PPP融資模式在我國高速公路建設中的應用實踐與思考

肖賀旭重慶交通大學經(jīng)濟與管理學院 重慶 400074

PPP融資模式在我國高速公路建設中的應用實踐與思考

肖賀旭
重慶交通大學經(jīng)濟與管理學院 重慶 400074

本文首先介紹了高速公路PPP項目的基本概念。其次，對PPP模式在我國高速公路的發(fā)展階段做了梳理，并指出我國高速公路PPP項目存在的一些問題，最后針對我國高速公路PPP項目建設存在的一些問題提出了合理化建議。

高速公路建設；PPP模式融資

一、引言

高速公路是國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的重要基礎設施，但由于在高速公路的建設當中，投資大、造價高、再加上回收時間長等原因，導致其資金壓力和投資風險都非常大，因此我國積極的推行以政府投入為基礎的社會化、市場化、多元化的交通投融資模式，即PPP模式。由于此模式能夠籌集大量的建設資金，并且能有效地緩解政府用于基礎設施建設資金不足的問題，讓政府可以從繁重的事務中脫身出來，從過去的基礎設施公共服務的提供者變成一個監(jiān)管的角色，同時減輕了政府得到財政壓力，所以近幾年來，ppp模式越來越受到社會的關注。

二、PPP融資模式內(nèi)涵

PPP模式即Public—Private—Partnership的字母縮寫，通常譯為“公共私營合作制”，也被稱為PPP融資，或者PPP。它是一種“公私合作”融資模式，是項目融資模式的一種，其起源可以追溯到18世紀歐洲的收費公路建設計劃，但真正興起于20世紀70年代。PPP模式具有三大基本特征，即伙伴關系、利益共享和風險共擔，其含義可以分為廣義和狹義兩個方面，廣義的PPP模式資模式泛指所有政府和社會資本合作建設公共項目的融資模式。包括BOT 模式、TOT 模式、PFI 模式等。狹義 PPP 模式是指政府與社會資本通過簽訂協(xié)議，共同設計開發(fā)、建設、運營城市基礎設施或提供公共產(chǎn)品和服務的方式，其更加強調(diào)合作過程中的風險分擔機制以及項目的物有所值。

三、PPP融資模式在我國高速公路建設當中的應用現(xiàn)狀研究

1978年中國實行了改革開放政策，PPP模式也隨即也被引入到中國，而我國第一個PPP項目就是1984年在深圳建設的沙角B電廠，此項目采用的是BOT（建設－運營－移交）模式?；仡櫸覈母咚俟稰PP模式在我國的應用發(fā)展大致分為三個階段。第一階段是上個世紀80年代到90年代初的幾年，在此階段基本建設的資金由原來的無償撥款轉為有償貸款，并且提出了貸款修路，收費還貸的政策，擴大了引入外資。第二階段是上世紀90年代中期到2013年，在此階段，收費公路融資渠道和手段進一步多元化，逐步形成了國家投資、地方集資、社會融資、利用外資等公路建設投資發(fā)展模式。第三階段就是2013年至今，2013年11月，十八屆三中全會提出允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎設施投資和運營，讓市場在資源配置過程中發(fā)揮決定性作用。此后，國務院、財政部、發(fā)改委發(fā)布了近20份相關政策條例，由于國家的政策支持，所以當今中國PPP項目發(fā)展如雨后春筍，發(fā)展迅速。雖然PPP模式開展如火如荼，但是在實踐的應用當中仍存在很多亟待解決的問題。比如體制不完善，法律不健全，由于PPP模式作為一種合同式的投資方式,因此需要有一套比較完善的法律條文作為依據(jù)，但截至目前,我國還沒有出臺有關PPP模式的法律。

四、PPP融資模式在我國高速公路建設當中的思考與建議

（一）轉變政府職能。由于政府傳統(tǒng)職能的多功能性，其在高速公路的建設當中過分的利用權力，而不是市場主導，導致建設項目的運作效率低，建設成本高等問題，所以政府要對其職能進行改革。政府應當從公共服務的提供者、生產(chǎn)者、監(jiān)督者三者合一的主體轉變?yōu)楣卜盏奶峁┱吆捅O(jiān)督者兩位一體，不能事事都管，更要權力下放，創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質公共服務。同時，各級交通運輸主管部門應當盡快制定出針對高速公路PPP項目建設的運營操作指南，比如制定包括怎樣監(jiān)督、怎樣設定投資回報機制以及如何分擔項目風險等。

（二）完善法律法規(guī)制度。目前，雖然我國有關部門制定了特許經(jīng)營相關的法律法規(guī)和規(guī)章制度，但所頒布的法律或法令層次較低，內(nèi)容上過于簡單，缺乏可操作性，甚至出現(xiàn)了不同的部委所頒布的政策文件相沖突現(xiàn)象，這非常不利于PPP模式在我國的應用與推廣。而PPP 模式作為一種合同式的投資方式，會涉及到稅收、外匯、合同、特許權等多方面的復雜內(nèi)容。所以政府應當制定一套完善相關法律法規(guī)，比如從國家層面統(tǒng)一立法體系，做到政府和資本合作法、以及特許經(jīng)營法之間的統(tǒng)一，而針對高速公路PPP項目，應該有交通部出臺相關政策，以此確保該模式能夠順利，有效運行。

（三）拓寬投融資渠道，增加PPP項目對社會資本的吸引力。由于高速公路規(guī)模大、回收周期長，收益比較小、風險比較大，再加上企業(yè)在和政府的博弈當中處于劣勢，所以導致企業(yè)參與PPP項目的積極性不高，特別是私有企業(yè)。政府應當進一步加大對PPP項目的政策支持力度，比如成立PPP專項資金，用于應對和處置風險、提供增信支持等，同時落實相關政策，使項目的投資回報得到保障。同時擴展融資方式提升項目融資渠道多樣性。

（四）重視對人才的培養(yǎng)。PPP模式的運作廣泛采用項目特許經(jīng)營權的方式，進行結構融資，并且PPP項目的資產(chǎn)評估、定價機制、評估論證、融資籌劃、風險管控等全過程管理，具有專業(yè)性強，涉及面廣，整合度高等特點。所以需要專業(yè)化的中介機構提供具體專業(yè)化的服務。所以為了保障PPP項目能夠順利實施，需要國家和企業(yè)注重對復合型人才的培養(yǎng)。對于政府部門和私人部門而言，還應當積極組織相關人員參加PPP模式的學習和培訓，提升他們的綜合素質，使其能夠較為全面的掌握PPP的相關專業(yè)知識。

（五）建立PPP示范庫。國家和政府的相關部門應積極建立PPP示范庫，幫助政府和企業(yè)更好的實施PPP項目，對于入庫的PPP項目，要充分利用行業(yè)專家的經(jīng)驗和優(yōu)勢，嚴格把好項目的質量，篩選出符合條件的PPP項目，同時要對篩選的PPP項目進行物有所值評價和市場測試，確保商業(yè)上的可行性。

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