依據(jù)的情況下,要尋找并區(qū)分出責(zé)任主體是較為困難的,使被侵害人獲得賠償?shù)膸茁式档?,同時(shí)我國實(shí)行的污染者負(fù)責(zé)原則使污染者賠償成為被侵害人賠償?shù)奈ㄒ粊碓?,這就使被侵害人極可能陷入沒有賠償?shù)奈kU(xiǎn)境地。土地污染所造成的侵害是長期而隱蔽的過程,使被侵害人容易患上慢性疾病,治療這些疾病需要大量的費(fèi)用和長期的過程,被侵害人得不到賠償就必須自己負(fù)責(zé),這是不公平而且容易影響社會和諧的。
(二)修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)不確定
我國現(xiàn)行的關(guān)于土壤環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定是1995年1月1日頒布,1996年03月01日開始實(shí)施的《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》。該標(biāo)準(zhǔn)已使用了近20年,這20年我國的環(huán)境問題日益嚴(yán)重,土壤污染事故頻發(fā),該標(biāo)準(zhǔn)已不能適應(yīng)新情況。同時(shí),土地修復(fù)是件困難而且長期的事情,不同的污染土地在現(xiàn)有條件下能夠修復(fù)到的程度是不一樣的,不同的修復(fù)后的用途也決定了土地修復(fù)所要達(dá)到的效果是不一樣的。修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)的制定是國家對土地的一種保護(hù),只有制定切實(shí)可用的,符合客觀需要的修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)才能使土地修復(fù)在技術(shù)上得到長足的發(fā)展。
(三)修復(fù)技術(shù)發(fā)展緩慢
根據(jù)環(huán)保部、發(fā)改委和國家統(tǒng)計(jì)局的全國第四次環(huán)保產(chǎn)業(yè)調(diào)查結(jié)果來看,在我國環(huán)境服務(wù)業(yè)中,涉及土壤治理的生態(tài)修復(fù)企業(yè)僅僅占3.7%,還有巨大的提升空間。我國土地修復(fù)技術(shù)起步較晚,在具體實(shí)踐中多采用較低級別的處理方式,如異地填埋,容易造成處理不徹底或者二次污染。
(四)修復(fù)資金缺口大
我國現(xiàn)在的污染土地還是靠污染者治理和政府財(cái)政支持,具有極大的限制性,無法長期實(shí)行。因?yàn)橥恋匦迯?fù)所需的資金極大,污染者很難自己承擔(dān),同時(shí),污染土地對公共安全的不利影響又迫使政府盡快的解決,政府在無法使污染者付費(fèi)時(shí)只能使用財(cái)政資金。這實(shí)際上是增加了財(cái)政負(fù)擔(dān),同時(shí)對污染者給予了利益。
(五)法律、制度等規(guī)制不夠
在環(huán)境保護(hù)的實(shí)踐中,人們發(fā)現(xiàn)預(yù)防的費(fèi)用遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于治理的費(fèi)用。事前行為的規(guī)制是法律、制度的重要功能,在土地修復(fù)制度中不能只看著土地被污染之后的修復(fù),更應(yīng)采取措施在其他土地被污染前就進(jìn)行防范。我國新《環(huán)境保護(hù)法》強(qiáng)調(diào)了預(yù)防為主的原則就是為了建立看重預(yù)防的國家意識,敦促各級政府,特別是環(huán)保部門,加強(qiáng)監(jiān)管力度。但是因?yàn)榕涮追?、制度的不完善,我國還沒有建立一個(gè)先預(yù)防,從源頭減少土地污染的新機(jī)制。
三、制度構(gòu)建
(一)樹立土地保護(hù)意識
在全國樹立土地保護(hù)意識,增強(qiáng)政府和人民對土地安全的重視,強(qiáng)調(diào)土地的重要性。只有人民都意識到土地的重要,土地現(xiàn)在的被污染程度,及土地污染對人類的重大災(zāi)難性,才能發(fā)動人民的力量,為下一步政策的順利實(shí)行創(chuàng)造一個(gè)有利的社會環(huán)境。
人類的法制化進(jìn)程告訴我們,國家政策的順利實(shí)施必須依靠民眾對其的認(rèn)同,民眾認(rèn)為該政策對他的生活是正影響時(shí)他才會從行動中遵守,同時(shí),當(dāng)該政策對其具有有利性時(shí),他會積極的參與,使該政策更好的得到實(shí)行。土地安全關(guān)系著人民的菜籃子,與人民的生活息息相關(guān),制定良好的土地制度,增加人民的參與度,比如規(guī)定人民可以在發(fā)現(xiàn)污染土地或者污染土地的行為時(shí),有權(quán)利向政府、環(huán)保部門舉報(bào),接收到舉報(bào)的部門必須在時(shí)限內(nèi)給予答復(fù),若該部門漠視人民的舉報(bào),人民有權(quán)利起訴或者向上級機(jī)關(guān)投訴,也就是說建立一個(gè)人民可以使用的解決途徑,就可以將廣大的人民力量吸收到土地修復(fù)制度中來。人民將承擔(dān)發(fā)現(xiàn)者,監(jiān)督者的角色,更好的促進(jìn)土地修復(fù)制度的實(shí)行。
(二)完善法律制度
制定完善的法律制度,規(guī)定從土地被使用之初到使用中再到使用結(jié)束后這一過程中的土地污染監(jiān)管流程,務(wù)必從源頭上減少土地污染的面積和程度。國外在土地修復(fù)的立法上有很多的實(shí)踐,我國在土地污染上具有特殊性,不能直接照搬國外的立法。我國本身是一個(gè)土地類型多樣,氣候等自然條件不一致的國家,土地污染原因也具有多樣性,特別是社會環(huán)境與國外有較大的差別,如丹麥半數(shù)的修復(fù)工作都由私人實(shí)施。1995 年,自愿修復(fù)工作預(yù)算達(dá)到了 840 萬美元。這在我國現(xiàn)在的條件下很難達(dá)成,所以我國立法要更注重自己國家的國情。
(三)理順管理機(jī)構(gòu)
我國的國家機(jī)構(gòu)體系分類較細(xì),土地修復(fù)這一問題就涉及環(huán)保、土地、工商等多個(gè)部門。各部門都有自己的利益需求,造成的矛盾使土地監(jiān)管主體混亂,延遲了土地修復(fù)的發(fā)現(xiàn)和急時(shí)的治理??梢越⒁原h(huán)保部門為主體的聯(lián)動機(jī)制,聯(lián)合各部門的力量加大對土地使用者的監(jiān)管,堅(jiān)持預(yù)防為主的原則,將土壤污染壓縮到最小,同時(shí)在出現(xiàn)土地污染的時(shí)候更快的發(fā)現(xiàn)及治理。
(四)完善土地標(biāo)準(zhǔn)
制定完善的土地標(biāo)準(zhǔn),給土地使用者一個(gè)限度,才能迫使土地使用者在使用土地時(shí)做好風(fēng)險(xiǎn)防范,在利益權(quán)衡下選擇更好的土地使用方式。同時(shí),在修復(fù)土地的時(shí)候有標(biāo)準(zhǔn)才能估算土地修復(fù)費(fèi)用,涉及資金的問題都是重要問題。
(五)增加資金來源
我國現(xiàn)階段的土地污染治理主要依靠政府財(cái)政資金,但是政府財(cái)政資金具有有限性,完全依靠政府治理是不現(xiàn)實(shí)的。歐盟國家污染土地修復(fù)資金來源包括廢棄物征收稅法,工業(yè)基金,政府津貼,土地注冊交易費(fèi)用,污染土地拍賣價(jià)格和私人籌措資金。這些方式提醒我國在土地修復(fù)上,要有政府的資金投入,更多的是其他利益方的資金投入。政府要積極引入其他主體參與土地治理問題,比如被污染土地出讓時(shí),可以以降低價(jià)格的條件,讓受讓方承擔(dān)土地污染的治理費(fèi)用。同時(shí)政府做好監(jiān)督工作,確保該受讓方實(shí)現(xiàn)土地的治理。
四、結(jié)語
總的來說就是參考國內(nèi)外土地修復(fù)制度的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),結(jié)合我國實(shí)際,構(gòu)建我國的土地修復(fù)制度。包括法律法規(guī)的制定、政府各部門職能的分配、土地修復(fù)中的資金問題等。在這樣的多方面治理下,我們的土地才能得到保護(hù),我們的生存才能延續(xù)。(作者單位:四川大學(xué)法學(xué)院)