財(cái)政配套政策執(zhí)行中的問(wèn)題分析

◎文/狄金華

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財(cái)政配套政策執(zhí)行中的問(wèn)題分析

◎文/狄金華

將財(cái)政配套政策置于財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系中來(lái)看，財(cái)政配套政策是典型的對(duì)稱(chēng)性轉(zhuǎn)移支付或者有條件的對(duì)稱(chēng)轉(zhuǎn)移支付，即上級(jí)在給地方某一具體項(xiàng)目進(jìn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付時(shí)，同時(shí)要求地方政府也拿出一部分資金共同來(lái)承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)。這種轉(zhuǎn)移支付最重要的特征是上級(jí)與下級(jí)雙方的投資行為具有高度關(guān)聯(lián)性。這種轉(zhuǎn)移支付的方式在相當(dāng)程度上能夠克服地方對(duì)上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移的依賴(lài)思想，進(jìn)而調(diào)動(dòng)地方政府的積極性。

據(jù)研究者的統(tǒng)計(jì)顯示，在我國(guó)現(xiàn)行的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付中，配套性的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目在2009年即達(dá)到200多項(xiàng)，涵蓋了教育、科技、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障和就業(yè)、環(huán)境保護(hù)以及農(nóng)村水項(xiàng)目等方面。與上級(jí)部門(mén)不斷要求地方政府動(dòng)用自身財(cái)政資源予以配套相應(yīng)的則是地方財(cái)力的緊缺，財(cái)政配套要求成為地方政府的“政策性負(fù)擔(dān)”。對(duì)此，地方政府要么不兌現(xiàn)對(duì)上級(jí)的財(cái)政配套承諾，要么只能向更下級(jí)的基層政府或項(xiàng)目落戶(hù)的單位進(jìn)行轉(zhuǎn)嫁。不論地方政府采取哪一種變通的方法來(lái)應(yīng)對(duì)，自上而下的配套政策都將陷入空轉(zhuǎn)的困境之中，配套政策背后所寄往的激勵(lì)機(jī)制也隨之失靈。

財(cái)政配套政策的歷史演進(jìn)與功能嬗變

1.歷史演進(jìn)

對(duì)要求配套的對(duì)稱(chēng)性轉(zhuǎn)移支付制度進(jìn)行歷史追溯，至少可以追溯到20世紀(jì)70年代末各地所推行的分級(jí)投資建設(shè)制度。早期分級(jí)投資建設(shè)制度多運(yùn)用于大型公共物品建設(shè)，如黑龍江在1979年推動(dòng)的黑龍江農(nóng)田水利建設(shè)資金籌集等。從20世紀(jì)80年代中期開(kāi)始，配套的對(duì)稱(chēng)性轉(zhuǎn)移支付方式被廣泛地運(yùn)用到糧食生產(chǎn)縣建設(shè)、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)等領(lǐng)域，并且中央（上級(jí)）政府對(duì)地方政府配套的比例也開(kāi)始有較為明確的規(guī)定。

2.功能嬗變

財(cái)政配套政策的實(shí)踐是通過(guò)嵌入在特定的財(cái)政關(guān)系之中發(fā)揮作用的，它的功能在分稅制前后有較為明顯的變化。在分稅制之前，中央政府財(cái)政支出主要面臨財(cái)力不足的資源約束困境（即“收入困境”），其配套政策的重點(diǎn)與核心功能在于調(diào)動(dòng)地方財(cái)政資源以彌補(bǔ)中央財(cái)政資源不濟(jì)的局限。1994年開(kāi)始實(shí)施的分稅制改革通過(guò)重新調(diào)整中央與地方的稅種，使得中央的財(cái)力急劇提升。由于分稅制改革的一個(gè)主要目的是增強(qiáng)中央對(duì)地區(qū)間財(cái)力的調(diào)控能力，中央也試圖通過(guò)對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付來(lái)實(shí)現(xiàn)這一目的。在專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付中相當(dāng)大部分的財(cái)政資金是以項(xiàng)目的方式進(jìn)行轉(zhuǎn)移的，但項(xiàng)目如何設(shè)置、如何發(fā)包才能最大限度地達(dá)到自己的意圖，對(duì)于中央部、委、辦而言卻可能成為一個(gè)問(wèn)題。這直接成為分稅制后中央財(cái)力分配的困境。與分稅制政策實(shí)施之前的資源不足困境（即“收入困境”）不同，分稅制之后，中央政府財(cái)政支出面臨的主要是信息不足的信息約束困境（即“分配困境”），即在中央掌握前所未有的大量財(cái)政資金的現(xiàn)實(shí)下，“項(xiàng)目制”成為中央進(jìn)行財(cái)政“轉(zhuǎn)移支付”的主要手段，通過(guò)中央部、委、辦的“發(fā)包”和招標(biāo)，用項(xiàng)目獎(jiǎng)勵(lì)引導(dǎo)地方政府投入相應(yīng)的“配套資金”來(lái)推動(dòng)政策實(shí)施，已經(jīng)成為中央了解地方信息并借以調(diào)動(dòng)地方政府執(zhí)行中央設(shè)定目標(biāo)積極性的最重要手段。

分稅制后財(cái)政配套政策的“激勵(lì)”定位

1.財(cái)政配套是一種重要的信號(hào)互動(dòng)機(jī)制

當(dāng)中央部委或上級(jí)政府手中有充足的資源且擬較為公平有效地向下分配時(shí)，它們急需了解哪些地方更為迫切地需要這些項(xiàng)目與資源，但由于信息不對(duì)稱(chēng)，中央部委或上級(jí)政府在決策時(shí)其實(shí)并不具有這些信息。配套政策事實(shí)上在一定程度上起到了信息收集與信息互動(dòng)的作用，即地方民眾是否對(duì)項(xiàng)目資金愿意配套以及配套多少都強(qiáng)有力地向上級(jí)傳達(dá)了有關(guān)地方民眾對(duì)項(xiàng)目落戶(hù)的迫切性和承接能力的信號(hào)，運(yùn)用配套政策或考察配套政策中地方民眾的行為，中央部委或上級(jí)政府能夠更快捷地搜集到?jīng)Q策的有效信息。

2.財(cái)政配套是一種重要的權(quán)力分配機(jī)制

配套政策在一定程度上可以視為中央部委或上級(jí)政府將項(xiàng)目建設(shè)的占有權(quán)進(jìn)行局部轉(zhuǎn)讓的機(jī)制。在項(xiàng)目發(fā)包和項(xiàng)目建設(shè)的過(guò)程中，如果中央部委或上級(jí)政府獨(dú)自承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)經(jīng)費(fèi)，不僅可能受到自身財(cái)力的約束，同時(shí)這些項(xiàng)目建設(shè)的目標(biāo)還可能受到地方政府與基層政府的“合謀”應(yīng)對(duì)而不能最終落實(shí)。當(dāng)配套政策落實(shí)后，地方政府由于對(duì)項(xiàng)目也投入了財(cái)政資金，從純粹的代理人角色變成了委托人，項(xiàng)目就不再僅僅是部委或上級(jí)政府的項(xiàng)目，而是變成了他們與地方政府共同的項(xiàng)目。這種變化能大大降低官僚制層級(jí)中可能存在的“合謀”現(xiàn)象，從而提高對(duì)具體項(xiàng)目的監(jiān)管程度。

3.財(cái)政配套是一種應(yīng)對(duì)多重代理結(jié)構(gòu)的激勵(lì)機(jī)制

對(duì)于特定的地方政府而言，來(lái)自不同上級(jí)部門(mén)的任務(wù)構(gòu)成了多重的委托-代理關(guān)系。在地方政府資源有限（包括有限的注意力）的情況下，在面對(duì)諸多的委托人和多重的代理任務(wù)時(shí)，理性的地方官員往往會(huì)依據(jù)部門(mén)及委托任務(wù)的重要性進(jìn)行“分類(lèi)”，并選擇性地決定自己的注意力（通常，這種注意力的分配也伴隨著相應(yīng)的人力和財(cái)政資源分配）。當(dāng)?shù)胤秸陧?xiàng)目建設(shè)中予以財(cái)政配套后，地方政府的行為將隨之發(fā)生改變，即由于地方財(cái)政收入相對(duì)稀缺，因此會(huì)比較重視自身財(cái)政的支出，當(dāng)某一項(xiàng)目進(jìn)行配套性投入后，如果項(xiàng)目最終沒(méi)有“出成果”，那么對(duì)項(xiàng)目的財(cái)政投入就形成了地方政府的“沉淀成本”，這對(duì)于地方政府而言是一件極不劃算的事情。在這個(gè)意義上看，配套政策不僅有助于讓地方政府與上級(jí)政府處于共同的利益鏈中，防止其與基層政府“共謀”，也有利于將地方政府的注意力集中到特定的項(xiàng)目上，使其更好地服務(wù)和管理項(xiàng)目建設(shè)。

逆向軟預(yù)算約束與激勵(lì)機(jī)制失靈

在以項(xiàng)目制為主要特征的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付中，財(cái)政資金配套的政策主要不是為了解決資金的籌集問(wèn)題（“補(bǔ)充效應(yīng)”），而是為了實(shí)現(xiàn)對(duì)項(xiàng)目發(fā)包對(duì)象的甄別以及對(duì)地方政府參與項(xiàng)目建設(shè)和監(jiān)管提供激勵(lì)（“激勵(lì)效應(yīng)”），但是財(cái)政配套政策若要真正發(fā)揮這種激勵(lì)效應(yīng)，必須滿(mǎn)足以下兩個(gè)約束條件：一是地方政府的財(cái)政資源相對(duì)稀缺，這樣地方政府進(jìn)行財(cái)政資源的（配套）投入才會(huì)伴隨其注意力的轉(zhuǎn)移；相反，如果財(cái)政資源足夠豐富，配套資金的投入對(duì)地方政府而言無(wú)足輕重，那么配套對(duì)地方政府的激勵(lì)亦不強(qiáng)。二是財(cái)政資源約束硬化，即地方政府不能通過(guò)其他途徑來(lái)轉(zhuǎn)嫁配套資金。只有這兩個(gè)條件同時(shí)滿(mǎn)足，資金配套政策才能令地方政府對(duì)所配套項(xiàng)目的建設(shè)與執(zhí)行具有敏感性，進(jìn)而激勵(lì)其加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的監(jiān)管。

在現(xiàn)實(shí)中，一些地方政府為了爭(zhēng)取上級(jí)部門(mén)的項(xiàng)目而在項(xiàng)目申請(qǐng)的過(guò)程中宣稱(chēng)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行財(cái)政配套，但在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，卻常常因?yàn)榈胤截?cái)力不濟(jì)而不能兌現(xiàn)承諾，并將配套的任務(wù)轉(zhuǎn)嫁給項(xiàng)目落戶(hù)的村莊或廠商，以此來(lái)突破自身的財(cái)政預(yù)算瓶頸。地方政府這種向下轉(zhuǎn)嫁自身財(cái)政支出的行為構(gòu)成了典型的“逆向軟預(yù)算約束”，并使得配套政策原本具有的激勵(lì)機(jī)制最終陷入顯然失靈的困境。細(xì)言之，在一系列的項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中，雖然地方財(cái)政資源的稀缺滿(mǎn)足了配套政策激勵(lì)的第一約束條件，但是由于地方政府能向下轉(zhuǎn)嫁來(lái)軟化預(yù)算約束，這樣針對(duì)地方政府進(jìn)行激勵(lì)的設(shè)置在整個(gè)項(xiàng)目實(shí)踐中便不可避免地出現(xiàn)“失靈”。

由此可見(jiàn)，一項(xiàng)原本具有較好激勵(lì)意圖的配套政策既需要相應(yīng)的財(cái)政資源作為基礎(chǔ)，也需要相應(yīng)的制度安排約束地方政府的轉(zhuǎn)嫁。

（作者單位：華中農(nóng)業(yè)大學(xué)農(nóng)村社會(huì)建設(shè)與管理研究中心）

■ 編輯：田佳奇