打造城市群推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)——訪上海交通大學(xué)城市科學(xué)研究院院長劉士林

◎記者/張涵

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打造城市群推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)——訪上海交通大學(xué)城市科學(xué)研究院院長劉士林

◎記者/張涵

“十三五”期間，面對人口紅利衰退、建設(shè)用地趨緊和城市經(jīng)濟(jì)減速新情況，建設(shè)海綿城市、智慧城市、人文城市、生態(tài)城市，宜居城市和創(chuàng)新型城市等多重任務(wù)，如何通過編制科學(xué)的城鎮(zhèn)規(guī)劃實(shí)現(xiàn)有限資源的合理配置，構(gòu)建科學(xué)可行的技術(shù)路線推進(jìn)城鎮(zhèn)有質(zhì)量的增長？為探討答案，記者采訪了國家“十三五”發(fā)展規(guī)劃專家委員會(huì)委員、上海交通大學(xué)城市科學(xué)研究院院長劉士林。

“人”的問題是新型城鎮(zhèn)化的核心

記者：目前在我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，最核心、最亟待解決的問題有哪些？

劉士林：從城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的角度，我認(rèn)為有三大問題需要高度關(guān)注。

1.時(shí)間問題

其本質(zhì)是“來不來得及做”或“有沒有時(shí)間去完成”。我國城鎮(zhèn)化面臨的最嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，不是一般的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展問題，也不在交通、住房、戶籍和就業(yè)等具體層面，而是以城市為主體形態(tài)的中華民族的現(xiàn)代化進(jìn)程，會(huì)不會(huì)因某種突然的變化而被打斷。也可以說，如果有充足的時(shí)間給我們，目前的所有問題都不成其為問題。

2.空間問題

其本質(zhì)是“有沒有條件和資源做”或“是否具備足夠的歷史條件或社會(huì)土壤”。具體來說，就是目前我國已有的，也包括未來可能獲取的資源，是否足以支撐13億的人口大國、且基于較高物質(zhì)生活和文化需求的城鎮(zhèn)化。盡管一直說我國“地大物博”，但在加上世界第一人口大國的參數(shù)后，資源總量就被攤得很薄。再加上近年來快速城鎮(zhèn)化的損耗，資源和環(huán)境問題在當(dāng)下已愈演愈烈。

3.人的問題

其本質(zhì)是“有沒有合適的人去做”或“這樣一群人能否完成歷史賦予的艱巨任務(wù)”。和時(shí)間問題、空間問題相比，人的問題最關(guān)鍵也最重要。歷史經(jīng)驗(yàn)告訴我們，無論歷史進(jìn)程出現(xiàn)什么意想不到的風(fēng)雨，也不論現(xiàn)實(shí)條件怎樣的貧瘠和惡劣，只要有一大批不辱使命的“主體”，就可以創(chuàng)造任何人間奇跡?，F(xiàn)在研究城市競爭力的人很多，但大都忽略了城市真正的競爭力在于“有沒有適合的人”，而不是其他。

記者：您認(rèn)為這三個(gè)問題之間內(nèi)在聯(lián)系怎樣，也就是說三者之間有無輕重緩急？

劉士林：就這三方面而言，我認(rèn)為，最擔(dān)心的是“時(shí)間”，最急切的是“空間”，最根本的是“人”。由于剛從農(nóng)業(yè)社會(huì)演變過來，人們的小農(nóng)思維和生活習(xí)慣依然頑固，又由于百年來我國優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的流失，普遍的人文素養(yǎng)比較欠缺，還沒有建立和適應(yīng)城市生活的準(zhǔn)則，如保護(hù)環(huán)境、遵守公約和規(guī)范誠信等?？梢哉f，“人的問題”是最不樂觀的。

記者：您是大力提倡“城市群”發(fā)展模式的專家之一，請您談?wù)劺硐氲某鞘腥河心男┨卣鳎?/p>

劉士林：城市群是當(dāng)今世界城市發(fā)展的主流和大趨勢，也是《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》為我國新型城鎮(zhèn)化設(shè)計(jì)的“主體形態(tài)”。城市群基于合理的城市分工和層級(jí)體系，可有效促進(jìn)區(qū)域內(nèi)大都市、中小城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村的協(xié)調(diào)發(fā)展，并有望從根本上解決城市粗放發(fā)展導(dǎo)致的產(chǎn)業(yè)同質(zhì)競爭、項(xiàng)目重復(fù)建設(shè)和空間批量生產(chǎn)等問題。這是我和團(tuán)隊(duì)特別看重它的主要原因。

一個(gè)理想的城市群，應(yīng)主要具備三大特征：一是城市層級(jí)體系合理，區(qū)域內(nèi)大、中、小城市空間布局合理，具有“環(huán)境友好型”的特點(diǎn)；二是經(jīng)濟(jì)秩序良好，不同城市在經(jīng)濟(jì)分工上具有很強(qiáng)的互補(bǔ)性，一般不會(huì)出現(xiàn)“同質(zhì)競爭”；三是擁有共同的“文化小傳統(tǒng)”，城市之間除了交通、經(jīng)濟(jì)聯(lián)系密切，在生活方式和文化價(jià)值上也有很高的認(rèn)同感。這三大特征決定了城市群能夠有效推動(dòng)新城鎮(zhèn)化建設(shè)。

未來城鎮(zhèn)化將以城市群模式帶動(dòng)中心城市發(fā)展

記者：您如何看待“經(jīng)濟(jì)新常態(tài)”與“城市群”發(fā)展之間的關(guān)系？

劉士林：“經(jīng)濟(jì)新常態(tài)”的基本內(nèi)涵是經(jīng)濟(jì)增速“從高速增長轉(zhuǎn)為中高速增長”。在過去的經(jīng)濟(jì)快速增長中，“以鄰為壑”、“單打獨(dú)斗”的“單體式”城市發(fā)展理念和發(fā)展模式，正是造成區(qū)域內(nèi)資源、資金和人才出現(xiàn)巨大浪費(fèi)和低效配置的主要原因之一?！俺鞘腥骸笔恰皢误w城市”的天敵，它可以在更大區(qū)域內(nèi)實(shí)施資源和政策的合理配置，并在整體上降低區(qū)域發(fā)展成本。因而有理由相信，如果城市群戰(zhàn)略實(shí)施得好，完全可以彌補(bǔ)當(dāng)下城市發(fā)展面臨的經(jīng)濟(jì)減速、人口紅利衰減等問題及負(fù)面影響。在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，發(fā)展城市群大有作為。

記者：當(dāng)前國家提倡跨省市的區(qū)域協(xié)同發(fā)展（以《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》為代表），在硬件方面，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展會(huì)進(jìn)行大量的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整。請您談?wù)勗谲浖ㄔO(shè)上，還需要著力哪些工作？

劉士林：目前在國家戰(zhàn)略上明確提出區(qū)域協(xié)同發(fā)展的，只有京津冀城市群一個(gè)。京津冀區(qū)域包括了約1.07億的人口和22萬平方公里的面積，是一個(gè)超級(jí)復(fù)雜的文明和社會(huì)發(fā)展工程，其復(fù)雜性和艱巨性不亞于歷史上任何一場大戰(zhàn)役。

1.加強(qiáng)硬件建設(shè)是當(dāng)前《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》的突出表現(xiàn)

目前的《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》的確比較關(guān)注交通、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等“硬件”，要理解其在現(xiàn)階段不得已的“苦衷”。城市群不管多大，本質(zhì)上都是一個(gè)“木桶”，其中任何一塊“短板”，都會(huì)影響到區(qū)域的“承載力”。如果不能把河北的交通和城市基礎(chǔ)設(shè)施做好，北京和天津發(fā)展得再好，也不可能達(dá)到優(yōu)化城市群格局、提升資源環(huán)境承載能力的最終目的。在這個(gè)意義上，“交通先行”等并沒有錯(cuò)。

2.京津冀的“軟件”問題備受大家關(guān)注

一方面，這有現(xiàn)實(shí)原因，和我國其他的城市群一樣，要提高京津冀協(xié)同發(fā)展的質(zhì)量，必須充分考慮“硬件上去而軟件上不去”的痼疾問題。另一方面，由于《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》只是一個(gè)戰(zhàn)略框架，不可能把所有的問題都解決好，這就需要在協(xié)同發(fā)展的精神指導(dǎo)下，在城市群的協(xié)調(diào)體制機(jī)制、社會(huì)治理和公共服務(wù)、文化產(chǎn)業(yè)和文化遺產(chǎn)保護(hù)等方面研究和制定一些專項(xiàng)發(fā)展規(guī)劃，使京津冀協(xié)同發(fā)展的軟性目標(biāo)更加豐富和完善。

客觀地講，強(qiáng)調(diào)“軟件”并不是“軟件”方面規(guī)劃做得少。事實(shí)上，兩市一省不僅各自做了自己的文化類規(guī)劃，同時(shí)也做了為數(shù)不少的京津冀文化類規(guī)劃。所以現(xiàn)在最需要的，是認(rèn)真研究和總結(jié)已有的“軟性”規(guī)劃，充分吸收它們的合理性，超越它們的局限性，而不宜把這些方面的努力和探索“虛無化”，再搞一次“大躍進(jìn)”式的文化類規(guī)劃。

走“文化性城市群”發(fā)展道路

記者：作為參與制定國家十三五規(guī)劃的專家之一，您從專業(yè)視角出發(fā)，在規(guī)劃中強(qiáng)調(diào)了哪些內(nèi)容？提出了什么建議？

劉士林：我個(gè)人主要從事城市科學(xué)、文化戰(zhàn)略和智慧城市研究，目前主要在推動(dòng)三個(gè)戰(zhàn)略性概念：總體規(guī)劃、文化型城市群和人文型智慧城市。

1.新型城鎮(zhèn)化應(yīng)以城市群規(guī)劃為中心設(shè)計(jì)我國的城鎮(zhèn)化道路

由于城市群本身涉及的內(nèi)容和層次過于繁多，再加上我國城市群的數(shù)量很大，所以我認(rèn)為城市群規(guī)劃應(yīng)分兩步走，即在具體的單個(gè)城市群規(guī)劃前，先做一個(gè)具有“總規(guī)”性質(zhì)的《我國城市群戰(zhàn)略規(guī)劃綱要》，從總體上和中長期的角度，為我國城市發(fā)展的政策和資源配置提供制度安排。但比較遺憾的是，我國各主要城市群都有了自己的規(guī)劃，唯獨(dú)缺乏總體性、戰(zhàn)略性的規(guī)劃。

2.關(guān)于我國城市群的發(fā)展模式，應(yīng)考慮走“文化型城市群”的發(fā)展道路

當(dāng)今世界的城市群主要有兩種發(fā)展模式：一是傳統(tǒng)以經(jīng)濟(jì)、交通和人口為要素的“經(jīng)濟(jì)型城市群”；二是重文化、生態(tài)和生活質(zhì)量的“文化型城市群”。前者雖“貌似”城市群，但在本質(zhì)上仍是“唯我獨(dú)尊的大都市”。緊密結(jié)合《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》提出的“注重人文城市建設(shè)”，我們認(rèn)為應(yīng)及時(shí)研究、提出和實(shí)施“文化型城市群”發(fā)展模式，這有助于協(xié)調(diào)城市群的交通、經(jīng)濟(jì)、人口增長和文化、生態(tài)、生活質(zhì)量改善的矛盾沖突，帶動(dòng)我國城市建設(shè)進(jìn)入以文化發(fā)展為主題、以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為基礎(chǔ)、以社會(huì)建設(shè)為目標(biāo)的良性循環(huán)階段。

3.智慧城市的內(nèi)涵必須集科技、管理和人文于一體，才能解決人在城市中的“真”（物質(zhì)生活資料）、“善”（社會(huì)制度保障）、“美”（精神文化享受）需要

我們團(tuán)隊(duì)把智慧城市分為三類：一是以數(shù)字科技為中心的科技型智慧城市，二是以管理服務(wù)為中心的管理型智慧城市，三是以人文科學(xué)為基礎(chǔ)的人文型智慧城市。一個(gè)真正的智慧城市，必須集科技型智慧、管理型智慧和人文型智慧于一體。目前的現(xiàn)狀是，科技型占主流，管理型備受重視，而人文型剛剛提出。我們認(rèn)為，在“十三五”時(shí)期，我國智慧城市在總體上應(yīng)確立以智慧科技為重要基礎(chǔ)，以智慧管理為主體形態(tài)，以智慧文化為理想目標(biāo)的戰(zhàn)略定位和基本思路，為早日建成“有意義、有價(jià)值、有夢想”的現(xiàn)代化城市提供全面的信息化系統(tǒng)工程支持。

“十三五”期間大都市發(fā)展呈現(xiàn)上揚(yáng)態(tài)勢

記者：《2015中國大都市發(fā)展指數(shù)報(bào)告》于2015年底發(fā)布，請您介紹一下其背景與內(nèi)容。

劉士林：2014年底，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)的通知》，提出并實(shí)施以“五類七檔”為基本框架的城市劃分新標(biāo)準(zhǔn)，其中，城區(qū)常住人口在1000萬以上的為超大城市，城區(qū)常住人口500萬以上1000萬以下的為特大城市。我們認(rèn)為“大都市”主要包括人口在1000萬以上的“超大城市”和500萬以上的“特大城市”。據(jù)此標(biāo)準(zhǔn)，截至2013年底，我國共有北京、上海、天津、沈陽、鄭州、南京、武漢、廣州、汕頭、重慶、成都和西安12個(gè)大都市。這里要說明的是，我們使用的數(shù)據(jù)來自《中國城市統(tǒng)計(jì)年鑒》，由于在統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)上并不一致，實(shí)際常住人口超過500萬人的大都市還會(huì)多一些。可以說，這12個(gè)大都市不僅是我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略支點(diǎn)和增長極，也是社會(huì)建設(shè)和文化繁榮發(fā)展的創(chuàng)新引擎和中心地。對這些“關(guān)鍵少數(shù)”的解讀和分析，可以揭示和呈現(xiàn)我國新型城鎮(zhèn)化的主流、本質(zhì)問題和發(fā)展趨勢。

2009-2012年，我國12個(gè)大都市的綜合排名情況如下：北京和廣州在四年間穩(wěn)居第一和第二位，且綜合得分逐年提高，這意味著我國大都市的冠亞軍席位相當(dāng)穩(wěn)固，優(yōu)勢明顯；沈陽和上海在第三、第四名之間角逐，與排名在后的城市均拉開較大距離；西安和南京在第五、第六名之間互有勝負(fù)，對于地處長三角的南京來說和上海一樣也需要查找問題和深入反思；天津和武漢在第七、第八名上輪流坐莊，但差距還是相當(dāng)明顯；成都在四年間一直穩(wěn)居第九名，但得分不高，說明其綜合實(shí)力較弱；鄭州、汕頭在第十、第十一名上勢均力敵，但綜合分值均跌落到零度線下，顯示出城市發(fā)展的問題較多；重慶則連續(xù)四年一直“墊底”，說明都市化不是一朝一夕就可以見功的。

記者：在“十三五”期間，您對于我國大都市發(fā)展有哪些預(yù)測和研判？

劉士林：在“十三五”期間，對我國大都市發(fā)展的預(yù)測和研判主要包括七方面：一是大都市之間的差距將進(jìn)一步拉大。二是大都市的團(tuán)隊(duì)將進(jìn)一步擴(kuò)容。三是大都市集聚程度將進(jìn)一步強(qiáng)化。四是都市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整將進(jìn)入反復(fù)震蕩期。五是大都市的生活質(zhì)量會(huì)提到更加重要的地位。六是大都市在文化建設(shè)上會(huì)有更大作為。七是人文型智慧城市將引領(lǐng)智慧城市建設(shè)新常態(tài)。

■編輯：張涵