當(dāng)代中國社會(huì)治理的發(fā)展歷程、挑戰(zhàn)與對(duì)策

◎吳超

當(dāng)代中國社會(huì)治理的發(fā)展歷程、挑戰(zhàn)與對(duì)策

◎吳超

新中國成立以來，圍繞“建立什么樣的社會(huì)”以及“怎樣進(jìn)行社會(huì)治理”，為實(shí)現(xiàn)國家富強(qiáng)、民族振興、人民幸福，建立適應(yīng)我國國情的社會(huì)治理制度進(jìn)行了長期探索和實(shí)踐。習(xí)近平指出，“獨(dú)特的文化傳統(tǒng)，獨(dú)特的歷史命運(yùn)，獨(dú)特的國情，注定了中國必然走適合自己特點(diǎn)的發(fā)展道路”。當(dāng)代中國社會(huì)治理發(fā)展道路是一個(gè)歷史的、動(dòng)態(tài)的、發(fā)展的、與時(shí)俱進(jìn)的探索歷程，經(jīng)歷了一個(gè)從傳統(tǒng)的社會(huì)管理到現(xiàn)代的社會(huì)治理的發(fā)展歷程。

一、當(dāng)代中國社會(huì)治理的發(fā)展歷程

當(dāng)代中國的社會(huì)治理發(fā)展史，是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下在社會(huì)經(jīng)濟(jì)的變化、政治發(fā)展的邏輯、新型政治文化的形成和全球化沖擊的綜合考量下作出的歷史選擇，經(jīng)歷了一個(gè)從傳統(tǒng)的社會(huì)管理到現(xiàn)代的社會(huì)治理的發(fā)展歷程。實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理現(xiàn)代化要從當(dāng)代中國的發(fā)展來找答案，同時(shí)要從歷史的發(fā)展中來找答案，只有了解一個(gè)國家走過的發(fā)展之路，才能更好地把握當(dāng)前事態(tài)的發(fā)展，才能更好地知曉她未來的走向。

（一）國家全面管控的社會(huì)治理（1949年—1978年）

1949年新中國的成立，為實(shí)現(xiàn)國家富強(qiáng)、民族振興和人民幸福創(chuàng)造了必要的前提。從西方帝國主義戰(zhàn)爭的威脅和蘇聯(lián)工業(yè)化道路的成功經(jīng)驗(yàn)出發(fā)，打破了原來設(shè)想的從改善人民生活入手先發(fā)展農(nóng)業(yè)、輕工業(yè)再發(fā)展重工業(yè)的計(jì)劃，基于中國工業(yè)化基礎(chǔ)十分薄弱，資金、技術(shù)、人才十分匱乏的現(xiàn)實(shí)，選擇了強(qiáng)大的政府主導(dǎo)型的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的趕超戰(zhàn)略，以最快的速度集中力量加快工業(yè)化進(jìn)程，以保障國家的安全和發(fā)展。這一發(fā)展戰(zhàn)略要求確保國家擁有強(qiáng)大的資源動(dòng)員和配置能力，利用有限的資源推進(jìn)現(xiàn)代化建設(shè)。因而，新中國很快完成了由新民主主義社會(huì)向社會(huì)主義社會(huì)的過渡，迅速創(chuàng)建了國家全面管控的社會(huì)治理體制。

一是政府全能的社會(huì)管理體制，建立起高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，通過干部統(tǒng)一調(diào)配、職業(yè)身份統(tǒng)一確定、人員統(tǒng)一安置、社會(huì)事務(wù)統(tǒng)一部署、一切社會(huì)活動(dòng)統(tǒng)一組織等，建立起以政府為中心的全能社會(huì)管理體制。二是以“單位”為基礎(chǔ)的從業(yè)人員管理體制，國家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、人民公社，都成為一個(gè)個(gè)“大而全”或“小而全”的單位組織，既是工作組織，也是提供基本公共服務(wù)、解決各種社會(huì)事務(wù)和落實(shí)社會(huì)管理控制任務(wù)的基層組織體系。三是以“街居”為基礎(chǔ)的城市社會(huì)人員管理體制，通過街道－居委會(huì)體系，管理社會(huì)無工作人員、閑散人員、民政救濟(jì)和社會(huì)優(yōu)撫對(duì)象等。由于絕大多數(shù)人都隸屬于某一單位，街居體制起著社會(huì)管理的輔助作用。四是以單位制度、戶籍制度、職業(yè)身份制度和檔案制度為基礎(chǔ)的社會(huì)流動(dòng)管理體制，一般社會(huì)成員的就業(yè)和居住盡量固定，使社會(huì)高度組織化和有序化。

在當(dāng)時(shí)的生產(chǎn)力水平和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展條件下，這種一元化的社會(huì)管理體制以最大限度地整合社會(huì)力量，把“一盤散沙”的中國社會(huì)凝聚成一個(gè)整體，使國家具備了強(qiáng)大的社會(huì)動(dòng)員能力，使新中國僅用30年時(shí)間就建立了獨(dú)立的比較完整的工業(yè)體系和國民經(jīng)濟(jì)體系，并在低水平下促進(jìn)社會(huì)事業(yè)的發(fā)展，解決了總體性貧困。1972年，英國學(xué)者湯因比在與日本學(xué)者池田大作的對(duì)話中就中國人來說，“幾千年來，比世界上任何民族都成功地把幾億民眾，從政治文化上團(tuán)結(jié)起來。他們顯示出這種在政治、文化上統(tǒng)一的本領(lǐng)，具有無與倫比的成功經(jīng)驗(yàn)”。但是，這種管理體制和管理模式最大的弊端是權(quán)力過于集中，黨政不分、政企不分、政社不分和管制過死，使經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活缺少活力，嚴(yán)重制約了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步快速發(fā)展。

（二）改革開放中的調(diào)整與變革（1978年—1992年）

社會(huì)管理制度的變革一直和改革開放同行，從1978年十一屆三中全會(huì)直到1992年黨的十四大確定社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為止，中國的社會(huì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)組織形式、社會(huì)價(jià)值理念等都已經(jīng)和正在發(fā)生深刻變化，大量社會(huì)矛盾易發(fā)多發(fā)，原有的權(quán)力高度集中、政府統(tǒng)管一切的社會(huì)管理方式已經(jīng)不能適應(yīng)新的現(xiàn)實(shí)要求。伴隨著這一轉(zhuǎn)型過程，必然要求“多方面地改變同生產(chǎn)力發(fā)展不適應(yīng)的生產(chǎn)關(guān)系和上層建筑，改變一切不適應(yīng)的管理方式、活動(dòng)方式和思想方式”，中國的社會(huì)管理也不斷調(diào)整、完善，以適應(yīng)快速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)社會(huì)。針對(duì)政治、經(jīng)濟(jì)一體化的權(quán)力高度集中的管理體制，實(shí)行黨政分開、政社分開、政企分開的“放權(quán)”改革。在農(nóng)村，廢止政社合一的人民公社體制，建立鄉(xiāng)政權(quán)，實(shí)行政社分開；在城市，為了“搞活企業(yè)”，實(shí)行政企職責(zé)分開，所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)“兩權(quán)分離”，企業(yè)實(shí)行經(jīng)營承包責(zé)任制。

改革開放以來，身份制得到了合理化的改革。由于經(jīng)濟(jì)建設(shè)成為各項(xiàng)工作的中心，社會(huì)生活中的政治色彩開始淡化，原有的階級(jí)身份系列在城鄉(xiāng)社會(huì)都日益弱化，并趨于消滅。以“大包干”為主要內(nèi)容的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革使農(nóng)民有了生產(chǎn)與分配的自主權(quán)，與生活資源的分配密切相連的戶籍制度與票證制度的日益松動(dòng)，經(jīng)濟(jì)體制改革以來城市中計(jì)劃外經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力流向城市，流向鄉(xiāng)鎮(zhèn)，體制內(nèi)的干部與工人在利益驅(qū)使下流向體制外新的就業(yè)崗位，所有制身份也日益弱化，社會(huì)上逐漸出現(xiàn)了新的社會(huì)群體。1985年頒布《關(guān)于城鎮(zhèn)暫住人口管理的暫行規(guī)定》開始對(duì)流動(dòng)人口實(shí)施暫住證管理，同年開始實(shí)施居民身份證制度。1990年全國流動(dòng)人口突破3000多萬人。改革開放以來整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制和社會(huì)調(diào)控體制的變革，單位的地位和作用發(fā)生了重要的變化，政企分開使企業(yè)成為利益主體，企業(yè)自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧，對(duì)政府指令的責(zé)任減少。新組織形態(tài)也開始萌生，主要包括行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)、文化體育協(xié)會(huì)、學(xué)術(shù)性協(xié)會(huì)、基金會(huì)、聯(lián)誼會(huì)等，民間社會(huì)組織化程度加強(qiáng)，開始與單位制分離。社會(huì)治理由原來的高度集中統(tǒng)一轉(zhuǎn)向放松管制、放權(quán)搞活，不同的社會(huì)組織和市場(chǎng)主體開始參與社會(huì)治理，由黨和政府包攬一切向注重激發(fā)社會(huì)活力轉(zhuǎn)變。運(yùn)動(dòng)式、批斗式的管理方式被新的法制化管理方式所取代，城鄉(xiāng)分割的戶籍制度日益松動(dòng)，作為社會(huì)控制細(xì)胞和福利供給者的單位逐漸變?yōu)楸容^單純的工作場(chǎng)所。

社會(huì)管理體制的調(diào)整和變革推動(dòng)著改革開放事業(yè)的順利發(fā)展，放松管制帶來了市場(chǎng)活力和社會(huì)生機(jī)，社會(huì)生產(chǎn)力獲得新的解放，安定團(tuán)結(jié)的政治局面不斷鞏固，十一億人民的溫飽問題基本解決，正在向小康邁進(jìn)。但由于未從根本上觸動(dòng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，社會(huì)管理的調(diào)整和變革是在許多方面未進(jìn)行配套改革，政府主要通過行政手段管理社會(huì)經(jīng)濟(jì)的方式?jīng)]有改變的情況下進(jìn)行的，社會(huì)管理仍從屬于行政體制下的社會(huì)管理。

（三）從社會(huì)行政管理到社會(huì)管理的市場(chǎng)化轉(zhuǎn)軌（1992年—2002年）

1992年，鄧小平南方談話和中共十四大的召開，確立了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展目標(biāo)，經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型和法制化建設(shè)的步伐加快，在優(yōu)先發(fā)展經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)上推進(jìn)社會(huì)全面發(fā)展，社會(huì)體制的改革滲透到社會(huì)領(lǐng)域的各個(gè)方面。這一時(shí)期，社會(huì)治理服務(wù)或配套于經(jīng)濟(jì)體制的市場(chǎng)化改革，從社會(huì)行政管理向社會(huì)治理的市場(chǎng)化轉(zhuǎn)變，同時(shí)也加快了社會(huì)治理法制化進(jìn)程，并且出現(xiàn)了結(jié)構(gòu)分化和治理重心下移。

市場(chǎng)化。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革的推進(jìn)，加之各級(jí)政府社會(huì)管理職能擴(kuò)大帶來的財(cái)政壓力，政府公共服務(wù)和社會(huì)事業(yè)管理越來越多地吸收和應(yīng)用市場(chǎng)要素、市場(chǎng)機(jī)制和市場(chǎng)手段，市場(chǎng)的原則被大量引入社會(huì)管理領(lǐng)域，管理的效率和效益均有不同程度的提高。社會(huì)管理方式手段市場(chǎng)化發(fā)展有多種表現(xiàn)形式，一是公共服務(wù)市場(chǎng)化。二是社會(huì)事業(yè)單位的市場(chǎng)化改革（1993年，中共中央印發(fā)的《關(guān)于黨政機(jī)構(gòu)改革的方案》和《關(guān)于黨政機(jī)構(gòu)改革方案的實(shí)施意見》明確提出，事業(yè)單位改革的方向是實(shí)行政事分開，推進(jìn)事業(yè)單位的社會(huì)化。1996年，中辦、國辦印發(fā)了《中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)關(guān)于事業(yè)單位改革若干問題的意見》，對(duì)新一階段的事業(yè)單位改革作出了全面部署）。在社會(huì)管理的方式手段市場(chǎng)化、經(jīng)營化發(fā)展中也形成了一些有效的工具性方法，如合同外包、特許經(jīng)營、用者付費(fèi)、內(nèi)部市場(chǎng)等，這些市場(chǎng)化的工具提高了管理的效率。但是也出現(xiàn)了政府的“公司化”趨勢(shì)，職能部門的“尋租”現(xiàn)象，以及再分配權(quán)力濫用市場(chǎng)邏輯的問題。

法制化。單位體制的瓦解，原來承擔(dān)生產(chǎn)經(jīng)營、秩序維持、生活保障的共同體單位逐漸解體，致使基層社會(huì)管理、社會(huì)治安管理、社會(huì)團(tuán)體管理成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下社會(huì)秩序重構(gòu)的迫切要求，社會(huì)管理體制的法制化進(jìn)程穩(wěn)步推進(jìn)。首先是基層社會(huì)管理的法制化得到加強(qiáng)。1998年《村民委員會(huì)組織法》對(duì)農(nóng)村基層組織建設(shè)做出了全面的戰(zhàn)略部署，對(duì)村民委員會(huì)的性質(zhì)、職能和相關(guān)問題作了更明確的規(guī)定；2000年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《關(guān)于在全國推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見的通知》，城市基層社會(huì)管理被納入了社區(qū)建設(shè)范疇。其次，社會(huì)治安管理法制化也在穩(wěn)步推進(jìn)。相繼出臺(tái)了《關(guān)于實(shí)行社會(huì)治安綜合治理領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制的若干規(guī)定》（中央綜治委等1993年）、《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村治保會(huì)工作的意見》、《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)治安綜合治理的決定》（中共中央、國務(wù)院1996年）、《關(guān)于進(jìn)一步開展基層安全創(chuàng)建活動(dòng)的意見》（中央綜治委1997年）等，中共中央、國務(wù)院于2001年發(fā)出的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)社會(huì)治安綜合治理的決定》提出要堅(jiān)持“打防結(jié)合，預(yù)防為主”的方針。第三，隨著政社合一體制退出歷史舞臺(tái)，社會(huì)團(tuán)體在我國大量涌現(xiàn)，社團(tuán)的法制化管理也步入正軌。1998年6月，在國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中成立了民政部民間組織管理局；1998年9月國務(wù)院重新修訂了《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》，并于同年10月頒布了《民辦非企業(yè)單位管理?xiàng)l例》。

重心下移。市場(chǎng)化改革帶來的社會(huì)管理事務(wù)的增多，社會(huì)管理主體多元化發(fā)展，社會(huì)管理結(jié)構(gòu)分化與重心下移的趨勢(shì)非常明顯。1990年代以后，政府雖仍然是最重要的社會(huì)管理主體，承擔(dān)著其他社會(huì)管理主體難以完成的社會(huì)管理任務(wù)，如社會(huì)保障、社會(huì)治安、環(huán)境治理、危機(jī)應(yīng)急、基礎(chǔ)公共設(shè)施建造等，但是除了政府之外，社會(huì)管理主體的多元化發(fā)展的趨勢(shì)已相當(dāng)明顯。在這段時(shí)期，政府之外的社會(huì)管理主體包括事業(yè)單位、社區(qū)自治組織、社會(huì)組織、企業(yè)組織，這與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下政府一元化社會(huì)管理形成了鮮明的對(duì)比。民間組織管理從定期清理走向依法登記管理，20世紀(jì)90年代以來獲得很大發(fā)展。城市社區(qū)建設(shè)提上黨和政府的議程，農(nóng)村村民自治走上規(guī)范化管理的軌道。

這一階段社會(huì)治理發(fā)展迅速但不平衡，這主要是由于市場(chǎng)化推動(dòng)，或者說是服務(wù)于、配套于經(jīng)濟(jì)體制的市場(chǎng)化改革的結(jié)果。社會(huì)治理著眼于解決社會(huì)巨大變遷和經(jīng)濟(jì)發(fā)展中不斷凸顯的社會(huì)問題，以緩和社會(huì)矛盾，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，從而減少經(jīng)濟(jì)建設(shè)的阻力。作為經(jīng)濟(jì)體制改革的“配套工程”，給企業(yè)減負(fù)，給政府甩包袱，各項(xiàng)社會(huì)建設(shè)政策得以制定和實(shí)施。盡管這一時(shí)期還沒有把社會(huì)治理和社會(huì)建設(shè)作為獨(dú)立的概念提出，也沒有形成較為完備和系統(tǒng)的理論，但已經(jīng)把社會(huì)治理作為社會(huì)發(fā)展的重要組成部分，社會(huì)治理的具體內(nèi)容已經(jīng)包含在經(jīng)濟(jì)、政治和文化建設(shè)中，在黨的報(bào)告和文獻(xiàn)中，已以論斷或論述的形式加以體現(xiàn)，為下一階段社會(huì)治理的進(jìn)一步推進(jìn)奠定了良好的基礎(chǔ)。

（四）構(gòu)建和諧社會(huì)，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理體制（2002年—2012年）

2002年黨的十六大召開，提出了全面建設(shè)小康社會(huì)的奮斗目標(biāo)，把社會(huì)更加和諧列為全面建設(shè)小康社會(huì)的一個(gè)重要目標(biāo)，明確了構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)在中國特色社會(huì)主義事業(yè)總體布局中的地位，將社會(huì)管理作為政府的四大職能之一，并從維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的角度提出要“改進(jìn)社會(huì)管理、保持良好的社會(huì)秩序”。2003年7月，胡錦濤在總結(jié)“非典”經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)時(shí)指出，要進(jìn)一步加強(qiáng)社會(huì)管理體制的建設(shè)和創(chuàng)新，建立健全與發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的社會(huì)管理體制。

2004年《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》正式提出“加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)和社會(huì)管理，推進(jìn)社會(huì)管理體制創(chuàng)新”，“建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局”，明確了社會(huì)管理的領(lǐng)導(dǎo)體制。2006年10月，中共十六屆六中全會(huì)審議通過《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問題的決定》，從健全社會(huì)管理格局、健全社會(huì)管理機(jī)制、完善社會(huì)治安防控體系等三個(gè)方面對(duì)加強(qiáng)社會(huì)管理的具體途徑進(jìn)行了部署，將“社會(huì)管理體系更加完善”作為“2020年構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的目標(biāo)和主要任務(wù)”之一。2007年，中共十七大報(bào)告從實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)新要求的角度提出了建設(shè)更加健全的社會(huì)管理體系的要求，提出了要“最大限度激發(fā)社會(huì)創(chuàng)造活力，最大限度增加和諧因素，最大限度減少不和諧因素”的新要求，并提出全民進(jìn)行以民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)。由此，社會(huì)體制改革正式提上黨委和政府的工作日程，體現(xiàn)了社會(huì)管理思想逐步成熟。

2011年，中國進(jìn)一步加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理。3月，“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理”獨(dú)立成篇，寫入了“十二五”規(guī)劃綱要；7月，中共中央、國務(wù)院又專門出臺(tái)了我國第一個(gè)關(guān)于創(chuàng)新社會(huì)管理的正式文件——《關(guān)于加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的意見》，以構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)為目標(biāo)，將社會(huì)秩序與社會(huì)發(fā)展貫通起來，實(shí)現(xiàn)社會(huì)建設(shè)與社會(huì)管理并舉。經(jīng)過長期探索和實(shí)踐，初步形成了黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局，在運(yùn)用行政手段的同時(shí)，更多地運(yùn)用法律規(guī)范、經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、道德約束、心理疏導(dǎo)、輿論引導(dǎo)等手段。

（五）社會(huì)治理現(xiàn)代化的重大進(jìn)展

2012年11月，中共十八大召開，對(duì)中國特色社會(huì)管理體系作了全面闡述：一是提出了“在改善民生和創(chuàng)新管理中加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)”，將社會(huì)管理和民生并列為社會(huì)建設(shè)的兩個(gè)重要方面，統(tǒng)一于社會(huì)主義和諧社會(huì)建設(shè)之中；二是關(guān)于中國特色社會(huì)主義社會(huì)管理體系的闡述，提出要圍繞構(gòu)建中國特色社會(huì)主義社會(huì)管理體系，加快形成“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障”的社會(huì)管理體制。在社會(huì)管理體制中增加了“法治保障”這一新內(nèi)容，體現(xiàn)了社會(huì)管理與依法治國的結(jié)合，社會(huì)管理不僅是政府層面的行政性管理，法治成為社會(huì)管理基礎(chǔ)性的保障；三是對(duì)加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的措施提出了新要求，提高社會(huì)管理科學(xué)化水平。

2013年11月，中共十八屆三中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，專列一章部署“創(chuàng)新社會(huì)治理體制”。這是中國共產(chǎn)黨自成立以來在黨的正式文件中第一次提出“社會(huì)治理”概念，第一次在中央文件中獨(dú)立成篇，“社會(huì)治理”成為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，標(biāo)志著由傳統(tǒng)的社會(huì)體制向適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的現(xiàn)代社會(huì)體制轉(zhuǎn)變，也就是要求通過深化社會(huì)體制改革和社會(huì)治理創(chuàng)新逐步實(shí)現(xiàn)國家治理的現(xiàn)代化?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深改革若干重大問題的決定》把“政府負(fù)責(zé)”改為“政府主導(dǎo)”，表述更加準(zhǔn)確，進(jìn)一步優(yōu)化了社會(huì)治理主體格局，改變重政府包攬、輕多方參與的現(xiàn)象，既發(fā)揮黨委、政府的領(lǐng)導(dǎo)和主導(dǎo)作用，又要鼓勵(lì)和支持社會(huì)各方面參與，促進(jìn)社會(huì)治理多元主體良性互動(dòng)，形成整體合力。傳統(tǒng)社會(huì)管理更多側(cè)重單一主體的政府管理、自上而下的政府管控，而社會(huì)治理更加強(qiáng)調(diào)多元參與、共同治理，更加強(qiáng)調(diào)民主協(xié)調(diào)、依法管理，更加強(qiáng)調(diào)以人為本、維護(hù)權(quán)利，是共治與自治的結(jié)合、法治與德治的并用。

2012年以來，隨著全面深化改革的推進(jìn)，中國的社會(huì)體制改革進(jìn)入新階段，社會(huì)治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)取得了明顯的進(jìn)展，政府社會(huì)管理和公共服務(wù)職能得到加強(qiáng)，就業(yè)、教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會(huì)保障等民生事業(yè)得到進(jìn)一步發(fā)展，公共安全體系和應(yīng)急管理建設(shè)不斷加強(qiáng)，基層社區(qū)服務(wù)管理有序推進(jìn)。

二、社會(huì)治理改革面臨的諸多挑戰(zhàn)

作為一個(gè)擁有13億人口的發(fā)展中大國，面對(duì)人類歷史上規(guī)?？涨暗纳羁套兏锖涂焖侔l(fā)展，能夠保持社會(huì)和諧穩(wěn)定，充分證明我國社會(huì)治理與我國國情和社會(huì)主義制度基本上是適應(yīng)的。同時(shí)，也要看到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展面臨的艱難任務(wù)，社會(huì)治理現(xiàn)代化面臨著諸多挑戰(zhàn)。

隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，我國社會(huì)也發(fā)生了巨大變遷，規(guī)模之大、速度之快、波及之廣、影響之深、勢(shì)頭之猛，在世界現(xiàn)代化歷史上是罕見的。在社會(huì)的大變動(dòng)、大轉(zhuǎn)型時(shí)期，世界格局日益復(fù)雜，社會(huì)各階層的利益結(jié)構(gòu)不斷分化、重組，貧富差距擴(kuò)大、地區(qū)發(fā)展不平衡、分配不公以及與此相聯(lián)系的腐敗問題，社會(huì)思潮相互激蕩，意識(shí)形態(tài)滲透愈演愈烈，在社會(huì)生活全球化和信息傳播網(wǎng)絡(luò)化的情況下，社會(huì)治理面臨一系列社會(huì)問題：既包括政治性社會(huì)問題、經(jīng)濟(jì)性社會(huì)問題，又包括文化性社會(huì)問題和日常生活中的社會(huì)問題；既包括普遍性社會(huì)問題，又包括特殊型社會(huì)問題；既包括歷史遺留問題，又包括隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展出現(xiàn)的新問題（如大學(xué)生和農(nóng)民工的就業(yè)安置、網(wǎng)絡(luò)犯罪等）。新老問題交織在一起，各地發(fā)生了不少參與人數(shù)眾多、沖突激烈、影響廣泛的群體性沖突事件，并且呈現(xiàn)出利益矛盾普遍化、矛盾主體多元化、一般問題復(fù)雜化、單一問題擴(kuò)大化、利益問題政治化、個(gè)體問題群體化、群體問題組織化、組織發(fā)動(dòng)網(wǎng)絡(luò)化、訴求表達(dá)對(duì)抗化、內(nèi)部矛盾外部化的趨勢(shì)，困擾著我國的社會(huì)穩(wěn)定、社會(huì)秩序。鄧小平早就指出，“發(fā)展起來以后的問題不比不發(fā)展時(shí)少”。這些問題，有些是在社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和體制轉(zhuǎn)軌過程中因結(jié)構(gòu)沖突、體制摩擦、規(guī)范空白、法律法規(guī)不健全造成的，有些是快速發(fā)展過程中因各種原因歷史積累和遺留的，有些是政府工作缺位、方法不當(dāng)或某些工作失誤造成的。

共同貧窮的時(shí)代早已被送進(jìn)了歷史，新時(shí)期的民生訴求在全面升級(jí)，已不再滿足于吃飯、穿衣問題，群眾的需求由生存向發(fā)展轉(zhuǎn)變，由生存向權(quán)利轉(zhuǎn)變，由生存向生態(tài)轉(zhuǎn)變，由溫飽向環(huán)保轉(zhuǎn)變。人們的維權(quán)意識(shí)與維權(quán)方式也在發(fā)生重大變化，從個(gè)體維權(quán)到集體維權(quán)，從底線維權(quán)到發(fā)展維權(quán)，正在成為一種新常態(tài)。人們的價(jià)值取向已經(jīng)多元化，輿論生態(tài)亦已經(jīng)多元化、復(fù)雜化，傳統(tǒng)的與現(xiàn)代的、境內(nèi)的與境外的、左的與右的觀念同時(shí)并存，而發(fā)達(dá)的互聯(lián)網(wǎng)則成了放大器。2015年中國境內(nèi)活躍的手機(jī)網(wǎng)民數(shù)量達(dá)7.8億，占全國人口數(shù)量的56.9%，互聯(lián)網(wǎng)正在全方位地改變著人們生活的方方面面，揭示了新時(shí)期的社會(huì)治理不可能再簡單地延續(xù)過去的方式方法了。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下人們的價(jià)值理念發(fā)生深刻變化，與這種變化相適應(yīng)的社會(huì)道德和誠信體系建設(shè)卻滯后于變化。另外，約束、監(jiān)督追求個(gè)人利益的行為規(guī)范卻沒有建立完善；適應(yīng)這種復(fù)雜性的社會(huì)治理和監(jiān)督監(jiān)控技術(shù)卻沒有得到符合需求的提高。不依法用權(quán)就會(huì)導(dǎo)致權(quán)力失范，不為民用權(quán)就會(huì)造成權(quán)力侵害權(quán)利。強(qiáng)攤、強(qiáng)派，強(qiáng)拆、強(qiáng)征等一幕幕權(quán)力“亂作為”鬧劇，構(gòu)成了“推動(dòng)”社會(huì)問題的重要原因。同時(shí)，面對(duì)復(fù)雜局面、深層次問題，一些部門畏手畏腳、明哲保身，嚴(yán)重“不作為”?！皝y作為”和“不作為”構(gòu)成了權(quán)力失范這枚硬幣的正反兩面。

面對(duì)上述各方面的新問題，過去看似行之有效的治理理念、治理制度、治理手段都已經(jīng)難以完全適應(yīng)當(dāng)前中國社會(huì)發(fā)展的需要，對(duì)社會(huì)的治理需要新思維、新方法。這些巨大變化對(duì)我國社會(huì)治理體制提出的挑戰(zhàn)，迫切要求加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，走出一條與社會(huì)主義民主政治和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的社會(huì)治理的新路。

三、全面深化社會(huì)治理改革的對(duì)策建議

從總體上看，我國社會(huì)治理領(lǐng)域存在的問題，是我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和階段性特征的集中反映。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)生巨變的現(xiàn)實(shí)背景下，社會(huì)體制的改革和社會(huì)治理的創(chuàng)新已經(jīng)成為一個(gè)難以繞開的重要改革。全面深化社會(huì)治理改革，必須從我國實(shí)際出發(fā)，走自己的路。這就要求必須同我國根本政治經(jīng)濟(jì)制度和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)，堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，調(diào)動(dòng)各種力量，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理能力和社會(huì)治理體系現(xiàn)代化。

（一）系統(tǒng)治理，在協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”中創(chuàng)新社會(huì)治理

全面建成小康社會(huì)是創(chuàng)新社會(huì)治理的目的和歸宿，也是前提和基礎(chǔ)；創(chuàng)新社會(huì)治理是全面建成小康社會(huì)的必然要求和重要保障，兩者相輔相承、不可分割。因此，必須把社會(huì)治理納入到全面建成小康社會(huì)的總體布局中去謀劃和推進(jìn)，而不能簡單地就社會(huì)治理抓社會(huì)治理。全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴(yán)治黨是三大戰(zhàn)略舉措。全面創(chuàng)新和改革社會(huì)治理，就必須在全面深化改革布局中推進(jìn)社會(huì)體制改革，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心、以社會(huì)建設(shè)為基礎(chǔ)、以黨的建設(shè)為保障，推進(jìn)社會(huì)服務(wù)體制改革、社會(huì)組織體制改革、街道體制改革、社區(qū)治理體制創(chuàng)新和社會(huì)領(lǐng)域黨建創(chuàng)新，從國家層面完善體制、加強(qiáng)項(xiàng)層設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌規(guī)劃、全面推進(jìn)；在全面依法治國布局中，全面推進(jìn)法治社會(huì)建設(shè)，必須進(jìn)一步健全和完善社會(huì)治理的法律法規(guī)，提升社會(huì)治理工作人員法律意識(shí)和法治理念，加大社會(huì)治理執(zhí)法的力度；在全面從嚴(yán)治黨布局中加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)領(lǐng)域黨建工作，加快推進(jìn)社會(huì)領(lǐng)域黨組織和黨的工作全覆蓋，深化黨管理社會(huì)的理念和原則，以廣大人民群眾切身利益和實(shí)際需求為導(dǎo)向，引導(dǎo)和動(dòng)員廣大人民群眾和不同社會(huì)階層積極有序參與公共事務(wù)與社會(huì)治理。

（二）多元主體合作共治，完善社會(huì)治理體制

多元社會(huì)主體合作共治，是社會(huì)治理走向現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。要加快形成科學(xué)有效的社會(huì)治理體制，必須從中國的國情出發(fā)，既不能走把治理權(quán)力都集中到政府、政府包管一切社會(huì)事務(wù)的老路，也不可能走一些西方國家倡導(dǎo)的完全依賴民間組織發(fā)育社會(huì)的道路。

第一，實(shí)現(xiàn)黨對(duì)社會(huì)的有效整合，發(fā)揮凝聚和引領(lǐng)作用。創(chuàng)新社會(huì)治理要堅(jiān)持以黨的組織引領(lǐng)社會(huì)組織，不斷擴(kuò)大黨的組織和工作覆蓋面，通過宣傳、教育、發(fā)動(dòng)、組織、指導(dǎo)人民群眾和社會(huì)組織有序地參與社會(huì)治理，形成多方參與、共同治理的局面。第二，盡快實(shí)施政社分開，培育各類社會(huì)組織。加快事業(yè)單位的分類改革，引導(dǎo)和強(qiáng)調(diào)企業(yè)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，建立一批承擔(dān)更多社會(huì)責(zé)任的“社會(huì)企業(yè)”，發(fā)展壯大承接政府購買社會(huì)服務(wù)的社會(huì)組織。各類社會(huì)組織，或稱為非政府組織，在公共管理體系和政治文明建設(shè)中都是必不可少的因素和環(huán)節(jié)。對(duì)于公共管理而言，它扮演著三分天下有其一的角色，與政府、企業(yè)共同構(gòu)成多元治理結(jié)構(gòu)。第三，完善基層群眾自治制度，創(chuàng)新有效預(yù)防和化解社會(huì)矛盾體制。搞好基層治理，是社會(huì)治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)性工程。社區(qū)治理的首要任務(wù)，是培育以地域?yàn)榛A(chǔ)的真實(shí)的生活共同體，塑造社區(qū)文化與社區(qū)認(rèn)同，改進(jìn)社會(huì)治理方式，進(jìn)一步樹立起與社會(huì)平等合作的治理理念。第四，構(gòu)建“多中心、協(xié)作型、整體性”治理模式，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)，形成多主體參與，整體性協(xié)作，網(wǎng)絡(luò)化治理的態(tài)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)治理結(jié)構(gòu)良性和均衡。

（三）創(chuàng)新工作方式方法，完善社會(huì)治理工作機(jī)制

深化社會(huì)治理改革，必須采取綜合治理，積極探索社會(huì)治理工作機(jī)制，靈活運(yùn)用各種行之有效的治理方法。與新的社會(huì)治理理念、工作格局和制度體系相適應(yīng)，在用好傳統(tǒng)手段的同時(shí)，還要善于學(xué)會(huì)運(yùn)用新方式，綜合運(yùn)用多種手段。對(duì)于各種社會(huì)矛盾糾紛，應(yīng)當(dāng)針對(duì)其不同的特點(diǎn)，綜合運(yùn)用政策、法律、經(jīng)濟(jì)、行政等手段以及教育、協(xié)商、調(diào)解、疏導(dǎo)、聽證等辦法綜合施策，使各項(xiàng)工作運(yùn)轉(zhuǎn)更加協(xié)調(diào)規(guī)范有序。針對(duì)信息化的快速發(fā)展，工作方法上，運(yùn)用網(wǎng)格化手段，實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理精細(xì)化；運(yùn)用信息化手段，實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理動(dòng)態(tài)化；運(yùn)用科技化手段，實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理數(shù)字化。作為東方經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)充分發(fā)揮調(diào)解在化解社會(huì)矛盾，緩和社會(huì)沖突，消解社會(huì)對(duì)立，促進(jìn)社會(huì)和諧的重要作用和優(yōu)勢(shì)，通過人民調(diào)解、行政調(diào)解和司法調(diào)解的有機(jī)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)訴訟和調(diào)解的對(duì)接，充分發(fā)揮訴訟調(diào)解與大調(diào)解機(jī)制的優(yōu)勢(shì)，提高調(diào)解解決糾紛的效率。

社會(huì)治理的現(xiàn)代化和科學(xué)化要實(shí)現(xiàn)“自上而下”的社會(huì)管理與“自下而上”的社會(huì)自治“縱向有機(jī)結(jié)合”，“自外而內(nèi)”的法治與“自內(nèi)而外”的德治“橫向有機(jī)結(jié)合”，以及“縱向治理”與“橫向治理”的結(jié)合，以及注重源頭治理、動(dòng)態(tài)管理與應(yīng)急處置的相互結(jié)合。在社會(huì)治理手段上，要實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)的無形之手、政府的有形之手、社會(huì)的隱形之手的有機(jī)結(jié)合。從資源配置方面來看：市場(chǎng)的無形之手配置經(jīng)濟(jì)資源，主要遵循效率原則；政府的有形之手保障秩序、配置公共產(chǎn)品，主要遵循公平原則；社會(huì)的隱形之手維系人們的基礎(chǔ)公共生活，主要遵循自治原則。

（四）從實(shí)際出發(fā)，加強(qiáng)理論研究，完善社會(huì)管理創(chuàng)新的頂層設(shè)計(jì)

馬克思指出，“批判的武器當(dāng)然不能代替武器的批判，物質(zhì)力量只能用物質(zhì)力量來摧毀；但是理論一經(jīng)掌握群眾，也會(huì)變成物質(zhì)力量。理論只要說服人，就能掌握群眾；而理論只要徹底，就能說服人。所謂徹底，就是抓住事物的根本”。中共十八屆三中全會(huì)指出，“堅(jiān)定走中國特色社會(huì)主義道路”，要一切從實(shí)際出發(fā)，“總結(jié)國內(nèi)成功做法，借鑒國外有益經(jīng)驗(yàn)，勇于推進(jìn)理論和實(shí)踐創(chuàng)新”。治理理論是一個(gè)舶來品，要在中國發(fā)揮作用，能夠發(fā)展，需要將其中國化。建立起適合我國國情的社會(huì)治理制度。我國各地情況千差萬別，改革過程中被實(shí)踐證明的一項(xiàng)成功做法，就是注重總結(jié)地方經(jīng)驗(yàn)。要通過系統(tǒng)總結(jié)地方經(jīng)驗(yàn)并加以提煉，完善社會(huì)治理創(chuàng)新的頂層設(shè)計(jì)，走出一條中國特色社會(huì)主義的社會(huì)治理道路。體制方面，厘清社會(huì)與國家、社會(huì)與政治經(jīng)濟(jì)的各自領(lǐng)域及邊界，理順政府不同部門之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，發(fā)展社會(huì)組織，塑造公民參與治理的模式。機(jī)制方面，要完善協(xié)作機(jī)制，加強(qiáng)治理主體的溝通、參與、合作、協(xié)同、整合，建立信任機(jī)制、健全責(zé)任機(jī)制、強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)制、完善信息交流機(jī)制，構(gòu)建透明運(yùn)作型的社會(huì)治理模式。

（吳超，中國社會(huì)科學(xué)院當(dāng)代中國研究所副研究員。本文系國家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“當(dāng)代中國社會(huì)治理史研究”<15BDJ026>的階段性研究成果/責(zé)編劉玉霞）