◎杭州市政協(xié)理論研究會(huì)課題組

嵌入地方治理事務(wù)中的協(xié)商民主
——政協(xié)協(xié)商民主的杭州實(shí)踐及思考

◎杭州市政協(xié)理論研究會(huì)課題組

人民政協(xié)是我國(guó)社會(huì)主義協(xié)商民主的重要渠道和專門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)。如何發(fā)揮這一重要渠道和專門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)的作用，是需要認(rèn)真思考的一個(gè)重大課題。近年來(lái)，杭州市政協(xié)立足自身特色和優(yōu)勢(shì)，在實(shí)踐中進(jìn)行了一些有益探索。

一、杭州市政協(xié)關(guān)于協(xié)商民主的實(shí)踐

杭州市政協(xié)關(guān)于協(xié)商民主的實(shí)踐，主要體現(xiàn)在以下五個(gè)方面：

1.公開(kāi)透明、程序剛性的協(xié)商規(guī)程和制度安排

第一，協(xié)助中共杭州市委制定出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)人民政協(xié)政治協(xié)商的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），提升協(xié)商程序的規(guī)范性水平。就是在協(xié)商中規(guī)定“三在前、兩納入、三個(gè)不”?！叭谇啊?，即重大問(wèn)題協(xié)商在黨委決策之前、人大通過(guò)之前、政府實(shí)施之前；“兩納入”，即把重大問(wèn)題在決策之前和決策執(zhí)行過(guò)程中主動(dòng)提交政協(xié)協(xié)商的要求納入黨委議事規(guī)則、政府工作規(guī)則，把重大事項(xiàng)是否經(jīng)過(guò)政協(xié)協(xié)商、政治協(xié)商過(guò)程、政治協(xié)商意見(jiàn)等納入黨委、政府及其辦事機(jī)構(gòu)的日常辦文辦會(huì)必經(jīng)程序和重要內(nèi)容；“三個(gè)不”，即凡是經(jīng)過(guò)協(xié)商的重要議題，在提交黨委和政府決策討論時(shí)，應(yīng)當(dāng)附上政協(xié)的協(xié)商意見(jiàn)，凡是《意見(jiàn)》中規(guī)定的政治協(xié)商內(nèi)容未經(jīng)協(xié)商的，做到不上會(huì)、不討論、不決策。《意見(jiàn)》進(jìn)一步規(guī)范協(xié)商的內(nèi)容、形式、程序、機(jī)制和保障措施，明確“誰(shuí)來(lái)協(xié)商”、“與誰(shuí)協(xié)商”、“協(xié)商什么”、“如何協(xié)商”、“協(xié)商后怎么辦”等問(wèn)題，推進(jìn)了政協(xié)協(xié)商民主制度化規(guī)范化程序化建設(shè)。此外，《意見(jiàn)》還對(duì)一些具體的協(xié)商內(nèi)容作出了規(guī)定，如根據(jù)年度實(shí)際工作安排提出協(xié)商內(nèi)容。

第二，通過(guò)“過(guò)五關(guān)、斬六將”的多重環(huán)節(jié)，探索全會(huì)建議案的履職形式。2013年杭州市政協(xié)設(shè)立全會(huì)建議案，旨在集中政協(xié)廣大委員和各參加單位的集體智慧，更好地服務(wù)杭州經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。杭州市政協(xié)十屆五次常委會(huì)議審議通過(guò)了《關(guān)于設(shè)立市政協(xié)全體會(huì)議建議案的暫行辦法》，正式設(shè)立全體會(huì)議建議案。建議案是根據(jù)涉及杭州市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局的重大問(wèn)題，經(jīng)政協(xié)全體會(huì)議審議通過(guò)，以政協(xié)杭州市委員會(huì)名義向中共杭州市委、市人民政府提出的建議案。對(duì)全會(huì)建議案的要求是，必須能夠?yàn)楹贾菔形⑹姓闹卮鬀Q策提供重要建議。遵循少而精的原則，一般每年不超過(guò)3件。因?yàn)槭侵攸c(diǎn)提案中的重點(diǎn)提案，杭州市政協(xié)全會(huì)建議案從“孕育”到最后“出生”，需要“過(guò)五關(guān)，斬六將”，即提案必須經(jīng)過(guò)四輪競(jìng)賽和五輪表決，先后經(jīng)杭州市政協(xié)提案委員會(huì)主任會(huì)議、全體會(huì)議，市政協(xié)主席會(huì)議、市政協(xié)常委會(huì)議、市政協(xié)全體會(huì)議層層篩選，最后成為正式建議案。例如，在43件提案中，經(jīng)過(guò)四輪競(jìng)賽和五輪表決，《關(guān)于建設(shè)“美麗杭州”的建議》、《關(guān)于實(shí)施日常出行公交分擔(dān)率倍增計(jì)劃的建議》和《關(guān)于盡快規(guī)劃建設(shè)杭州(中國(guó))網(wǎng)商城，助推“中國(guó)電子商務(wù)中心”發(fā)展的建議》三個(gè)建議案最終成為2013年市政協(xié)十屆二次會(huì)議上的全會(huì)建議案。四年來(lái)，市政協(xié)共提交了8件全會(huì)建議案，件件得到了落實(shí)。

第三，發(fā)揚(yáng)首創(chuàng)精神，打開(kāi)立法協(xié)商“三重門(mén)”。一是平臺(tái)——匯萬(wàn)民智，集百家言。針對(duì)地方立法存在部門(mén)利益保護(hù)傾向、群眾參與度低、調(diào)研不夠深入、立法質(zhì)量不高等問(wèn)題，從2009年年初開(kāi)始，杭州市政協(xié)社法委就以往立法前存在協(xié)商不充分問(wèn)題，多次積極主動(dòng)地與市政府法制辦開(kāi)展協(xié)商，同時(shí)不斷在立法協(xié)商的實(shí)踐中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，最后形成了《關(guān)于建立立法協(xié)商機(jī)制充分發(fā)揮人民政協(xié)在立法中作用的實(shí)施意見(jiàn)》。二是制度——懸衡而知平，設(shè)規(guī)而知圓。立法計(jì)劃的意見(jiàn)反饋機(jī)制、立法項(xiàng)目的協(xié)商通報(bào)機(jī)制、立法前協(xié)商的流程規(guī)范、市政協(xié)立法協(xié)商力量的組建、立法項(xiàng)目的后評(píng)估機(jī)制、開(kāi)展委托第三方起草立法項(xiàng)目的探索，杭州市立法協(xié)商機(jī)制確立的這六大重要環(huán)節(jié)，使立法的每個(gè)階段都設(shè)計(jì)了具體的制度規(guī)定，確保了立法協(xié)商的制度到位，改變了市政協(xié)立法協(xié)商時(shí)“無(wú)知”、“無(wú)序”、“無(wú)責(zé)”的狀態(tài)，是杭州市政協(xié)立法協(xié)商機(jī)制的創(chuàng)新之舉。三是實(shí)效——持之有據(jù)，言之成理。言之成理的重要原因是持之有據(jù)。立法協(xié)商機(jī)制的確立，讓市政協(xié)委員們有了強(qiáng)烈的參政榮譽(yù)感和責(zé)任感。在立法計(jì)劃確立后，市政協(xié)分解課題給政協(xié)委員，政協(xié)委員提前了解、提前調(diào)研。

2.合理計(jì)劃、謀求創(chuàng)新的協(xié)商內(nèi)容

圍繞民生重點(diǎn)，打通經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展“任督二脈”。例如，十屆杭州市政協(xié)共立案3209件。這些提案內(nèi)容涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的突出問(wèn)題、黨委政府關(guān)注的重大問(wèn)題、人民群眾反映強(qiáng)烈的熱點(diǎn)問(wèn)題等方方面面。協(xié)商的內(nèi)容既包括工程項(xiàng)目、拆遷糾紛、民主選舉、資金管理等“大事”，如富陽(yáng)市湖源鄉(xiāng)政協(xié)工委，對(duì)資金投入大、群眾關(guān)注度高的兩個(gè)中心村項(xiàng)目建設(shè)，以定時(shí)間、定形式、定反饋的“三定”措施，與政府有關(guān)部門(mén)進(jìn)行民主協(xié)商，實(shí)行民主監(jiān)督，推動(dòng)了中心村建設(shè)；也有道路綠化、孩子入托、一戶一表改造、扶貧幫困等“小事”，如杭州下城區(qū)潮鳴街道工委組織開(kāi)展“委員推進(jìn)百姓工程”活動(dòng)，與街道共商民生改善之策。

3.有序參與、平等對(duì)話的協(xié)商形式

第一，拓寬協(xié)商載體，用好話語(yǔ)權(quán)，發(fā)出政協(xié)“好聲音”。充分運(yùn)用《杭州政協(xié)》雜志、《杭州日?qǐng)?bào)》“政協(xié)之聲”專版、杭州政協(xié)門(mén)戶網(wǎng)站等政協(xié)自身的宣傳平臺(tái)，全面反映委員履職情況，展示委員時(shí)代風(fēng)采；加強(qiáng)與新聞媒體的聯(lián)系溝通，深入報(bào)道政協(xié)組織和委員的各項(xiàng)履職活動(dòng)、履職成果，讓委員有更多機(jī)會(huì)在公眾面前亮相，發(fā)出聲音。設(shè)立委員博客、微博、網(wǎng)上委員工作室，開(kāi)展網(wǎng)絡(luò)民意調(diào)查、網(wǎng)絡(luò)議政、網(wǎng)站直播、委員移動(dòng)履職等活動(dòng)，提高政協(xié)組織和委員協(xié)商議政的社會(huì)關(guān)注度和影響力。例如，杭州電視臺(tái)《我們圓桌會(huì)》在杭州是一個(gè)談話性的品牌欄目，2012年被評(píng)為中國(guó)電視“年度掌聲獎(jiǎng)”。2012年8月，杭州市政協(xié)正式與杭州電視臺(tái)合作，在《我們圓桌會(huì)》電視欄目中，開(kāi)辟了政協(xié)建言立論性的欄目“政協(xié)視點(diǎn)”，圍繞杭州市的深化大氣環(huán)境整治、“酒后代駕”整治、“四小車”整治、食品和安全監(jiān)管、農(nóng)村古村落保護(hù)與開(kāi)發(fā)、“三江兩岸”綜合保護(hù)等問(wèn)題，以專題談話、VCR場(chǎng)景配合、問(wèn)題探討、建言獻(xiàn)策、觀點(diǎn)述評(píng)等形式，對(duì)杭州經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展特別是有關(guān)民生的問(wèn)題提供思考和建議。

杭州市政協(xié)“給我一片藍(lán)天”專題會(huì)議上委員就大氣污染防治協(xié)商建言。

第二，組建社會(huì)團(tuán)體，延伸協(xié)商觸角，激發(fā)社會(huì)活力。目前，杭州市政協(xié)已經(jīng)成立公共外交協(xié)會(huì)、文化促進(jìn)會(huì)、理論研究會(huì)、文史研究會(huì)等10個(gè)社團(tuán)組織。2013年4月，英國(guó)上議院副議長(zhǎng)麥克·貝茨勛爵夫婦以“杭州女兒女婿”的身份訪問(wèn)考察杭州，被有關(guān)專家稱作是公共外交的成功案例。同年6月，杭州愛(ài)樂(lè)樂(lè)團(tuán)赴俄羅斯莫斯科柴可夫斯基音樂(lè)學(xué)院大廳、圣彼得堡斯莫爾尼大教堂以及愛(ài)沙尼亞塔林愛(ài)樂(lè)音樂(lè)廳分別舉辦3場(chǎng)國(guó)外巡演等等。

第三，積極探索“三動(dòng)”模式，使政協(xié)工作接地氣。杭州市政協(xié)主席葉明認(rèn)為，政協(xié)組織和委員的工作，如果不“接地氣”，將直接影響履職建言的成效和社會(huì)影響力的發(fā)揮，“我們要通過(guò)制度化安排，通過(guò)互動(dòng)、聯(lián)動(dòng)、走動(dòng)，讓政協(xié)委員‘接地氣’，讓政協(xié)工作更貼近實(shí)際”。2012年11月和12月，杭州市政協(xié)先后下發(fā)了《杭州市政協(xié)委員聯(lián)系界別群眾實(shí)施辦法（試行）》和《杭州市政協(xié)委員參加區(qū)、縣（市）政協(xié)和高新區(qū)（濱江）政協(xié)工委活動(dòng)實(shí)施辦法（試行）》，要求市政協(xié)委員要密切與界別群眾和轄區(qū)基層的聯(lián)系，使政協(xié)工作更具針對(duì)性和實(shí)效性。

4.全局開(kāi)放、系統(tǒng)兼容的協(xié)商平臺(tái)

第一，探索政協(xié)工作向基層延伸，讓政協(xié)協(xié)商民主走向基層。2009年，中共杭州市委發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見(jiàn)》，明確指出要積極探索政協(xié)工作向基層延伸的有效形式和途徑。隨后，杭州市各級(jí)政協(xié)積極采取行動(dòng)，認(rèn)真貫徹落實(shí)文件精神。例如，拱墅區(qū)政協(xié)結(jié)合實(shí)際，積極探索實(shí)踐基層協(xié)商民主，在尋求共識(shí)上下足了功夫。探索選題、走訪、探討、再協(xié)商的“對(duì)口協(xié)商四部曲”，進(jìn)一步提高了對(duì)口協(xié)商的計(jì)劃性、針對(duì)性和實(shí)效性。西湖區(qū)政協(xié)在重視協(xié)商民主機(jī)制建設(shè)、注重協(xié)商活動(dòng)的基礎(chǔ)工作和提高成效上大做文章，正式出臺(tái)了《政協(xié)杭州市西湖區(qū)委員會(huì)建議案工作暫行辦法》，在建立健全提案協(xié)商機(jī)制的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)確定承辦單位的準(zhǔn)確性，推動(dòng)界別協(xié)商和鎮(zhèn)街政協(xié)工委協(xié)商的常態(tài)化。2012年4月?lián)Q屆之后，十屆杭州市政協(xié)緊鑼密鼓第一件大事，就是“摸清家底”，并成立了濱江政協(xié)工委。

第二，加強(qiáng)對(duì)口聯(lián)系和協(xié)商工作制度化建設(shè)，提高協(xié)商實(shí)效。2012年12月31日，中共杭州市委辦公廳、市政府辦公廳、市政協(xié)辦公廳聯(lián)合下發(fā)了《杭州市黨政有關(guān)部門(mén)與市政協(xié)有關(guān)部門(mén)、界別小組開(kāi)展對(duì)口聯(lián)系協(xié)商和溝通交流協(xié)商活動(dòng)實(shí)施辦法》。這個(gè)辦法，以文件形式明確了市政協(xié)研究室、提案委、經(jīng)農(nóng)委、城建委、社法委、文史委、教文委等對(duì)口聯(lián)系協(xié)商的政府部門(mén)，以及對(duì)口聯(lián)系協(xié)商和溝通交流協(xié)商的內(nèi)容和方式，同時(shí)細(xì)化了協(xié)商的種類、時(shí)間節(jié)點(diǎn)、途徑以及方式等，并對(duì)協(xié)商的職責(zé)進(jìn)行了分工，提出了7條具體要求，標(biāo)志著杭州市在協(xié)商民主建設(shè)方面步入了新的階段。

第三，界別活躍，工作下沉，協(xié)商延伸到最基層。一是讓界別活躍起來(lái)。杭州市政協(xié)專門(mén)下發(fā)《杭州市政協(xié)委員聯(lián)系界別群眾實(shí)施辦法（試行）》，要求每位委員除加強(qiáng)同本界別群眾的經(jīng)常性聯(lián)系以外，還應(yīng)至少固定聯(lián)系5名本界別群眾，每年通過(guò)談心談話、意見(jiàn)征詢、情況通報(bào)、信息反饋等方式，做好聯(lián)系界別群眾的各項(xiàng)工作。二是工作下沉，協(xié)商延伸到最基層，接地氣，更有效率。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）基層是人民生產(chǎn)生活的重心，是各種利益關(guān)系的交匯點(diǎn)，也是各類社會(huì)矛盾的積聚區(qū)。政協(xié)組織通過(guò)協(xié)商民主平臺(tái)，深入基層、深入群眾，積極介入基層社會(huì)管理工作。調(diào)研表明，2009年以來(lái)，杭州市各區(qū)縣（市），按照中共杭州市委有關(guān)文件精神，紛紛“下海試水”，把政協(xié)的協(xié)商民主和政協(xié)的履職工作延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道，延伸到村頭、社區(qū)，延伸到需要調(diào)解、協(xié)調(diào)解決的民計(jì)民生。

第四，專委會(huì)設(shè)置“試水”，增強(qiáng)履職全局性系統(tǒng)性針對(duì)性。專委會(huì)是政協(xié)工作的基礎(chǔ)，直接關(guān)系履職成效?，F(xiàn)在政協(xié)組織專委會(huì)的設(shè)置大體按照行業(yè)劃分，如經(jīng)濟(jì)委員會(huì)、社會(huì)和法制委員會(huì)、人口資源環(huán)境委員會(huì)等。杭州將建德市作為政協(xié)機(jī)構(gòu)改革的試點(diǎn)單位，按政協(xié)的三大職能設(shè)立專門(mén)機(jī)構(gòu)，目標(biāo)是要提高政協(xié)工作的科學(xué)化水平，讓“政治協(xié)商更加深入、民主監(jiān)督更加有力、參政議政更加有效”。2009年開(kāi)始，建德市政協(xié)機(jī)構(gòu)“變身”，進(jìn)行專委會(huì)機(jī)構(gòu)設(shè)置調(diào)整創(chuàng)新嘗試，建立了政治協(xié)商工作委員會(huì)、民主監(jiān)督工作委員會(huì)、參政議政工作委員會(huì)?！白兩怼笔孤穆毜膶哟魏唾|(zhì)量得到明顯的提高，同時(shí)引起了廣泛的關(guān)注。從運(yùn)轉(zhuǎn)情況看，這三個(gè)專委會(huì)設(shè)立后，有了專門(mén)的人員和機(jī)構(gòu)主動(dòng)去謀劃和組織政協(xié)履行三項(xiàng)職能以及委員的管理服務(wù)工作，有效增強(qiáng)了政協(xié)履行職能的全局性、系統(tǒng)性和針對(duì)性。

第五，從“單邊”到“多邊”，建立協(xié)商議政的新平臺(tái)。2009年11月11日，杭州市政協(xié)重點(diǎn)提案辦理情況新聞發(fā)布會(huì)，一改“文來(lái)文往”“我說(shuō)你聽(tīng)”的單邊交流，首次建立了“四方”對(duì)話程序：一邊坐的是政協(xié)委員，一邊坐的是媒體記者；一邊是政府辦理部門(mén)、一邊是市民代表。這種新做法，拓展了民主參與的的渠道，提高了建言議政的針對(duì)性，使參政議政更具實(shí)效。

第六，建立委員網(wǎng)上工作室，開(kāi)辟服務(wù)群眾直通車。一是鼓勵(lì)委員與時(shí)俱進(jìn)提高網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用能力，二是鼓勵(lì)委員開(kāi)設(shè)個(gè)人官方門(mén)戶網(wǎng)站，三是鼓勵(lì)委員有效對(duì)接黨政部門(mén)實(shí)施監(jiān)督，四是鼓勵(lì)委員先行先試民生領(lǐng)域網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督，五是鼓勵(lì)委員成為先行先試網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督員。如蕭山區(qū)政協(xié)委員趙賢富于2011年在義蓬鎮(zhèn)創(chuàng)新開(kāi)通了“網(wǎng)上工作室”，利用網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)拓展委員履職新空間?！熬W(wǎng)上工作室”通過(guò)開(kāi)設(shè)“微博評(píng)論”、“委員介紹”、“履職動(dòng)態(tài)”、“網(wǎng)友留言”、“社情民意”、“建議選登”等特色欄目，使工作室在運(yùn)行中發(fā)揮著“民聲信箱”、“發(fā)聲媒體”、“溝通橋梁”、“議政平臺(tái)”、“監(jiān)督利器”等獨(dú)特作用，成為委員履職的新助手。目前，全區(qū)已有8位政協(xié)委員開(kāi)通了“網(wǎng)上工作室”，并實(shí)現(xiàn)了與區(qū)政協(xié)網(wǎng)站的常態(tài)化鏈接。

5.跟蹤反饋、增強(qiáng)實(shí)效的協(xié)商成果

強(qiáng)調(diào)協(xié)商成果的應(yīng)用性是杭州市政協(xié)推進(jìn)協(xié)商民主的一條重要經(jīng)驗(yàn)。第一，從一次性建言到長(zhǎng)期關(guān)注，讓建言向立體、向縱深發(fā)展。例如，市區(qū)大氣環(huán)境綜合整治是市政協(xié)長(zhǎng)期關(guān)注的一項(xiàng)重點(diǎn)工作，九屆、十屆市政協(xié)連續(xù)采用市區(qū)兩級(jí)聯(lián)運(yùn)方式，組織開(kāi)展半山和北大橋地區(qū)大氣環(huán)境綜合整治情況調(diào)研，跟蹤環(huán)境改善情況，取得了良好效果。2014年根據(jù)省政協(xié)的統(tǒng)一部署，圍繞“五水共治”開(kāi)展一系列豐富而有成效的履職活動(dòng)。從2月份起，專門(mén)成立“五水共治”民主監(jiān)督協(xié)調(diào)小組，制定《全力助推“五水共治”民主監(jiān)督實(shí)施方案》；由市政協(xié)各位領(lǐng)導(dǎo)牽頭建立九大民主監(jiān)督推進(jìn)組，組織委員通過(guò)聯(lián)系點(diǎn)、聯(lián)系工程開(kāi)展視察、暗訪、課題調(diào)研、民主評(píng)議、召開(kāi)座談會(huì)等形式廣泛匯聚意見(jiàn)建議，形成民主監(jiān)督報(bào)告。在廣泛調(diào)研的基礎(chǔ)上，市政協(xié)十屆十五次常委會(huì)議以“打好五水共治攻堅(jiān)戰(zhàn)——水環(huán)境治理”為主題開(kāi)展專題協(xié)商建言。

第二，進(jìn)一步加強(qiáng)“三化”建設(shè)，政治協(xié)商成效顯現(xiàn)。近年來(lái)，市政協(xié)在政治協(xié)商內(nèi)容、形式、方法上皆有推進(jìn)和創(chuàng)新。包括進(jìn)一步加強(qiáng)了“三化”建設(shè)，建立了市委、市政府與市政協(xié)工作協(xié)商聯(lián)席會(huì)議制度，政治協(xié)商的成效更加顯現(xiàn)。中共杭州市委在加強(qiáng)政協(xié)履行職能的“三化”建設(shè)方面提出了許多新思路新舉措：將政治協(xié)商的內(nèi)容細(xì)化為黨委、政府及有關(guān)部門(mén)以固定的形式和時(shí)間提交政治協(xié)商的內(nèi)容，和黨委、政府及其部門(mén)根據(jù)年度實(shí)際工作安排提出與政協(xié)政治協(xié)商的計(jì)劃和提交政治協(xié)商的內(nèi)容兩大類；在原有政協(xié)協(xié)商形式的基礎(chǔ)上新增加了書(shū)面協(xié)商和懇談協(xié)商兩種形式；明確了政治協(xié)商協(xié)商議題的提出和確定、協(xié)商活動(dòng)的準(zhǔn)備、協(xié)商活動(dòng)的組織、協(xié)商意見(jiàn)的報(bào)送和協(xié)商意見(jiàn)的處理和反饋五大程序和協(xié)商各方的責(zé)任；提出了政治協(xié)商的基本要求，明確提出“各級(jí)黨委和政府是人民政協(xié)政治協(xié)商組織實(shí)施的主體”——這也是保障政治協(xié)商納入決策程序的重要之舉。對(duì)此，中共杭州市委還建立了“兩個(gè)納入”的政治協(xié)商保障機(jī)制，要求各級(jí)黨委和政府要“把重大問(wèn)題在決策之前和決策執(zhí)行過(guò)程中主動(dòng)提交政協(xié)協(xié)商的要求納入黨委議事、政府工作規(guī)則；要建立政治協(xié)商辦文制度，按照黨政辦文規(guī)則，把重大事項(xiàng)是否經(jīng)過(guò)政協(xié)協(xié)商、政治協(xié)商過(guò)程、政治協(xié)商意見(jiàn)等納入黨委、政府及其辦事機(jī)構(gòu)的日常辦文辦會(huì)必經(jīng)程序和重要內(nèi)容”，同時(shí)，規(guī)定“凡是經(jīng)過(guò)協(xié)商的重要議題，在提交黨委和政府決策討論時(shí)，應(yīng)當(dāng)附上政協(xié)的協(xié)商意見(jiàn)；凡是本意見(jiàn)規(guī)定的政治協(xié)商內(nèi)容未經(jīng)協(xié)商做到不上會(huì)、不討論、不決策”；等等，這一系列舉措使中共中央提出的政治協(xié)商“在黨委決策之前、人大通過(guò)之前、政府實(shí)施之前”的要求真正落到了實(shí)處。

二、杭州實(shí)踐的理論意義

杭州政協(xié)協(xié)商民主的實(shí)踐，可以歸納為四個(gè)特點(diǎn)：一是縱橫結(jié)合，有多重的架構(gòu)；二是樹(shù)起一個(gè)平等、有序的參與平臺(tái)；三是建立起公開(kāi)、透明并且?guī)в袆傂缘膮f(xié)商機(jī)制；四是成為協(xié)調(diào)社會(huì)多方關(guān)系、建立和諧社會(huì)的載體。

從中我們可以看到杭州政協(xié)十分強(qiáng)調(diào)協(xié)商民主的實(shí)踐品性，即將政協(xié)協(xié)商民主鑲嵌到事關(guān)杭州經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明建設(shè)的地方治理之中。中共十八大強(qiáng)調(diào)，要“通過(guò)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)、政協(xié)組織、黨派團(tuán)體等渠道，就經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重大問(wèn)題和涉及群眾切身利益的實(shí)際問(wèn)題廣泛協(xié)商”，并“積極開(kāi)展基層民主協(xié)商”。杭州市政協(xié)將政協(xié)協(xié)商民主實(shí)踐嵌入到黨和政府的實(shí)際工作中，嵌入到廣大人民群眾的生活之中，通過(guò)多元社會(huì)主體的對(duì)話、溝通、商議等方式，在化解社會(huì)矛盾，解決各種利益訴求、平衡各種利益關(guān)系，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)和生態(tài)文明的建設(shè)等方面都取得了積極的成效。

當(dāng)然，當(dāng)前在推進(jìn)與創(chuàng)新政協(xié)協(xié)商民主的進(jìn)展中也還存在著一些問(wèn)題或困難，尤其是觀念、機(jī)制等因素對(duì)于建設(shè)協(xié)商民主的制約不容忽視。例如，基層協(xié)商民主的意識(shí)和能力不夠。有些人認(rèn)為協(xié)商是虛功、軟活，沒(méi)有標(biāo)準(zhǔn)衡量，也沒(méi)有人來(lái)考核，因而容易出現(xiàn)協(xié)商動(dòng)力不足的問(wèn)題；基層協(xié)商活動(dòng)還存在表面化、形式化問(wèn)題。有的以通報(bào)代替協(xié)商，有的以事后通報(bào)代替事前事中協(xié)商，有的變?yōu)檎f(xié)“唱獨(dú)角戲”，協(xié)商參與人群覆蓋面不夠廣泛。盡管已經(jīng)采取了多種手段吸引更多人參與，但協(xié)商民主的參與面還不夠廣，協(xié)商成果的應(yīng)用難以保障和監(jiān)督機(jī)制不夠強(qiáng)化。此外，界別協(xié)商也具有局限性。當(dāng)前界別協(xié)商存在的問(wèn)題有：界別協(xié)商意識(shí)不強(qiáng)；界別協(xié)商形式單一；協(xié)商缺乏有效機(jī)制；協(xié)商的成效性有待提升。

三、杭州實(shí)踐帶來(lái)的問(wèn)題和思考

杭州實(shí)踐帶來(lái)的問(wèn)題，說(shuō)明要充分發(fā)揮人民政協(xié)在協(xié)商民主中的作用，還有幾大問(wèn)題需要加以考慮和解決。

第一，推進(jìn)人民政協(xié)協(xié)商民主的制度化、規(guī)范化、程序化建設(shè)的問(wèn)題。

要確保協(xié)商民主能夠有序有效進(jìn)行，還需要加強(qiáng)制度建設(shè)，補(bǔ)充和完善實(shí)施細(xì)則和具體操作程序。如把協(xié)商要求納入黨委議事規(guī)則、政府工作規(guī)則，把協(xié)商過(guò)程和協(xié)商成果的采納情況納入黨委、政府及其辦事機(jī)構(gòu)日常辦文辦會(huì)辦事的必經(jīng)程序，嚴(yán)格按規(guī)定的內(nèi)容和程序開(kāi)展協(xié)商民主活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)協(xié)商與黨委、政府工作和程序的有效銜接，規(guī)范細(xì)化協(xié)商內(nèi)容，構(gòu)建制度化協(xié)商運(yùn)行格局。明確“與誰(shuí)協(xié)商”、“怎么協(xié)商”和“哪些必須協(xié)商”、“什么應(yīng)當(dāng)協(xié)商”；建立協(xié)商信息公開(kāi)制度，及時(shí)向社會(huì)公布協(xié)商的有關(guān)情況；建立健全對(duì)協(xié)商意見(jiàn)辦理和協(xié)商結(jié)果反饋的保障機(jī)制，以一定形式向政協(xié)反饋采納落實(shí)情況；建立健全協(xié)商民主的督辦落實(shí)機(jī)制，明確由黨委督查部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)協(xié)商民主開(kāi)展情況的督促落實(shí)，政府督查部門(mén)應(yīng)將政府領(lǐng)導(dǎo)關(guān)于協(xié)商意見(jiàn)辦理的相關(guān)批示列入督查事項(xiàng)，來(lái)保證協(xié)商意見(jiàn)得到及時(shí)有效地采納；制定出臺(tái)立法協(xié)商工作規(guī)則，建立人大、政府和政協(xié)有關(guān)部門(mén)立法協(xié)商聯(lián)席會(huì)議制度。同時(shí)，須認(rèn)真研究協(xié)商民主的程序。實(shí)行協(xié)商民主，必須研究民主的程序問(wèn)題，并加以法律化。

第二，人民政協(xié)協(xié)商民主的能力建設(shè)問(wèn)題。

能力建設(shè)，一是指政協(xié)委員本人的具體協(xié)商能力，二是指基層政協(xié)組織的牽頭協(xié)調(diào)能力，三是指地方政協(xié)組織的綜合統(tǒng)籌能力。為此，需要根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和社會(huì)階層結(jié)構(gòu)的變化，進(jìn)一步調(diào)整和優(yōu)化界別設(shè)置，增強(qiáng)界別的代表性、包容性，更加充分了解和反映社會(huì)各界的愿望和訴求；完善政協(xié)委員推選制度，優(yōu)化委員推薦提名程序，改進(jìn)委員產(chǎn)生辦法，委員推選的總體原則、方案、名額及具體人選等要充分聽(tīng)取政協(xié)黨組的意見(jiàn)；健全委員聯(lián)絡(luò)機(jī)制，完善委員聯(lián)絡(luò)制度，加強(qiáng)委員的學(xué)習(xí)培訓(xùn)和服務(wù)管理，提高委員履職的整體水平；加強(qiáng)政協(xié)與黨委、政府機(jī)關(guān)的干部交流使用，加大政協(xié)機(jī)關(guān)干部每年對(duì)外交流力度，增強(qiáng)政協(xié)干部隊(duì)伍的生機(jī)和活力。

第三，充分利用信息技術(shù)手段促進(jìn)社會(huì)各界參與，培育協(xié)商文化，增強(qiáng)基層協(xié)商民主廣泛性與代表性的問(wèn)題。

要注重利用網(wǎng)絡(luò)作為協(xié)商的平臺(tái)，利用政府、社區(qū)的各種網(wǎng)絡(luò)資源，宣傳社區(qū)公共事務(wù)，并開(kāi)辟專門(mén)的空間，由協(xié)商主持人主導(dǎo)，將民眾關(guān)心的公共治理事務(wù)有計(jì)劃地進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)討論，更大范圍地吸引相關(guān)主體的參與。對(duì)于一些難以在小范圍內(nèi)達(dá)成一致的協(xié)商，可以借助媒體等輿論工具，吸引公眾、主管部門(mén)、專家學(xué)者等群體，展開(kāi)更大范圍的討論、辯論。與此同時(shí)，要注重培育協(xié)商文化，建構(gòu)“真”協(xié)商的制度文化，“善”協(xié)商的行為文化，“樂(lè)”協(xié)商的社區(qū)文化，通過(guò)實(shí)現(xiàn)基層民眾參與的真實(shí)性、平等性和有效性，切實(shí)增強(qiáng)基層協(xié)商的代表性和廣泛性。

第四，規(guī)范協(xié)商成果的落實(shí)與轉(zhuǎn)化機(jī)制問(wèn)題。

協(xié)商完成之后，協(xié)商紀(jì)要和委員提出的意見(jiàn)是否得到了落實(shí)、具體如何處理？目前存在重協(xié)商輕轉(zhuǎn)化的現(xiàn)象，大多以領(lǐng)導(dǎo)批示代替反饋，有的甚至不了了之。雖然各級(jí)黨委都明確要以一定形式向政協(xié)反饋采納落實(shí)情況，但實(shí)際上很少有通過(guò)正式形式進(jìn)行反饋，即使反饋，也比較籠統(tǒng)，有多少協(xié)商意見(jiàn)進(jìn)入決策和執(zhí)行實(shí)施或轉(zhuǎn)為決策依據(jù)，從反饋材料上很難得到答案。有關(guān)督查部門(mén)也尚未將黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)關(guān)于政協(xié)協(xié)商意見(jiàn)辦理的相關(guān)批示列入督查事項(xiàng)，難以保證協(xié)商意見(jiàn)建議得到及時(shí)有效采納，導(dǎo)致協(xié)商意見(jiàn)或建議得不到有效的轉(zhuǎn)化落實(shí)。杭州市下城區(qū)政協(xié)曾經(jīng)就此做過(guò)問(wèn)卷調(diào)查，結(jié)果表明，41%的委員認(rèn)為界別協(xié)商成效不明顯。事實(shí)上，協(xié)商成果的轉(zhuǎn)化不應(yīng)交由政協(xié)來(lái)落實(shí)（政協(xié)自己提出的自然不能由自己來(lái)落實(shí)），而是應(yīng)該由黨委和政府來(lái)督辦，即協(xié)商成果的轉(zhuǎn)化應(yīng)由黨委、政府來(lái)落實(shí)。要促進(jìn)協(xié)商成果的轉(zhuǎn)化落實(shí)，需要：一，建立健全協(xié)商成果的報(bào)送制度，二，建立跟蹤反饋機(jī)制，三，進(jìn)行督查考核，建立責(zé)任追究制度，增強(qiáng)剛性約束。

（責(zé)編劉玉霞）