馮 元 彭 華 民

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【社會現(xiàn)象與社會問題研究】

中國社會工作政策發(fā)展的背景、動力與價值*

馮 元 彭 華 民

近年來，伴隨著全面建成小康社會到全面深化改革、社會建設(shè)到社會治理等一系列國家戰(zhàn)略議題的提出，黨和政府越來越認(rèn)識到社會工作在應(yīng)對社會轉(zhuǎn)型問題與實(shí)現(xiàn)這些戰(zhàn)略任務(wù)中的獨(dú)特優(yōu)勢和可能貢獻(xiàn)，并通過制度安排與政策創(chuàng)新促進(jìn)社會工作加速發(fā)展。黨的十八屆四中全會提出“依法治國”戰(zhàn)略，為社會工作行業(yè)的制度性發(fā)展提供了新的歷史契機(jī)。依據(jù)大衛(wèi)·豪關(guān)于社會工作理論的二分法，社會工作政策可分為“為社會工作發(fā)展服務(wù)政策”與“社會工作發(fā)展政策”，它們經(jīng)由政府、公眾與社會工作行業(yè)三者推動而得到發(fā)展，而它們的價值追尋在于謀求社會工作的合法性與回應(yīng)政府和社會的需要。

社會工作政策；社會治理；社會轉(zhuǎn)型；合法性；民生為本

20世紀(jì)20年代開始，燕京大學(xué)、金陵大學(xué)等一批高校開啟了中國社會工作專業(yè)教育與服務(wù)實(shí)踐先河。但不無遺憾的是，在20世紀(jì)40年代末至70年代末的漫長歷程中，由于戰(zhàn)亂以及1952年高校院系調(diào)整等因素影響，社會工作專業(yè)政策與教育發(fā)展長期缺位，社會工作未能得到有效發(fā)展。20世紀(jì)80年代初，隨著中國教育的恢復(fù)重建，社會工作教育恢復(fù)重建與發(fā)展被提上議事日程。綜合學(xué)術(shù)界的觀點(diǎn)，改革開放以來的社會工作發(fā)展可以劃分為重建(1979—1987年)、初步發(fā)展(1988—2005年)、加速發(fā)展(2006年至今)三個階段。隨著中國進(jìn)入改革發(fā)展的關(guān)鍵期，社會變遷與社會分化持續(xù)加劇，社會結(jié)構(gòu)與社會利益更加多樣，民生建設(shè)與社會服務(wù)需要急速增長，而相伴其中的社會沖突與社會問題也日益增多。社會工作作為一項社會福利制度安排，能夠幫助弱勢群體保障合法權(quán)益，滿足福利需要，防范與化解社會風(fēng)險，改善社會處境，進(jìn)而促進(jìn)社會包容與社會和諧，因而在當(dāng)前社會情境下，社會工作因其展示出的強(qiáng)勁的專業(yè)優(yōu)勢與主體功能而越來越受到黨和政府的重視。2006年黨的十六屆六中全會提出“建設(shè)宏大的社會工作人才隊伍”，標(biāo)志著社會工作發(fā)展正式被納入中央政策議事日程，此后中國社會工作政策與實(shí)踐得到加速發(fā)展?？v觀社會工作發(fā)展歷程，在“強(qiáng)政府、弱社會”的大環(huán)境下，其發(fā)展主要依托政府支持，而政府支持又主要以社會工作政策設(shè)計與規(guī)劃、實(shí)施與控制、調(diào)整與創(chuàng)新來實(shí)現(xiàn)。黨的十八屆三中全會提出“社會治理體制創(chuàng)新”戰(zhàn)略議題，黨的十八屆四中全會進(jìn)一步提出“深化基層組織和部門、行業(yè)依法治理，支持各類社會主體自我約束、自我管理”新舉措。這些宏觀政策的發(fā)展，意味著中國正在迎來一個制度體系和治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、社會主體培育與多元治理模式構(gòu)建的新的歷史階段，這也為社會工作的主體性提升及專業(yè)政策發(fā)展提供了歷史性契機(jī)。因此，加強(qiáng)社會工作政策議題的理論研究與實(shí)踐探索具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。當(dāng)前，有關(guān)社會工作政策議題的系統(tǒng)研究不足，僅有王嬰、劉繼同、王思斌、范明林、馬鳳芝等少數(shù)學(xué)者就社會工作政策相關(guān)議題進(jìn)行了討論。為此，筆者希望通過中國社會工作政策發(fā)展脈絡(luò)的考察，討論其發(fā)展的基本背景、動力與價值。

一、中國社會工作政策發(fā)展的背景：迎接社會轉(zhuǎn)型，伴隨政府改革

自1978年實(shí)施改革開放政策以來，中國步入由傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會、農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會、計劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制的社會轉(zhuǎn)型中。由于改革開放初期發(fā)展主義居于主導(dǎo)地位，中央至地方普遍實(shí)施“經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的經(jīng)濟(jì)政策。發(fā)展主義認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)發(fā)展是社會進(jìn)步和社會秩序的前提條件，所有社會問題與社會風(fēng)險都將在經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展中得到解決。①這里暗含了一種改革基調(diào)，就是所有工作都要為經(jīng)濟(jì)發(fā)展讓行，社會政策要從屬于經(jīng)濟(jì)政策。在這種“跛腳式”的政策改革中，政府將“國家—單位制”②的公共服務(wù)視為拖累經(jīng)濟(jì)發(fā)展的包袱，并將大量公共服務(wù)的政府責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給社會和個體。然而弱社會與弱個體難以自我補(bǔ)償經(jīng)濟(jì)改革所帶來的損失與沖擊，以至于改革開放過程中出現(xiàn)了大量的諸如貧困、失業(yè)、青少年犯罪、環(huán)境污染等社會問題和社會風(fēng)險。

卡爾·波蘭尼認(rèn)為，現(xiàn)代社會是由一種雙向運(yùn)動所支撐的，即市場的擴(kuò)張運(yùn)動和控制市場擴(kuò)張的反向運(yùn)動；市場擴(kuò)張運(yùn)動遵循經(jīng)濟(jì)自由主義原則，強(qiáng)調(diào)市場自我調(diào)節(jié)和不干涉，而控制市場擴(kuò)張的反向運(yùn)動則遵循社會保護(hù)原則，強(qiáng)調(diào)保護(hù)人、自然與生產(chǎn)組織；如果任由市場經(jīng)濟(jì)自由發(fā)展而不進(jìn)行有效控制，必然會產(chǎn)生巨大而持續(xù)的災(zāi)難。③這里的控制市場擴(kuò)張的反向運(yùn)動往往是以社會問題與社會風(fēng)險的形式促使政府和公眾反思改革并進(jìn)而調(diào)整政策。20世紀(jì)90年代末，政府開始關(guān)注改革中大量出現(xiàn)的社會問題與社會風(fēng)險，并著手從發(fā)展社會政策的途徑加以預(yù)防和解決，由此社會政策逐漸擺脫依附于經(jīng)濟(jì)政策的地位，取得公共政策平臺的獨(dú)立地位④。眾所周知，經(jīng)濟(jì)發(fā)展是社會政策發(fā)展的基礎(chǔ)，中國現(xiàn)階段持續(xù)的經(jīng)濟(jì)增長正好為社會政策快速發(fā)展提供了堅實(shí)基礎(chǔ)。因而，近年來中國政府在應(yīng)對社會問題與社會風(fēng)險的過程中出臺了大量的社會政策，政策對象不僅包括各類弱勢群體，同時也開始逐步向普通社會成員擴(kuò)展；政策理念開始由“國家為本”與“控制為本”轉(zhuǎn)向“以人為本”與“服務(wù)為本”；政策體系由“碎片化”與“臨時性”轉(zhuǎn)向“系統(tǒng)性”與“制度化”。正如王思斌所言，隨著以改善民生、提升弱勢群體生活水平、增進(jìn)社會福祉為目標(biāo)的各項社會政策的大幅增加與多方位實(shí)施，中國已經(jīng)迎來“社會政策時代”⑤。

社會工作與社會政策是在西方工業(yè)化、城市化與現(xiàn)代化歷史潮流中應(yīng)運(yùn)而生的。社會政策通過制度、規(guī)劃、項目的制定與實(shí)施以解決社會問題與發(fā)展社會福利，而社會工作是將社會政策轉(zhuǎn)化為社會服務(wù)幫助個人和社會解決問題、提升福祉的制度與職業(yè)。⑥國際上廣為接受的共識是，社會工作作為社會政策的重要組成部分，是社會服務(wù)的主要傳遞者，兩者有著不可分割的緊密關(guān)系。因此，在中國討論社會工作發(fā)展時，必須將其置于社會政策的框架之下。只有如此，才能準(zhǔn)確把握社會工作發(fā)展的歷史脈絡(luò)、基本動因及未來方向。中國社會轉(zhuǎn)型是由經(jīng)濟(jì)社會全方位改革所推動的，它帶來了利益格局深刻變動、社會結(jié)構(gòu)深刻變遷、社會關(guān)系深刻變動，由此導(dǎo)致社會問題叢生、社會風(fēng)險劇增。隨著中國政府對社會政策與社會工作在處理社會問題與社會風(fēng)險方面所具優(yōu)勢的認(rèn)識不斷提升，隨著中國經(jīng)濟(jì)實(shí)力的不斷增強(qiáng)，社會政策建設(shè)與社會工作發(fā)展將迎來加速發(fā)展的新階段。

大衛(wèi)·豪將社會工作理論分為“為實(shí)踐服務(wù)的理論”和“實(shí)務(wù)理論”。前者屬于來自其他學(xué)科而為社會工作學(xué)科所用的外借理論，后者屬于社會工作者在長期實(shí)踐中發(fā)展出來的實(shí)踐理論。借鑒這種二分法，本文將社會工作政策相應(yīng)劃分為“為社會工作發(fā)展服務(wù)的政策”和“社會工作發(fā)展政策”。前者主要是政府為推動社會工作發(fā)展而出臺的一系列政策法規(guī)與文件，后者主要是政府、社會工作行業(yè)組織等為規(guī)范社會工作行業(yè)服務(wù)與治理的各項政策法規(guī)和規(guī)范?？v觀中國社會工作發(fā)展軌跡，“為社會工作發(fā)展服務(wù)的政策”要先于“社會工作發(fā)展政策”，前者主要是確認(rèn)社會工作發(fā)展與服務(wù)的合法性身份，后者主要是提升社會工作合法性。

對于西方社會工作來說，其發(fā)展是經(jīng)由“慈善組織會社”活動與“睦鄰組織運(yùn)動”等“自下而上”的路徑實(shí)現(xiàn)的，它與西方的市場經(jīng)濟(jì)及公民社會發(fā)展是不可分離的，因?yàn)檎?、市場與社會之間有著相對獨(dú)立清晰的福利責(zé)任、資源體系與行動空間。然而，在中國“大政府、小社會”的社會結(jié)構(gòu)之下，政府強(qiáng)勢到掌控所有的社會資源及其配置，而社會弱勢到社會組織不足以大量承擔(dān)社會福利服務(wù)責(zé)任。因此，長期以來中國政府基本上包攬了所有的公共服務(wù)與社會福利服務(wù)責(zé)任，幾乎完全掌握著社會政策的設(shè)計、制定、執(zhí)行、評估與調(diào)整的各個環(huán)節(jié)。由此，中國社會工作初期發(fā)展必然走“自上而下”的路徑，政府在其中具有核心主導(dǎo)作用。只有政府官員對社會工作產(chǎn)生一定乃至完全的認(rèn)同，才能制定更多支持與推動社會工作發(fā)展的政策，并在政策的指引下釋放適度的空間與資源。從黨的十七大到黨的十八大，國家頂層制度創(chuàng)新推動了管理型政府與管控型社會管理模式向服務(wù)型政府與服務(wù)型社會治理模式的改革轉(zhuǎn)型，也直接推動了政府執(zhí)政核心理念由“社會管理”“社會服務(wù)”向“社會治理”的轉(zhuǎn)變，“以人為本”與“民生為本”理念貫穿于其中。在政府謀求國家治理體系和國家治理能力現(xiàn)代化的過程中，雖然社會組織的主體性地位得到制度性確認(rèn)，但由于當(dāng)前社會組織數(shù)量與能力弱小，不足以真正擔(dān)當(dāng)主體責(zé)任，其必然需要借助政府的支持與培育來實(shí)現(xiàn)社會組織自身的發(fā)展，因而社會組織無法回避政府的主導(dǎo)、引領(lǐng)與監(jiān)督。同時，社會工作的作用與地位必須經(jīng)由社會工作機(jī)構(gòu)與社會工作者來實(shí)現(xiàn)，社會工作機(jī)構(gòu)作為公益慈善、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)組織的骨干力量，也必然成為政府在大力培育社會組織過程中重點(diǎn)關(guān)注和支持的對象。這反映在社會工作政策發(fā)展中，就是政府在政策設(shè)計與制度安排上主導(dǎo)著中國社會工作發(fā)展的目標(biāo)、定位、方向、方式、領(lǐng)域、原則等。

二、中國社會工作政策發(fā)展的動力：響應(yīng)頂層設(shè)計，回應(yīng)社會需要

改革開放以來，中國進(jìn)入劇烈的社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型期，出現(xiàn)大量的社會問題與社會失范現(xiàn)象，急需新的機(jī)制與力量來促進(jìn)社會整合、穩(wěn)定社會秩序，而社會工作正是在這一時代背景下應(yīng)運(yùn)而生。⑦正如學(xué)者袁方所言，對于社會轉(zhuǎn)型過程中出現(xiàn)的新問題，原有的制度性工具難以應(yīng)對，急需新的專業(yè)方法與人才隊伍的參與。而“小政府、大社會”的社會結(jié)構(gòu)變遷也需要大量的民間組織來承擔(dān)政府讓渡的大量社會福利與公共服務(wù)事務(wù)，因而社會工作正是回應(yīng)政府和社會的這些需要而走上了歷史的舞臺。縱觀社會工作政策發(fā)展的軌跡，可以看到，其先是由教育部、民政部等個別部門參與推動的，然后到黨中央與國務(wù)院整體規(guī)劃推動，再到中央與地方、黨委與政府聯(lián)合推動。具體而言，社會工作政策發(fā)展首先從教育領(lǐng)域開始。1979年，作為應(yīng)用社會學(xué)的社會工作伴隨社會學(xué)的重建而得到發(fā)展，當(dāng)時北京大學(xué)、中山大學(xué)、上海大學(xué)在社會學(xué)專業(yè)中開設(shè)了有關(guān)社會工作的課程⑧。1985年，《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》明確提出“社會工作以其鮮明的應(yīng)用性特點(diǎn)，有開辦設(shè)置的必要性”。1987年，國家教育委員會將“社會工作與管理”作為試辦專業(yè)納入《普通高等學(xué)校社會科學(xué)本科專業(yè)目錄》的“社會學(xué)類”，由此開啟了中國社會工作教育和專業(yè)人才培養(yǎng)的歷程。至1998年，中國開設(shè)社會工作本科專業(yè)的高校已達(dá)27所。20世紀(jì)90年代后期，中國開始實(shí)行高校擴(kuò)招政策，社會工作作為一個在社區(qū)建設(shè)、社會福利與社會保障領(lǐng)域具有廣闊應(yīng)用前景的專業(yè)，受到眾多高校的歡迎。據(jù)統(tǒng)計，截至2014年9月，中國已有318所高校開設(shè)社會工作本科專業(yè)，104所高校和科研機(jī)構(gòu)開設(shè)社會工作專業(yè)碩士學(xué)位教育，直接從事社會工作專業(yè)教學(xué)科研工作的人員超過3000人。⑨從高等教育發(fā)展的形勢和社會工作人才社會需求的增長趨勢來看，社會工作本科、碩士與博士教育教學(xué)單位將會進(jìn)一步增加。

隨著社會工作教育的不斷發(fā)展，大批接受過系統(tǒng)教育的專業(yè)社會工作人才被培養(yǎng)出來，社會工作教育在幫助民政、婦聯(lián)等領(lǐng)域的行政性社會工作者接受專業(yè)理念與方法的訓(xùn)練方面也做了大量工作。社會工作的作用與價值通過這些社會工作者得到彰顯，并受到政府與社會越來越多的認(rèn)可與重視。2006年，黨的十六屆六中全會通過的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》指出，“造就一支結(jié)構(gòu)合理、素質(zhì)優(yōu)良的社會工作人才隊伍，是構(gòu)建社會主義和諧社會的迫切需要”，提出要“建設(shè)宏大的社會工作人才隊伍”。這是社會工作首次進(jìn)入國家頂層制度設(shè)計，社會工作也因此確立了其在國家核心政策議題中的地位，為社會工作的全面發(fā)展和全方位參與社會建設(shè)提供了重要的合法性身份。2010年，中共中央、國務(wù)院制定的《國家中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》將“社會工作人才隊伍”納入六類人才隊伍并進(jìn)行重點(diǎn)建設(shè)，提出“到2015年，社會工作人才總量達(dá)到200萬人；到2020年，社會工作人才總量達(dá)到300萬人”的人才隊伍建設(shè)愿景。學(xué)界普遍認(rèn)為，2006年“建設(shè)宏大社會工作人才隊伍”戰(zhàn)略議題的提出，標(biāo)志著社會工作進(jìn)入實(shí)質(zhì)性和制度化發(fā)展的歷史機(jī)遇期。上述政策正是典型的“為社會工作發(fā)展服務(wù)的政策”，它們標(biāo)志著中央決策層對社會工作及其價值的認(rèn)可，為社會工作全面發(fā)展提供了外生性與持續(xù)性動力，為社會工作政策發(fā)展提供了重要的制度性基礎(chǔ)。

社會工作政策發(fā)展的動力來源于三個方面：一是“自上而下”的政策驅(qū)動。中央決策層通過政策程序確認(rèn)社會工作合法性地位后，根據(jù)中央的政策精神和工作部署，在現(xiàn)行“條塊分割”的行政體系下，民政、人社等國務(wù)院相關(guān)部委和工、青、婦等群團(tuán)組織以自身業(yè)務(wù)領(lǐng)域系統(tǒng)為“條”制定相應(yīng)的社會工作政策，地方各級政府以所轄行政區(qū)域?yàn)椤皦K”制定相應(yīng)社會工作政策。二是“自下而上”的社會需要驅(qū)動。滿足社會成員的需要是社會政策的重要目標(biāo)，社會成員特別是社會弱勢群體會通過各種利益訴求方式影響政府制定、調(diào)整社會政策，社會工作是回應(yīng)社會需要與解決社會問題的重要工具，因而政府在應(yīng)對社會成員訴求與社會問題過程中會越來越重視社會工作的作用與功效，并通過社會政策的制定與實(shí)施來促進(jìn)社會工作發(fā)展。三是社會工作自身發(fā)展需要驅(qū)動。社會工作發(fā)展必然要面對本土化、專業(yè)化與職業(yè)化三大議題，這三者要求社會工作走制度化發(fā)展道路，通過一系列的政策與規(guī)范促進(jìn)行業(yè)的健康有序發(fā)展。

眾所周知，中國計劃經(jīng)濟(jì)體制下實(shí)行的是單位福利與民政福利相結(jié)合的補(bǔ)缺型社會福利制度，民政部門承擔(dān)著兒童、老人、殘疾人三類重點(diǎn)人群的福利服務(wù)。進(jìn)入到以民生為本的社會建設(shè)與適度普惠型社會福利制度構(gòu)建期后，民政部門更是民生建設(shè)與福利發(fā)展的骨干力量。從國際經(jīng)驗(yàn)來看，社會福利服務(wù)責(zé)任主要由社會工作來承擔(dān)。由此而論，社會工作與中國的民政工作有著高度的內(nèi)在重合性與相通性，這也是一些學(xué)者和民政官員持有“民政是中國特色的社會工作”觀點(diǎn)⑩的重要原因。從實(shí)踐層面來看，民政部門在社會工作發(fā)展方面始終擔(dān)任主推手的角色，因此，民政部參與制定的社會工作政策是考察其政策發(fā)展動因的絕好對象。筆者通過民政部網(wǎng)站等途徑，共梳理出2006—2015年的23項有關(guān)社會工作發(fā)展的專門性政策(見表1)，這些政策的產(chǎn)生主要由上述三種動力源促成。

表1 2006—2014年我國社會工作政策統(tǒng)計表

第一，“自上而下”的政策驅(qū)動著一系列社會工作發(fā)展的專門性政策的頒布實(shí)施。如民政部2007年發(fā)布的《關(guān)于開展社會工作人才隊伍建設(shè)試點(diǎn)工作的通知》，正是積極貫徹落實(shí)黨的十六屆六中全會提出的“建設(shè)宏大的社會工作人才隊伍”戰(zhàn)略目標(biāo)任務(wù)的結(jié)果。2011年民政部參與制定的《關(guān)于加強(qiáng)社會工作專業(yè)人才隊伍建設(shè)的意見》和《社會工作專業(yè)人才隊伍建設(shè)中長期規(guī)劃(2011—2020年)》，也正是民政部等相關(guān)部委聯(lián)合貫徹落實(shí)《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理的意見》《國家中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》等國家政策精神的實(shí)際行動。同樣，《關(guān)于促進(jìn)民辦社會工作機(jī)構(gòu)發(fā)展的通知》《關(guān)于進(jìn)一步加快推進(jìn)民辦社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展的意見》《關(guān)于政府購買社會工作服務(wù)的指導(dǎo)意見》等政策的出臺，也與黨的十七大到十八大期間中央決策層提出的構(gòu)建民生為本的服務(wù)型政府以及國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化等議題是分不開的。因?yàn)槊裾孔鳛樯鐣M織的直接管理部門必然要將中央有關(guān)社會組織培育與發(fā)展的政策精神具體化為各項具有可操作性的政策，制定有關(guān)社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)培育與社會工作服務(wù)購買的專項政策正是民政部等部門貫徹落實(shí)中央政策精神的直接體現(xiàn)。因此，在考察和研究這些專門性社會工作政策的發(fā)展過程時，民政部在其中作為協(xié)調(diào)者與執(zhí)行者的角色作用十分關(guān)鍵、不容忽視，而中央決策層的政治意圖與戰(zhàn)略方向更應(yīng)該高度重視。

第二，“自下而上”的社會需要推動著一系列社會工作發(fā)展政策的出臺。如災(zāi)害社會工作政策的出臺很大程度上源于近年來中國發(fā)生的地震等自然災(zāi)害。2008年汶川地震是中國進(jìn)入21世紀(jì)以來所發(fā)生的損失最為慘重的自然災(zāi)害，此后玉樹、雅安、魯?shù)榈鹊卣馂?zāi)害又相繼爆發(fā)，這促使政府和社會都注意到災(zāi)害救援與災(zāi)區(qū)重建工作的重要性，迫切需要專業(yè)的組織和人員參與到這些服務(wù)中。社會工作也正是在汶川地震等災(zāi)害救援中得到了集中性的應(yīng)用并得到政府和社會的廣泛認(rèn)可。而在這種社會服務(wù)需求的驅(qū)動下，民政部等部門開始出臺《關(guān)于加快推進(jìn)災(zāi)害社會工作服務(wù)的指導(dǎo)意見》等政策，推動災(zāi)害社會工作發(fā)展。又如企業(yè)社會工作政策的出臺也與目前一些企業(yè)出現(xiàn)的社會問題有很大關(guān)系。富士康科技集團(tuán)于2010至2011年連續(xù)發(fā)生員工墜樓自殺的慘劇，慘劇持續(xù)發(fā)展的狀況得到有效控制得益于社會工作的介入。社會工作者在進(jìn)駐該企業(yè)后采取危機(jī)干預(yù)、心理疏導(dǎo)、心理健康教育等多種專業(yè)方法有效阻止了事件的進(jìn)一步發(fā)展。經(jīng)過這一事件，政府和企業(yè)開始意識到企業(yè)社會工作的重要性，并于2013年出臺《關(guān)于確定首批企業(yè)社會工作試點(diǎn)地區(qū)和單位的通知》，著手推動企業(yè)社會工作的發(fā)展。此外，社區(qū)社會工作、學(xué)校社會工作、青少年社會工作、婦女兒童社會工作、老年社會工作、醫(yī)務(wù)社會工作、司法社會工作、家庭社會工作、社會救助社會工作等都對應(yīng)著具體而特定的服務(wù)領(lǐng)域、服務(wù)對象、服務(wù)方式，服務(wù)方法，需要專項的政策推動并規(guī)范這些領(lǐng)域的社會工作發(fā)展，而這些專項社會工作政策的出臺其中重要的動力就是廣大人民群眾(服務(wù)對象)的服務(wù)需求。

第三，社會工作自身發(fā)展需要促成了一系列維護(hù)和保障社會工作專業(yè)屬性、專業(yè)利益、專業(yè)地位的政策與規(guī)范的出臺。社會工作分為專業(yè)社會工作、傳統(tǒng)(半專業(yè)、行政性的)社會工作。前者首先面對的是本土化議題，必須通過一系列專門性政策的制定與實(shí)施來提升社會工作的合法性并拓展其行動領(lǐng)域。后者則首先面對的是專業(yè)化議題。傳統(tǒng)社會工作者及其服務(wù)散落在民政、教育、司法、婦聯(lián)、殘聯(lián)等不同系統(tǒng)和領(lǐng)域之中，由不同領(lǐng)域的政策法規(guī)進(jìn)行管理與規(guī)范，因而專業(yè)化不足；同時受城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、政府科層制權(quán)力結(jié)構(gòu)的影響，傳統(tǒng)社會工作的專業(yè)和行業(yè)屬性難以保證。因此，社會工作機(jī)構(gòu)及社會工作者基于自身專業(yè)、職業(yè)和行業(yè)共同體的利益需要，會通過諸如學(xué)術(shù)研究、政策游說、政治參與、項目評估等方式促進(jìn)政府或社會工作行業(yè)組織出臺一系列相關(guān)政策與規(guī)范。當(dāng)然，政府作為社會的服務(wù)者和監(jiān)督者，也會基于自身的需要和社會工作共同體的需要而出臺相應(yīng)的社會工作政策。從表1中可見，民政部等相關(guān)政府部門出臺了有關(guān)社會工作職業(yè)考試、職業(yè)資格認(rèn)定、專業(yè)人才隊伍建設(shè)、專業(yè)崗位體系建設(shè)、政府服務(wù)購買、服務(wù)機(jī)構(gòu)培育、繼續(xù)教育、職業(yè)道德指引、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等一系列政策，通過政策、資金、人才、機(jī)構(gòu)與服務(wù)等方面的制度化安排與調(diào)控，促進(jìn)專業(yè)社會工作與傳統(tǒng)社會工作走向社會工作專業(yè)與職業(yè)共同體，實(shí)現(xiàn)社會工作的自身發(fā)展與社會發(fā)展。

三、中國社會工作政策發(fā)展的價值追尋：獲取專業(yè)合法性，提升社會福祉

四、結(jié)語

注釋

責(zé)任編輯：海 玉

Background, Power and Value of Social Work Policy Development in China

FengYuanPengHuamin

In recent years, along with a serious of national strategies such as a well-off society, a comprehensive deepening reform, the social construction and the social governance, the party and government became increasingly aware of the unique advantages and possible contributions of social work in addressing such social transformation and strategic tasks, and made efforts in institutional arrangements and policy innovation to accelerate its development. Fourth plenary session of 18th CPC Central Committee put forward the "rule of law" strategy that provided a new historical opportunity in institutional development for social work. Based on the dichotomy of social work theory by David Howe, the social work policy can be divided into "service policies for the development of social work" and "the social work development policy". They achieve development jointly pushed by the government, the public and the social work industry, and their value lies in the legitimacy of social work, as well as the response to government and social needs.

social work policy; social governance; social transformation; legitimacy; people′s livelihood oriented

2015-08-10

教育部重大課題攻關(guān)項目“中國適度普惠社會福利理論與制度研究”(10JZD0033)；國家社會科學(xué)基金青年項目“生態(tài)系統(tǒng)視角下流動兒童權(quán)利保護(hù)與社會工作干預(yù)研究”(13CSH100)；江蘇高校哲學(xué)社會科學(xué)研究基金指導(dǎo)項目“抗逆力視域下流浪兒童救助模式創(chuàng)新研究”(2014SJD270)。

馮元，男，臺灣東海大學(xué)社會工作學(xué)系博士生(臺中 40704)，南京特殊教育師范學(xué)院管理學(xué)院講師(南京 210038)。

C916

A

1003-0751(2016)01-0062-07

彭華民，女，南京大學(xué)社會學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，南京大學(xué)社會建設(shè)與社會工作研究院院長，南京大學(xué)MSW中心主任，南京大學(xué)中日社會福利中心主任(南京 210023)。