薛彬

探討與實踐

淺析建立公務員失業(yè)保險制度的必要性

薛彬

《公務員法》實施十年來,公務員被辭退或辭職現(xiàn)象已頻繁發(fā)生。由于我國公務員失業(yè)保險制度尚未建立，失業(yè)后，他們的合法權益無法得到應有的保障。黨的十八報告對社會保障工作明確提出：要堅持全覆蓋、?；?、多層次、可持續(xù)方針，以增強公平性、適應流動性、保證可持續(xù)性為重點，全面建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系?？梢?，現(xiàn)時期建立公務員失業(yè)保險制度，實現(xiàn)失業(yè)保險的全覆蓋，對完善我國社會保障體系有著重要的意義。

一、我國失業(yè)保險制度的發(fā)展歷程

（一）失業(yè)與失業(yè)保險

失業(yè)，是指勞動者在有能力工作并確實在尋找工作的情況下不能得到適宜職業(yè)而失去收入的狀態(tài)。在社會經(jīng)濟發(fā)展過程中，失業(yè)問題一直受到人們的普遍關注。我國從1996年起將失業(yè)率作為國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃的主要宏觀調(diào)控指標之一。失業(yè)的主要類型有：摩擦性失業(yè)、季節(jié)性失業(yè)、技術性失業(yè)、結構性失業(yè)、周期性失業(yè)等，目前我國主要是以摩擦性失業(yè)和結構性失業(yè)為主。

失業(yè)保險是指國家通過立法強制實行，由政府負責建立基金，對非因本人意愿中斷就業(yè)而失去工資收入的勞動者提供一定時期的物質(zhì)幫助及再就業(yè)服務的一項社會保險制度。失業(yè)保險有三個基本特征：一是普遍性。它主要是為了保障有工資收入的勞動者失業(yè)后的基本生活而建立的；二是強制性。它是通過國家制定法律、法規(guī)來強制實施的。按照規(guī)定，在失業(yè)保險制度覆蓋范圍內(nèi)的單位及其職工必須參加失業(yè)保險并履行繳費義務；三是互濟性。失業(yè)保險基金由國家、單位和個人三方共同負擔，所有參加失業(yè)保險的單位和職工個人，只要符合規(guī)定，都可以享受失業(yè)保險待遇。

（二）我國失業(yè)保險制度的建立與發(fā)展

我國的失業(yè)保險制度建立于1986年，從失業(yè)保險制度實施至今已有30年，經(jīng)歷了三個階段。第一階段是1986年10月至1992年6月，國務院頒布《國營企業(yè)職工待業(yè)保險暫行規(guī)定》。這一階段是確立失業(yè)保險制度基本框架的階段，失業(yè)保險基金主要是由企業(yè)承擔，社會籌集，統(tǒng)籌使用，統(tǒng)籌方式是采取縣級統(tǒng)籌，覆蓋范圍只局限國有企業(yè)。第二階段是1992年6月至1999年1月，國務院頒布《國有企業(yè)職工待業(yè)保險規(guī)定》。這一階段是失業(yè)保險制度進入補充發(fā)展階段，統(tǒng)籌層次從縣（市）級調(diào)整為地（市）級統(tǒng)籌，失業(yè)保險覆蓋范圍進一步擴大，基金統(tǒng)籌從國有企業(yè)擴大到縣以上集體企業(yè)、“三資”企業(yè)和臺商投資企業(yè)。第三階段是1999年1月至今。這一時期是失業(yè)保險制度走向基本完善的階段，也是失業(yè)保險工作走向法制化和規(guī)范化的重要時期。1999年1月，國務院頒布《失業(yè)保險條例》，充分體現(xiàn)了社會主義市場經(jīng)濟對失業(yè)保險的要求，在許多方面作了重大調(diào)整。失業(yè)保險覆蓋范圍進一步擴大，城鎮(zhèn)各類企業(yè)事業(yè)單位、城鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)單位的職工都應當依照《失業(yè)保險條例》參加失業(yè)保險。但是，我國失業(yè)保險制度自建立以來，雖然覆蓋面不斷擴大，但始終未將公務員納入失業(yè)保險制度范圍。

二、我國公務員失業(yè)保險制度的現(xiàn)狀

（一）公務員失業(yè)保障缺乏規(guī)范性

公務員的失業(yè)保險在2006年1月起施行的《公務員法》中有所規(guī)定，但這些規(guī)定都過于寬泛和模糊，并未出臺相應的配套法規(guī)和規(guī)范，缺乏具體的可操作性。公務員的失業(yè)保險制度沒有全面建立，影響了公務員辭退制度和相關紀律規(guī)定的有效執(zhí)行。雖然公務員的身份和職業(yè)受到保障具有相對穩(wěn)定性，但并不等同于身份的終身制，隨著政府機關和公務員制度的改革不斷深化，公務員的失業(yè)現(xiàn)象將會逐步增多。個別因考核不合格、違反職業(yè)道德、違反組織紀律等而被辭退或開除的公務員以及一些不服從國家安置的公務員都是公務員失業(yè)的對象。由于目前我國絕大部分省（市）的公務員失業(yè)保險制度并不完善或沒有建立，公務員失業(yè)后無法享受正常的失業(yè)保險待遇。

（二）公務員失業(yè)保險制度嚴重滯后

社會保險制度包括養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、工傷保險、生育保險和失業(yè)保險等，目前我國公務員的養(yǎng)老、醫(yī)療和工傷保險都已基本建立，但在失業(yè)保險制度方面，只有上海、江蘇和浙江等少數(shù)省份，在出臺的失業(yè)保險法規(guī)性文件中對公務員失業(yè)保險作出相應的規(guī)定。我國絕大部分?。ㄊ校┒紱]有將公務員納入失業(yè)保險覆蓋范圍，可見公務員失業(yè)保險法律制度缺失，并嚴重滯后于其他社會保險。這主要是因為我國長期以來，傳統(tǒng)社會保障制度對國家機關工作人員無償提供了充分、完善的國家保險和就業(yè)保障，失業(yè)的現(xiàn)象基本上是不存在的，國家機關裁員也會充分考慮被精簡公務員的就業(yè)問題，在公務員保險制度中從未出現(xiàn)過失業(yè)保險制度。

三、我國建立公務員失業(yè)保險制度的必要性

（一）確保政府機構改革順利進行的需要

我國政府機構改革的一個難點就是人員分流，也是改革的關鍵。機關富余人員能不能平穩(wěn)和有序地分流，不僅關系到政府機關改革能否順利進行，也關系到政府機關工作的連續(xù)性和穩(wěn)定性。此前我國進行了多次的政府機構改革，由于公務員保障制度的原因，機關富余的公務員分流安置難以推向社會、推向企業(yè)，政府機構改革無法達到預期效果。因此，當前要盡快完善公務員社會保障制度，全面建立公務員失業(yè)保險制度，才能有效推進地方各級政府機構的改革順利有序進行。

（二）全面貫徹落實《公務員法》的需要

《公務員法》明確規(guī)定：被辭退的公務員，可以領取辭退費或者根據(jù)國家有關規(guī)定享受失業(yè)保險?？梢?，建立公務員失業(yè)保險制度是徹落實《公務員法》的基本要求。一是有利于公務員能進能出、能上能下、優(yōu)勝劣汰競爭激勵機制的形成，實現(xiàn)其合理流動，充分調(diào)動在職公務員的積極性，提高行政工作效率；二是有利于減少各級政府因公務員辭職或需要支出的社會保障的經(jīng)費，減輕財政負擔，建立公務員失業(yè)保險制度，可籌集失業(yè)保險基金，為被辭退的公務員失業(yè)后提供必要的生活保障。

（三）保障公務員失業(yè)后基本權利的需要

公務員是指在各級政府機關中，行使國家行政職權，執(zhí)行國家公務的人員，同時公務員也是國家的公民。隨著我國政府機構改革的深化及《公務員法》的實施，公務員辭職或被辭退現(xiàn)象越來越頻繁，公務員在失去職業(yè)的情況下，依法享有從國家或社會獲得生活保障和救助的權利，國家或社會也有義務為其提供轉業(yè)訓練和創(chuàng)造再就業(yè)機會。因此，建立公務員失業(yè)保險制度，既有利于保護生存權利，解除公務員的后顧之憂；也有助于促進公務員失業(yè)后的再就業(yè)，維護社會穩(wěn)定。

（四）促進人力資源合理流動的需要

用人單位與求職者存在著雙向選擇，政府機關與公務員也不例外，公務員也存在選擇職業(yè)和單位的情況。若公務員所從事的工作與他的志向存在較大的差異，會使公務員的才能不能得到充分發(fā)揮，從而會影響到公務員的工作態(tài)度，影響到公務員的工作效率，甚至影響到行政機關的正常運轉。建立健全公務員失業(yè)保險制度，可以促進人力資源合理流動，為公務員再次擇業(yè)提供必要的生活保障，減輕其擇業(yè)（失業(yè)）期間的生活壓力。同時，也有利于適應我國市場經(jīng)濟發(fā)展需要，有利于人才和人力資源的合理配置。

（五）全面完善我國社會保障體系的需要

失業(yè)保險制度，是我國統(tǒng)一的和多層次的社會保障體系的重要組成部分，屬于國家強制實施的社會保險。建立公務員失業(yè)保險制度，既是完善我國公務員社會保障制度的一項重要內(nèi)容，也有利于建立統(tǒng)一、全方位、多層次的國家社會保障體系。隨著我國經(jīng)濟和社會的發(fā)展，失業(yè)保險對社會的穩(wěn)定起到積極的作用。公務員失業(yè)保險制度的建立，有助于建立我國全方位、多層次的失業(yè)保險體系，并有助于最終完善我國的社會保障體系。

四、建立我國公務員失業(yè)保險制度的思考

（一）建立公務員失業(yè)保險制度，必須加強立法工作

目前，我國失業(yè)保險覆蓋面已覆蓋到除政府機關以外的所有企業(yè)、事業(yè)單位和社會團體，國家還未出臺政府機關公務員失業(yè)保險制度，我國僅有的《公務員法》對公務員失業(yè)保險進行了原則性規(guī)定，但缺乏對公務員失業(yè)保險進行具體規(guī)定的法律、法規(guī)。只有建立起公務員失業(yè)保險法律、法規(guī)體系,才能為公務員失業(yè)保險制度的實施提供行為規(guī)范和工作準則,才能使國家公務員失業(yè)保險工作得到落實和執(zhí)行。因此，必須盡快加強公務員失業(yè)保險的立法工作，我國《社會保險法》明確要求，社會保險制度堅持廣覆蓋的方針，社會保險水平應當與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應。建立公務員失業(yè)保險制度已有法律基礎，完善現(xiàn)有的《失業(yè)保險條例》或制定《失業(yè)保險法》，將公務員失業(yè)保險納入覆蓋范圍。

（二）建立公務員失業(yè)保險制度，要符合公務員特點

在建立公務員失業(yè)保險制度時，要充分考慮到公務員的職業(yè)特點。我國長期以來特別是在計劃經(jīng)濟時期，公務員（機關干部）根本不存在失業(yè)問題。但隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，以及《公務員法》的實施，公務員失業(yè)將成為常態(tài)。目前公務員失業(yè)主要有兩種情況：一種是主動失業(yè)。因當初的選擇與現(xiàn)實存在較大差異、競爭激烈職業(yè)規(guī)劃難以實現(xiàn)、進入市場創(chuàng)業(yè)實現(xiàn)自我價值等原因，向單位提出辭職。對這種主動失業(yè)的現(xiàn)象，在設計公務員失業(yè)保險制度時，可考慮在擇業(yè)期間可以享受失業(yè)保險待遇，對自主創(chuàng)業(yè)的可以從失業(yè)保險基金中提取創(chuàng)業(yè)經(jīng)費給予扶持；二是被動失業(yè)。這種情況主要是違反《公務員法》或相關法律法規(guī)被辭退、開除、判刑的。對這種被動失業(yè)的現(xiàn)象，在設計公務員失業(yè)保險制度時，考慮再就業(yè)和職業(yè)技能培訓情況。

（三）建立公務員失業(yè)保險制度，做好相關配套改革

建立公務員失業(yè)保險制度還必須在相關法律法規(guī)的相配套下，才能使公務員失業(yè)保險制度得以實施。首先是養(yǎng)老保險。目前雖然開始建立公務員養(yǎng)老保險個人繳費賬戶，但公務員失業(yè)后養(yǎng)老保險如何繳費、如何接續(xù)沒有明確，公務員、企業(yè)職工和城鄉(xiāng)居民這三個養(yǎng)老保險制度還不能銜接，要盡快建立統(tǒng)一的養(yǎng)老保險制度。其次是醫(yī)療保險。公務員失業(yè)后存在著醫(yī)療保險關系如何接續(xù)、待遇如何享受等問題。由于我國醫(yī)療保險統(tǒng)籌層次不高，基本是以設區(qū)市或縣（市）級統(tǒng)籌為主，公務員失業(yè)后要跨區(qū)域流動，醫(yī)保關系難以轉移。要提高醫(yī)療保險的統(tǒng)籌層次，保證人才資源的正常流動。第三是工傷保險。目前國家尚未建立公務員工傷保險制度，公務員在職期間發(fā)生工傷，只能參照相關的政策法規(guī)進行補償或賠償，但公務員失業(yè)后的傷殘及生活問題，則難以給予保證。因此，國家要制定公務員工傷保險法規(guī)，規(guī)范公務員的工傷賠償以及失業(yè)后的生活補償。

（作者單位：福建省南平市勞動就業(yè)中心）