文_李克軍(黑龍江哈爾濱)
遏制扶貧腐敗應(yīng)與基層治理轉(zhuǎn)型相結(jié)合
文_李克軍(黑龍江哈爾濱)
改革開放以來,我國的扶貧開發(fā)工作取得顯著成就;但消極腐敗、公平缺失等問題也很突出。國家審計(jì)署對2010年至2012年財政扶貧資金分配管理和使用情況的審計(jì)結(jié)果顯示:19個被審計(jì)的國家扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣普遍存在虛報冒領(lǐng)、擠占挪用、貪污侵占、請客送禮和損失浪費(fèi)等問題,違法違規(guī)金額占抽查總額的18.4%,有的縣高達(dá)36.8%,一些地方偏重“錦上添花”,忽視“雪中送炭”,甚至大搞勞民傷財?shù)男蜗蠊こ?,?yán)重背離了扶貧開發(fā)的目標(biāo)和宗旨??梢院敛豢鋸埖卣f,預(yù)防和懲治扶貧開發(fā)領(lǐng)域的腐敗,不僅關(guān)系到扶貧資金的安全與脫貧攻堅(jiān)的進(jìn)程,而且關(guān)系到“四個全面”的戰(zhàn)略布局能否順利實(shí)施。
筆者認(rèn)為,遏制扶貧開發(fā)領(lǐng)域的腐敗,必須標(biāo)本兼治、多管齊下,把嚴(yán)查嚴(yán)管與深化改革、推進(jìn)基層治理轉(zhuǎn)型緊密結(jié)合起來。目前,應(yīng)在以下五個方面加大力度,有所突破。
應(yīng)針對扶貧資金運(yùn)行中出現(xiàn)的特殊情況,有針對性地完善立法,必要時可由立法機(jī)關(guān)頒布立法解釋或由司法機(jī)關(guān)頒布司法解釋。
今年1月,中紀(jì)委六次全會要求,“嚴(yán)肅查處扶貧領(lǐng)域虛報冒領(lǐng)、截留私分、揮霍浪費(fèi)行為,為打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)提供有力保障”。隨后,最高人民檢察院和國務(wù)院扶貧辦又聯(lián)合召開會議,決定在全國范圍內(nèi)共同開展為期5年的集中整治和加強(qiáng)預(yù)防扶貧領(lǐng)域職務(wù)犯罪專項(xiàng)工作。
落實(shí)好這兩個部署,應(yīng)堅(jiān)持適度從嚴(yán)、依法按紀(jì)、保持常態(tài)的原則,避免一風(fēng)吹和運(yùn)動式的“嚴(yán)打”。扶貧領(lǐng)域的貪腐行為,直接涉及人民群眾的切身利益,性質(zhì)惡劣,危害嚴(yán)重,所以,紀(jì)檢檢察機(jī)關(guān)應(yīng)優(yōu)先查辦此類案件,對證據(jù)確鑿的違紀(jì)違法者,應(yīng)嚴(yán)格按紀(jì)律或法律規(guī)定處罰,以形成足夠的震懾力。針對扶貧資金運(yùn)行中出現(xiàn)的特殊情況,應(yīng)有針對性地完善立法,必要時可由立法機(jī)關(guān)頒布立法解釋或由司法機(jī)關(guān)頒布司法解釋。如挪用巨額扶貧資金用于買車蓋樓、揮霍浪費(fèi)的問題突出,但因沒有“歸個人使用”,無法按挪用公款罪處罰;如果按“玩忽職守”行為處理,對資金損失規(guī)模和犯罪構(gòu)成要件的認(rèn)定,難度都比較大,弄不好,很可能導(dǎo)致放縱犯罪或重罪輕判。再如動用扶貧資金打造形象工程的不良影響不亞于個人貪占,但卻很難按違紀(jì)案件查處,更難繩之以法。這些問題,都需要通過完善相關(guān)法律和條規(guī)盡快加以解決。
扶貧工作點(diǎn)多面廣,加之某些管理部門的少數(shù)公職人員本身存在權(quán)力尋租行為,過分倚重自上而下的監(jiān)管,因此,其監(jiān)督既有力不從心的難度,又有“同體監(jiān)督”的弊端。
因?yàn)閲腋黝惙鲐氶_發(fā)資金都是自上而下運(yùn)行的,所以,自上而下的監(jiān)管只能加強(qiáng),不能削弱。各級扶貧辦和扶貧開發(fā)項(xiàng)目、資金的管理部門,審計(jì)、巡視、紀(jì)檢、監(jiān)察部門和檢察機(jī)關(guān),應(yīng)各司其職,多方發(fā)力,搞好扶貧開發(fā)資金使用、管理情況的跟蹤監(jiān)督、審計(jì)稽查和違紀(jì)違法案件的查辦。
但是,因?yàn)榉鲐毠ぷ鼽c(diǎn)多面廣,加之某些管理部門的少數(shù)公職人員本身存在權(quán)力尋租行為,過分倚重自上而下的監(jiān)管,因此,其監(jiān)管既有力不從心的難度,又有“同體監(jiān)督”的弊端。所以,應(yīng)拓寬“異體監(jiān)督”渠道,努力構(gòu)建上下結(jié)合、官民互動、縱橫交織、開放透明的監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)。應(yīng)切實(shí)發(fā)揮人民代表大會及常委會的作用,使其更好地履行依法監(jiān)督的職責(zé);應(yīng)支持包括互聯(lián)網(wǎng)在內(nèi)的新聞媒體在反腐工作宣傳、反映群眾呼聲、提供案件線索、促進(jìn)問題整改等方面發(fā)揮輿論監(jiān)督作用;應(yīng)扶持農(nóng)村專業(yè)合作社、專業(yè)技術(shù)協(xié)會、貧困戶互助會、普法協(xié)會等民間組織發(fā)育發(fā)展,努力搭建民眾有序參與扶貧資金管理監(jiān)督的橋梁和平臺。
中央和省市政府,可按照各地貧困人口、農(nóng)民人均純收入、貧困發(fā)生率等因素,將資金“逐級砍塊、集中到縣”。
因?yàn)榉鲐氋Y金分配管理和使用中的問題主要發(fā)生在縣、鄉(xiāng)、村,所以,上級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)往往把上收項(xiàng)目審批權(quán)和管理權(quán)作為治亂的措施。但實(shí)踐證明,權(quán)力上收是一把雙刃劍,它可能有利于防止資金串項(xiàng)挪用,也可能使項(xiàng)目脫離實(shí)際的弊端更難克服,權(quán)力尋租的土壤更難鏟除。
目前,扶貧開發(fā)工作,共有扶貧辦、財政部(廳、局)、發(fā)改委、農(nóng)業(yè)開發(fā)辦、以工代賑辦等20多個部門參與,僅農(nóng)民培訓(xùn),就有農(nóng)業(yè)部門的“陽光工程”、扶貧部門的“雨露計(jì)劃”、勞動部門的“再就業(yè)工種培訓(xùn)”等多種模式。財政扶貧資金被這些部門分解后,有的成了作用微小的“芝麻鹽”,有的則重復(fù)扎堆。即使相關(guān)部門及其工作人員完全按原則辦事,也難免鞭長莫及?;鶎映32扇 耙苹ń幽尽薄爸貜?fù)立項(xiàng)”“以舊頂新”等辦法應(yīng)付檢查驗(yàn)收。
另外,扶貧資金投向扭曲的一個重要表現(xiàn),是扶“假貧”,即一些貧困程度并不嚴(yán)重的鄉(xiāng)、村或農(nóng)戶被列入貧困對象,享受到扶貧待遇,而真正的貧困鄉(xiāng)村和農(nóng)戶卻被推到“圈外”。今后的“精準(zhǔn)扶貧”,首先要求把扶貧對象搞準(zhǔn),而這項(xiàng)最基礎(chǔ)的工作,必須依靠基層政府和村民自治組織來完成。縣級政府,直接面向基層,有條件依據(jù)實(shí)際情況安排項(xiàng)目和資金,達(dá)到或接近“精準(zhǔn)扶貧”的要求;部門設(shè)置和管理功能齊備,具備跟蹤監(jiān)控資金運(yùn)行的能力。所以,必須毫不動搖地建立以縣為主的管理機(jī)制。中央和省市政府,可按照各地貧困人口、農(nóng)民人均純收入、貧困發(fā)生率等因素,將資金“逐級砍塊、集中到縣”,同時,將工作任務(wù)和責(zé)任同步落實(shí)到縣。這樣,不僅可以較好地實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)對應(yīng),避免多方扯皮,還能夠?qū)Α凹俜鲐殹薄胺黾儇殹薄芭懿垮X進(jìn)”等消極腐敗現(xiàn)象起到一定的遏制作用。
村務(wù)公開要摒棄形式主義,講求實(shí)際效果,讓精準(zhǔn)扶貧的各個環(huán)節(jié),全部置于村民的監(jiān)督之下。
毋庸置疑,縣級政府及其相關(guān)部門的某些公職人員同樣存在濫用權(quán)力、不守規(guī)矩的可能,而且近年來扶貧開發(fā)領(lǐng)域的很多貪腐案件和形象工程都發(fā)生在縣一級。所以,必須在放權(quán)于縣的同時,建立起前文所說的多元化、開放式監(jiān)管體系。這里,一個重要的前提是扶貧開發(fā)資金的運(yùn)行公開透明。公開,有如陽光,是最佳的防腐劑;有如電燈,是最好的“警察”。相反,暗箱操作,只能給“偷油的碩鼠”大開方便之門。
應(yīng)該說,近年來,從中央到地方,各級黨委、政府都在反復(fù)強(qiáng)調(diào)黨務(wù)公開、政務(wù)公開、村務(wù)公開,“文本”制度算得上健全配套,實(shí)踐中也取得一些可喜可賀的成就。但按照陽光政務(wù)的要求,尚有很大差距,有些地方的“公開”基本流于形式,甚至淪為作秀。比如,與扶貧工作關(guān)聯(lián)度最高的村務(wù)公開制度,已經(jīng)推行30多年了,各地的總結(jié)資料,都稱村務(wù)公開覆蓋面達(dá)到95%以上,有的達(dá)到100%。據(jù)筆者在一些村莊調(diào)查,設(shè)有村務(wù)公開欄的比重確實(shí)接近100%,但村務(wù)公開欄按規(guī)定經(jīng)常更新、公開內(nèi)容全面的不足20%;村委會經(jīng)常把需要公開的內(nèi)容通過有效渠道向多數(shù)村民告知的,更是鳳毛麟角。
今后,縣、鄉(xiāng)政府的財政預(yù)決算報告、科目設(shè)置應(yīng)該詳盡、明了,讓每個人民代表都看得懂;扶貧專項(xiàng)資金規(guī)模和使用情況,應(yīng)該通過多種渠道向全社會公開;村務(wù)公開要摒棄形式主義,講求實(shí)際效果,讓精準(zhǔn)扶貧的各個環(huán)節(jié)全部置于村民的監(jiān)督之下。
扶貧開發(fā)項(xiàng)目的確定和扶貧資金的投向,應(yīng)聽取農(nóng)民群眾的意見,最大限度地避免損失浪費(fèi),杜絕勞民傷財?shù)男蜗蠊こ獭?/p>
實(shí)踐證明,公開和民主是須臾不可分離的“孿生兄弟”,兩者互為條件、互相包含。在現(xiàn)實(shí)條件下,陽光政務(wù),離不開自上而下的督促,但更需要自下而上的草根推動和民主保障。從一定意義上說,財政扶貧資金投向不合理,主要原因是農(nóng)民的利益偏好表達(dá)機(jī)制缺失;扶貧資金被挪用甚至侵吞,主要原因是農(nóng)民參與機(jī)制和受益群體維權(quán)機(jī)制缺失;農(nóng)民參與熱情和參與能力低下,主要原因是民間組織發(fā)育緩慢,基層自治組織行政化嚴(yán)重。所以,發(fā)展基層民主,是遏制扶貧領(lǐng)域腐敗的治本之策。
貧困戶的建檔立卡和扶貧救濟(jì)物品的發(fā)放,應(yīng)在如實(shí)公布標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)額的基礎(chǔ)上,由村民充分討論,必要時可以采取無記名投票的辦法進(jìn)行表決,以避免少數(shù)人偏親向友。扶貧開發(fā)項(xiàng)目的確定和扶貧資金的投向,應(yīng)聽取農(nóng)民群眾的意見,最大限度地避免損失浪費(fèi),杜絕勞民傷財?shù)男蜗蠊こ獭?h鄉(xiāng)換屆和干部選任,應(yīng)拓寬民眾參與渠道,努力做到“權(quán)為民所賦”,以促進(jìn)基層干部強(qiáng)化對下負(fù)責(zé)和為民服務(wù)意識,更好地履行扶貧幫弱、懲治腐敗的職責(zé)。
(作者系中共黑龍江省委巡視組原副廳級巡視專員,曾在國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣擔(dān)任書記、縣長7年,現(xiàn)任黑龍江省縣域經(jīng)濟(jì)學(xué)會副會長、政治學(xué)學(xué)會常務(wù)理事)