農(nóng)地產(chǎn)權(quán)困境與農(nóng)村治理轉(zhuǎn)型

◎楚德江

農(nóng)地產(chǎn)權(quán)困境與農(nóng)村治理轉(zhuǎn)型

◎楚德江

農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)既主導(dǎo)著農(nóng)村財富分配格局，也是建構(gòu)農(nóng)村社會關(guān)系的主導(dǎo)力量。改革開放后，我國實行了農(nóng)村土地集體所有基礎(chǔ)上的家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營責(zé)任制，擺脫了過去吃大鍋飯的弊病，極大地調(diào)動了農(nóng)民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民收入迅速得到較大提高。隨著農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的變化，農(nóng)村社會治理結(jié)構(gòu)也發(fā)生了重大變遷，原來以“三級所有”為核心的鄉(xiāng)村控制體系隨之瓦解，以家庭經(jīng)營為主體的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式和以村民自治為代表的基層民主隨之興起。在工業(yè)化、城市化快速發(fā)展的今天，以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為特征的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)又面臨著新的挑戰(zhàn)和困境，進(jìn)而影響到農(nóng)村社會治理體系的有效運轉(zhuǎn)和健康發(fā)展。

一、當(dāng)前農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度面臨的兩大困境

實行農(nóng)村土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之后，我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)呈現(xiàn)出所有權(quán)與承包經(jīng)營權(quán)分離的新格局，即所有權(quán)屬于集體，而承包經(jīng)營權(quán)則為集體中的“家庭”所擁有。這種分離賦予了農(nóng)民家庭的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)自主權(quán)，提高了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。然而，這種改革既沒有從根本上改變我國二元土地制度的基本架構(gòu)，也沒有實質(zhì)性增強農(nóng)村土地集體所有制的市場地位。隨著農(nóng)村集體內(nèi)部人口變遷和大量農(nóng)村人口外出務(wù)工，當(dāng)前農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度面臨著新的困境。

1.我國二元土地制度下集體土地產(chǎn)權(quán)的設(shè)計缺陷。

我國二元土地制度是指我國土地被分為國有土地和集體土地兩類。國有意味著全體國民共同所有，集體所有則是勞動群眾集體共有。然而，這兩種所有制的區(qū)別主要不是公有范圍上的差異，而在于各自所擁有的權(quán)利地位的差異，使得本身無差異的土地具有了不同的地位和身份。相對于國家所有，農(nóng)村土地集體所有制主要面臨著以下問題。一是農(nóng)地集體所有權(quán)的權(quán)利體系不完整。不僅農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)受到嚴(yán)格限制，喪失了抵押、擔(dān)保功能，而且農(nóng)地發(fā)展權(quán)也被剝奪。二是農(nóng)地集體所有權(quán)虛化。從本意上看，農(nóng)地集體所有意味著土地為集體成員所共同擁有，然而，隨著農(nóng)地承包關(guān)系從30年不變到十七屆三中全會提出的“長久不變”，成員權(quán)與農(nóng)地承包權(quán)不再相對應(yīng)。農(nóng)業(yè)稅取消之后，“村提留”也被隨之取消，農(nóng)地集體所有權(quán)在經(jīng)濟上的體現(xiàn)亦不復(fù)存在。三是農(nóng)地集體所有權(quán)模糊。農(nóng)村集體土地的所有者是農(nóng)民集體，但農(nóng)民集體并不具備組織上的具體形態(tài)，因此需要以特定的“組織”來代表“農(nóng)民集體”行使權(quán)利。農(nóng)村實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之后，全國大部分地區(qū)事實上已不存在所謂的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。村民委員會作為村民自治組織，只應(yīng)從屬于農(nóng)民集體，而不應(yīng)作為集體所有權(quán)的主體。村民小組根本不具有正式的組織形態(tài)，更無法作為集體所有權(quán)主體。

2.穩(wěn)定農(nóng)地承包關(guān)系背景下集體成員權(quán)與農(nóng)地承包權(quán)的錯位。

長期以來，穩(wěn)定農(nóng)地承包關(guān)系一直是鼓勵農(nóng)民增加投入、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的基本政策措施。1993年，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的若干政策措施》（中發(fā)〔1993〕11號）首次提出為了穩(wěn)定土地承包關(guān)系，“在原定的耕地承包期到期之后，再延長三十年不變”。2002年頒布的《農(nóng)村土地承包法》、2004年修訂的《土地管理法》和2007年制定的《物權(quán)法》均規(guī)定了“耕地的承包期為30年”。2008年中共十七屆三中全會《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》中進(jìn)一步提出：“賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變?！边@些規(guī)定實際上剝奪了農(nóng)村集體重新發(fā)包農(nóng)地的權(quán)利，同時也意味著上世紀(jì)八十年代分得承包地的農(nóng)民無償取得了集體土地的永佃權(quán)，而集體的新增成員則喪失了承包集體土地的資格。這樣就帶來了兩方面的重要后果：一是早期作為承包地分配依據(jù)的集體成員資格失去了意義，二是“在外地主”的大量出現(xiàn)。舉家外遷的農(nóng)民一般會把承包地流轉(zhuǎn)給他人或農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機構(gòu)耕種，以獲取流轉(zhuǎn)收益（地租）。

二、農(nóng)地產(chǎn)權(quán)困境對農(nóng)村社會治理造成的危害

我國二元土地制度下農(nóng)地產(chǎn)權(quán)體系不完善、產(chǎn)權(quán)虛化、產(chǎn)權(quán)模糊以及集體成員權(quán)和農(nóng)地承包權(quán)的錯位，極大地?fù)p害了集體土地產(chǎn)權(quán)的經(jīng)濟社會價值，不利于對集體土地產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，妨礙了集體成員的身份認(rèn)同，也造成了集體成員之間的不公平，又嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)村社會治理主體的權(quán)威資源，妨礙了集體內(nèi)部的團結(jié)與合作，加大了社會沖突的風(fēng)險，對農(nóng)村社會治理造成了多方面的危害。

1.農(nóng)村集體治理資源匱乏損害了農(nóng)村集體的權(quán)威和影響力。

組織對其成員的感召力主要來自該組織能夠提供其成員所需的經(jīng)濟、社會和政治資源，以滿足組織成員的社會生活需要。農(nóng)村稅費改革之后，農(nóng)村集體不再征收村提留，村集體喪失了與農(nóng)村土地所有權(quán)所對應(yīng)的收益權(quán)。由于大多數(shù)農(nóng)村集體并不存在土地之外的集體資產(chǎn)，因此難以通過經(jīng)營集體資產(chǎn)獲取收益。目前農(nóng)村公共服務(wù)和公益事業(yè)主要依賴“一事一議”的方式籌集資金，但較低的農(nóng)民支付能力和搭便車心理經(jīng)常導(dǎo)致“一事一議”陷入合作困境。最終，農(nóng)村集體的管理職能和公共服務(wù)職能不斷弱化，各級政府不得不承擔(dān)起農(nóng)村公共服務(wù)的基本供給職責(zé)。雖然取消農(nóng)業(yè)稅費緩解了因農(nóng)村稅費負(fù)擔(dān)導(dǎo)致的政民沖突，但也弱化了基層政府、村委會與村民之間的緊密聯(lián)系，農(nóng)民的分散化傾向隨之不斷增強。

2.農(nóng)地權(quán)利缺陷導(dǎo)致征地沖突頻發(fā)，農(nóng)村社會治理矛盾突出。

農(nóng)地集體所有權(quán)的權(quán)利體系不完整、權(quán)利虛化及權(quán)利模糊對于農(nóng)地權(quán)利保障帶來巨大困難，不僅導(dǎo)致農(nóng)村土地的市場價值得不到體現(xiàn)，也是農(nóng)地征收過程中農(nóng)民權(quán)利受損的根本原因。一方面，受農(nóng)地保護(hù)政策的影響，任何人不得在農(nóng)村集體土地上從事工業(yè)、服務(wù)業(yè)等非農(nóng)產(chǎn)業(yè)（除非將農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋兀@實際上剝奪了集體土地的發(fā)展權(quán)。而在農(nóng)地征收過程中，政府并不是按照土地的市場價值進(jìn)行補償，而是“按照被征收土地的原用途給予補償”，導(dǎo)致補償標(biāo)準(zhǔn)過低，侵害了農(nóng)村集體和農(nóng)民的土地權(quán)利，這也是近年來征地沖突頻發(fā)的根源，嚴(yán)重影響了農(nóng)村社會的穩(wěn)定與和諧。另一方面，農(nóng)地集體所有權(quán)模糊導(dǎo)致所有權(quán)主體不清晰，村委會或村支部負(fù)責(zé)人往往以“農(nóng)民集體”的名義主導(dǎo)補償協(xié)議的簽訂和補償資金的發(fā)放，而作為農(nóng)地真正所有者的“農(nóng)民集體”卻缺乏參與征地談判的權(quán)利，以至于各地經(jīng)常發(fā)生村領(lǐng)導(dǎo)人挪用、貪污征地款的案件以及由此引發(fā)的群體性事件。

3.農(nóng)村集體內(nèi)部不公平加劇，合作治理面臨困境。

人多地少是我國“三農(nóng)”問題的根本癥結(jié)。我國家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制按家庭人口分配耕地不僅是土地集體所有制的制度要求，也是人多地少現(xiàn)實國情的必然選擇。然而，這種平等訴求要求根據(jù)人口變化不斷調(diào)整土地分配，顯然不利于農(nóng)業(yè)效率的提升。為了激勵農(nóng)民對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)進(jìn)行長期投資，我國不得不穩(wěn)定農(nóng)地承包關(guān)系，并確定了承包關(guān)系“長久不變”的政策。隨著時間推移，這種“長久不變”形成了集體成員權(quán)與農(nóng)地承包權(quán)越發(fā)嚴(yán)重的錯位，也導(dǎo)致耕地分配越來越嚴(yán)重的不公平。一方面，農(nóng)村人口流動導(dǎo)致外遷戶越來越多；另一方面，集體的新增成員比例逐步增大，而他們并沒有承包耕地。這一現(xiàn)象給農(nóng)村合作治理帶來嚴(yán)重困難。當(dāng)需要集體成員合作提供公共物品和服務(wù)時，擁有耕地的外遷戶因無需享用該服務(wù)而不愿集資，新增集體成員又因沒有承包地而不愿集資，不管是將公共服務(wù)成本按人分?jǐn)傔€是按地分?jǐn)偠紩龅骄薮笞枇?，從而?dǎo)致農(nóng)村集體陷入合作困境。

4.農(nóng)民對集體的歸屬感降低，參與公共事務(wù)的意愿降低。

當(dāng)農(nóng)村集體成員喪失了對集體最重要財產(chǎn)“農(nóng)地”的承包權(quán)，集體對他們而言就基本失去了價值，是否具有集體成員權(quán)似乎變得毫無意義。這時，集體成員與集體之間的緊密聯(lián)系中斷了，農(nóng)民對集體的歸屬感大大降低，集體凝聚力急劇下降，無地農(nóng)民成為無所依托的原子化的個體存在。當(dāng)集體失去對其成員的吸引力后，集體公共事務(wù)就很難再激發(fā)起成員的興趣和關(guān)注，集體成員要么把自己當(dāng)作公共事務(wù)的局外人，要么懷抱著“搭便車”的心理，以逃避自身的公共責(zé)任。當(dāng)公共服務(wù)缺失嚴(yán)重?fù)p害其合法權(quán)益時，他們往往選擇極端的對抗行為以引起社會對其不幸遭遇的關(guān)注，而不是通過事前有效的公共參與和合作防止事態(tài)的發(fā)生和蔓延。可以說，參與冷漠與極端參與行為并存是當(dāng)前農(nóng)民公共參與意愿低下的自然結(jié)果。正是由于農(nóng)村集體成員間普遍存在的合作失敗，國家不得不擔(dān)負(fù)起農(nóng)村公共服務(wù)供給的基本責(zé)任，而國家對于農(nóng)村公共服務(wù)責(zé)任的承擔(dān)又導(dǎo)致農(nóng)村集體成員參與公共事務(wù)的必要性進(jìn)一步下降。隨著成員權(quán)與承包權(quán)的分離，早期農(nóng)村集體中存在的強制性利益聯(lián)盟從根本上瓦解了，農(nóng)村集體在很大程度上已成為一種名義上的存在。

三、城市化背景下農(nóng)村治理轉(zhuǎn)型的道路選擇

思考農(nóng)村社會治理轉(zhuǎn)型問題必須置身于當(dāng)前我國快速城市化的背景之下，僅僅站在農(nóng)村的視角思考農(nóng)村問題無法真正解決農(nóng)村治理轉(zhuǎn)型面臨的困境。一方面，城市化的推進(jìn)伴隨著農(nóng)民大規(guī)模進(jìn)入城市務(wù)工經(jīng)商，農(nóng)村人多地少的矛盾在一定程度上得到緩解，但農(nóng)民的大規(guī)模流動與農(nóng)地承包關(guān)系的長久不變構(gòu)成了持續(xù)性的張力；另一方面，農(nóng)民外出卻未能真正退出農(nóng)村不僅源于農(nóng)民保留一條退路的考慮，更是根源于二元土地制度下農(nóng)地退出的補償機制難以真正建立。進(jìn)一步完善農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度，無疑是解決當(dāng)前城市化背景下農(nóng)村治理危機的重要環(huán)節(jié)和基本保障，并在此基礎(chǔ)上，促進(jìn)農(nóng)民有序退出農(nóng)村，并建構(gòu)起新型農(nóng)村治理體系。

1.重建集體成員權(quán)與農(nóng)地承包權(quán)關(guān)系，形成有凝聚力的農(nóng)民集體共同體。

農(nóng)地承包權(quán)長久不變意味著承包戶獲得了集體土地的“永佃權(quán)”，但法律對這種“永佃權(quán)”又有諸多限制，農(nóng)戶也沒有獲得“永佃權(quán)”的相應(yīng)收益。比如，法律仍明確規(guī)定承包期為30年，農(nóng)戶流轉(zhuǎn)耕地的期限也不得超過本輪承包期的剩余期限，農(nóng)民也沒有轉(zhuǎn)讓其“永佃權(quán)”的權(quán)利，即農(nóng)民無法通過交易讓渡其農(nóng)地權(quán)利。這種既希望通過穩(wěn)定農(nóng)地承包關(guān)系促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、又期望保留農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)的矛盾做法，如今已產(chǎn)生嚴(yán)重的后果：既不能獲得明晰產(chǎn)權(quán)下資源優(yōu)化配置收益，又導(dǎo)致嚴(yán)重的土地分配不公平。如果能夠在穩(wěn)定承包關(guān)系的前提下重建集體成員權(quán)與農(nóng)地承包權(quán)關(guān)系，平衡農(nóng)地承包關(guān)系穩(wěn)定與分配公平的雙重目標(biāo)，無疑具有更大的現(xiàn)實意義和經(jīng)濟社會價值。

在穩(wěn)定農(nóng)地承包關(guān)系的前提下重建成員權(quán)與農(nóng)地承包權(quán)關(guān)系可從以下兩方面入手：一是要厘清農(nóng)民集體與集體成員的權(quán)利關(guān)系，并強化農(nóng)民集體的主體地位。農(nóng)村集體所有權(quán)的主體是農(nóng)民集體，而農(nóng)民集體是基于集體成員身份權(quán)的聚合而形成的統(tǒng)一體。農(nóng)民集體的權(quán)利來自集體成員，但集體成員無權(quán)分割其權(quán)利份額，因此其成員變動對農(nóng)民集體的財產(chǎn)權(quán)利一般不構(gòu)成影響?？梢姡w所有制實質(zhì)上是基于集體成員權(quán)的一種類似共同共有的產(chǎn)權(quán)形式。由于作為所有權(quán)主體的農(nóng)民集體并不具備相應(yīng)的組織形態(tài)，我國土地管理法規(guī)定集體土地由相應(yīng)的集體經(jīng)濟組織或村民委員會、居民小組經(jīng)營、管理。實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之后，集體經(jīng)濟組織事實上已不復(fù)存在，而村民委員會和村民小組的利益訴求與農(nóng)民集體并不一致，容易造成對農(nóng)民集體利益的損害，因此，必須強化農(nóng)民集體的市場主體地位，即通過農(nóng)民集體的自組織轉(zhuǎn)化，使之成為真正代表集體成員利益訴求的組織體，這種組織體可以是農(nóng)民集體演化而成的集體企業(yè)，也可以是諸如“業(yè)主委員會”類型的社會組織。二是要強化集體成員權(quán)的土地權(quán)益。在農(nóng)地流轉(zhuǎn)時，應(yīng)鼓勵農(nóng)地流轉(zhuǎn)在本集體內(nèi)部成員之間進(jìn)行，避免跨集體流轉(zhuǎn)耕地，保證本集體成員對集體所有的耕地的優(yōu)先使用權(quán)。在農(nóng)民退出農(nóng)地時，轉(zhuǎn)移就業(yè)人員退出的耕地應(yīng)首先用于補償人均耕地不足的農(nóng)戶，強化集體成員權(quán)對于集體土地的承包權(quán)益。

2.改革二元土地制度，賦予集體所有土地平等的市場權(quán)利。

我國二元土地制度是歷史形成的，它通過賦予城鄉(xiāng)土地不同的市場權(quán)利侵害了集體土地權(quán)利人的正當(dāng)權(quán)益。改革城鄉(xiāng)二元土地制度，并不是要統(tǒng)一城鄉(xiāng)土地所有制關(guān)系，而是在不改變農(nóng)村土地集體所有制的前提下，賦予農(nóng)村集體土地平等的市場權(quán)利。這些市場權(quán)利主要包括資產(chǎn)權(quán)、交易權(quán)和發(fā)展權(quán)。一要賦予農(nóng)地產(chǎn)權(quán)資本化權(quán)利，提升金融支持農(nóng)村發(fā)展的力度。銀行在農(nóng)村只存不貸，成了農(nóng)村資本的抽水機，主要原因是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟效益偏低、風(fēng)險較大且缺少相應(yīng)的抵押物。耕地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)和農(nóng)村住宅不得抵押的規(guī)定阻斷了農(nóng)民的融資渠道，堵塞了農(nóng)民的發(fā)展機會。二要賦予集體建設(shè)用地和農(nóng)業(yè)用地使用權(quán)的市場交易權(quán)。目前我國鼓勵農(nóng)地使用權(quán)在承包期內(nèi)自愿有償流轉(zhuǎn)，但對于農(nóng)村宅基地使用權(quán)的交易極為謹(jǐn)慎，主要是擔(dān)心農(nóng)村宅基地交易可能激勵農(nóng)民占用更多宅基地，或者可能沖擊城市房地產(chǎn)市場。但只要對農(nóng)村土地進(jìn)行全面確權(quán)并停止核發(fā)新宅基地（允許宅基地互換），不僅可以避免上述擔(dān)心，更可以為農(nóng)民市民化提供較為堅實的資本支持。三要賦予農(nóng)地充分的發(fā)展權(quán)。這既包括農(nóng)村建設(shè)用地的發(fā)展權(quán)，也包括農(nóng)業(yè)用地的發(fā)展權(quán)。應(yīng)當(dāng)賦予農(nóng)村建設(shè)用地?fù)碛信c國有建設(shè)用地同等的發(fā)展權(quán)，用以從事工業(yè)和服務(wù)業(yè)發(fā)展，同時鼓勵農(nóng)村建設(shè)用地通過建設(shè)用地交易平臺將土地發(fā)展權(quán)進(jìn)行交易，以實現(xiàn)農(nóng)村建設(shè)用地的市場價值（發(fā)展權(quán)交易前需將農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)耕為耕地）。同時，在堅持耕地保護(hù)原則和國家對土地用途實施管制的前提下，對于納入國家開發(fā)規(guī)劃范圍內(nèi)的農(nóng)地，賦予農(nóng)民集體享有一定比例集體土地的發(fā)展權(quán)。

3.抓緊構(gòu)建全國統(tǒng)一的土地市場體系。

當(dāng)農(nóng)村集體土地獲得了與國有土地平等的市場地位，構(gòu)建全國統(tǒng)一的土地市場體系便具備了基本的前提。這時，農(nóng)村土地不再需要經(jīng)過國家征收變?yōu)閲型恋?，而是能夠直接進(jìn)入土地市場。允許農(nóng)村集體土地使用權(quán)進(jìn)入市場交易，有利于發(fā)現(xiàn)土地的市場價值，優(yōu)化農(nóng)村土地資源配置，提高農(nóng)地生產(chǎn)效率，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟增長和社會發(fā)展，同時也能避免因征地引發(fā)的社會沖突，并為農(nóng)民退出農(nóng)地提供便利。在全國統(tǒng)一土地市場體系下，農(nóng)村土地使用權(quán)交易主要集中在四個方面：一是農(nóng)村建設(shè)用地交易。在農(nóng)村土地確權(quán)和停止申請新增宅基地的基礎(chǔ)上，放開農(nóng)村宅基地和農(nóng)村住宅交易。通過住房和宅基地交易能夠為退地農(nóng)民提供落戶城市的基本經(jīng)濟支持。二是建設(shè)用地發(fā)展權(quán)交易。對于遠(yuǎn)離城市的鄉(xiāng)村建設(shè)用地，其經(jīng)濟開發(fā)價值較低，通過建立建設(shè)用地發(fā)展權(quán)市場交易平臺，將建設(shè)用地發(fā)展權(quán)進(jìn)行交易，既能為迫切需要建設(shè)用地的城市提供用地指標(biāo)，又能提升邊遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)村建設(shè)用地的市場價值，提高這些地區(qū)節(jié)約建設(shè)用地的積極性，并大大增加農(nóng)戶退出宅基地的收益。三是農(nóng)業(yè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。農(nóng)地流轉(zhuǎn)是在保留承包權(quán)的前提下對農(nóng)地使用權(quán)進(jìn)行交易，農(nóng)地流轉(zhuǎn)不僅能解決外出農(nóng)民的種地之憂，增加農(nóng)民收入，也有利于提高農(nóng)業(yè)規(guī)模化程度和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。四是農(nóng)村宅基地和耕地退出。如果農(nóng)戶有意退出農(nóng)村，但其住宅和宅基地難以通過市場進(jìn)行銷售，耕地流轉(zhuǎn)收益也極低，則可通過將宅基地和承包地退回集體，國家對其宅基地和耕地退出進(jìn)行補償?shù)姆绞郊右赞k理。推動轉(zhuǎn)移就業(yè)農(nóng)民自愿有償退出宅基地和承包地既能改變當(dāng)前自愿退出不能得到補償?shù)木置?，又能從根本上解決農(nóng)村人多地少的困境。

4.重建鄉(xiāng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)，凝聚鄉(xiāng)村治理共識。

鄉(xiāng)村社會原子化的原因主要有二：一是農(nóng)民利益分化背景下農(nóng)村集體凝聚力降低；二是鄉(xiāng)村社會的利益表達(dá)和民主參與機制運行不暢，集體成員缺乏歸屬感。增強農(nóng)村集體凝聚力需要不斷提高農(nóng)村集體的服務(wù)能力，并通過集體的努力，促進(jìn)集體成員的團結(jié)與合作，不斷改善農(nóng)村生產(chǎn)條件和生活環(huán)境，讓集體成員重新認(rèn)同集體的作用和價值，并愿意為集體公共事務(wù)做出自己的努力。增強農(nóng)村集體的服務(wù)能力與服務(wù)意愿離不開農(nóng)民集體與農(nóng)民的關(guān)系重建和鄉(xiāng)、村、民之間的關(guān)系重建。當(dāng)前，國家不斷加大支農(nóng)力度，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)得到較大改善。然而，單一的資源投入并沒有明顯拉近基層政權(quán)與農(nóng)民之間的距離，鄉(xiāng)、村組織的管理者角色仍未轉(zhuǎn)向服務(wù)者角色，農(nóng)民在鄉(xiāng)村社會的主人翁地位也并未建立起來。這就要求抓緊建立鄉(xiāng)村社會的利益表達(dá)機制和農(nóng)民對鄉(xiāng)村權(quán)力運行的民主參與機制。實現(xiàn)這一目標(biāo)的核心在于改變現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的授權(quán)路徑，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)領(lǐng)導(dǎo)人由選民直接選舉產(chǎn)生的機制，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面向鄉(xiāng)村的服務(wù)取向。同時，明確村委會的自治權(quán)利和運行機制，防止村委會成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村的代理人和農(nóng)民集體的當(dāng)家人，區(qū)分村委會與農(nóng)民集體兩類不同的主體權(quán)責(zé)，確定農(nóng)民集體的合法權(quán)益和實現(xiàn)途徑，避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會侵犯農(nóng)民集體的合法權(quán)益。

5.依托農(nóng)民再組織化，構(gòu)建生態(tài)、文明、充滿生機的鄉(xiāng)村社會。

鄉(xiāng)村社會的希望不在于通過農(nóng)村工業(yè)化將人口留在鄉(xiāng)村，恰恰相反，鄉(xiāng)村的希望在于農(nóng)業(yè)，在于減少鄉(xiāng)村人口實現(xiàn)人口與耕地的均衡。提高人均耕地面積、增加農(nóng)民人均收入顯然是必要的，但單純的規(guī)?；膊皇寝r(nóng)業(yè)生產(chǎn)追求的目標(biāo)。當(dāng)前，規(guī)?；r(nóng)業(yè)往往意味著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中大量使用農(nóng)藥、化肥，實行家禽、家畜工業(yè)化養(yǎng)殖。這種生產(chǎn)模式雖然提高了生產(chǎn)效率，提供了廉價的農(nóng)業(yè)產(chǎn)品，卻破壞了土壤結(jié)構(gòu)，并造成嚴(yán)重的環(huán)境污染，是不生態(tài)、不環(huán)保、不可持續(xù)的生產(chǎn)模式。因此，必須培育現(xiàn)代農(nóng)耕文明，發(fā)展生態(tài)、環(huán)保的種植和養(yǎng)殖技術(shù)。隨著社會的發(fā)展，未來的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)也將不再以廉價取勝，而是以質(zhì)優(yōu)和可持續(xù)取勝。顯然，這是孤立的農(nóng)戶無法做到的。為了發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)，需要從兩方面做出努力。一方面，國家應(yīng)加大對生態(tài)農(nóng)業(yè)的財政支持，制定高品質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，并加強對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量的監(jiān)督檢查。另一方面，農(nóng)民必須通過各種合作方式聯(lián)合起來，建立多種形式的農(nóng)民新型合作組織，以地域和產(chǎn)品形成各自的品牌和聲譽，生產(chǎn)具有高附加值的農(nóng)產(chǎn)品。在這一過程中，農(nóng)民的再組織化是實現(xiàn)這一目標(biāo)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是推動農(nóng)村社會治理轉(zhuǎn)型的重要力量。未來農(nóng)村發(fā)展的目標(biāo)不是走向工業(yè)化和城市化，而是發(fā)展出既具有現(xiàn)代氣息又根植于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)文化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村生活模式，它強調(diào)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中實現(xiàn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技和生態(tài)環(huán)保理念的融合，并通過各種農(nóng)民合作組織形成農(nóng)民平等參與、合作共享的共識與認(rèn)同，努力培育具有專業(yè)知識、生產(chǎn)技能及合作觀念的新型農(nóng)民，建設(shè)身份平等、友愛互助、經(jīng)濟繁榮、環(huán)境優(yōu)美、和諧穩(wěn)定、充滿生機的新型農(nóng)村社會。在這樣一個社會里，農(nóng)民能夠看到未來的希望，也能夠在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中體驗工作的樂趣及其社會價值。

（楚德江，江蘇師范大學(xué)哲學(xué)與公共管理學(xué)院教授。本文系國家社會科學(xué)基金項目“農(nóng)地承包權(quán)退出與農(nóng)民工市民化問題統(tǒng)籌研究”＜11BGL083＞的階段性研究成果/責(zé)編劉玉霞）